秦國(guó)際，艾振學(xué)

(沈陽(yáng)工程學(xué)院法律系，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

論城管行政執(zhí)法體系的構(gòu)建

秦國(guó)際，艾振學(xué)

(沈陽(yáng)工程學(xué)院法律系，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

我國(guó)各地的城管部門雖然有著同一稱謂，但是其職責(zé)范圍卻不盡相同。在城管執(zhí)法人員的編制上，有的是機(jī)關(guān)編制，有的是事業(yè)編制，有的是合同工，在執(zhí)法的主體資格上也存在很大差異。目前我國(guó)還沒有統(tǒng)一的相關(guān)城管執(zhí)法立法，城管在執(zhí)法過程中常常面臨職責(zé)不清的情況。在執(zhí)法過程中，執(zhí)行難的問題時(shí)常發(fā)生。所以有必要對(duì)于城管執(zhí)法問題進(jìn)行研究，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的城管執(zhí)法體系，厘清城管執(zhí)法與其他行政部門之間的責(zé)任范圍，解決好城管執(zhí)法過程中存在的相關(guān)法律問題。

城管制度;管理體系;執(zhí)法權(quán)限

一、制定全國(guó)統(tǒng)一的“城市管理法”

目前，“我國(guó)的城市管理立法尚不健全。在中央層面，主要是制定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法的政策性文件和若干行政立法，但沒有一部系統(tǒng)全面的城市管理立法［1］?！蔽覈?guó)城管執(zhí)法依據(jù)的法律主要是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)第十六條關(guān)于“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定;2002年8月22日國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，關(guān)于“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門”，以及2012年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)?！缎姓幜P法》和《決定》并沒有規(guī)定或限定行使“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”主體的名稱或職責(zé)范圍，而是將其授權(quán)給了省、自治區(qū)、直轄市人民政府。然而，除了個(gè)別的省、自治區(qū)和直轄市一級(jí)政府制定了與《決定》相呼應(yīng)的法規(guī)、條例作為指導(dǎo)所轄市、縣的城市行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)行政集中處罰權(quán)外，大多數(shù)的該級(jí)政府沒有相關(guān)的規(guī)定，目前相對(duì)集中處罰權(quán)由市縣級(jí)政府具體行使。然而從地方立法的角度看，很多地方政府仍然沒有具體行使集中處罰權(quán)的法律文件。在已有的相關(guān)行使集中處罰權(quán)的地方性法律文件中，該權(quán)力的歸屬及職權(quán)范圍也差異很大。大部分的地方政府將集中處罰權(quán)歸屬于城管部門，也有些地方政府的集中處罰權(quán)的范圍分屬于城管和其他相關(guān)部門。然而，事實(shí)上“城管”部門只是一個(gè)概括性的稱謂，沒有全國(guó)統(tǒng)一的名稱，而且在“城管”執(zhí)法的范圍上也不盡相同?！案鞯爻枪軝C(jī)構(gòu)的設(shè)置、名稱和隸屬關(guān)系十分紊亂，有的叫城建監(jiān)察大隊(duì)，有的叫城市管理行政執(zhí)法局;有的地方采取歸口職能部門領(lǐng)導(dǎo)，有的采取雙重領(lǐng)導(dǎo)［2］75”。從另一個(gè)角度來看，正是為了提高執(zhí)法效率，才將相對(duì)集中處罰權(quán)歸屬于城管部門，“城管”不過是城市管理過程中隨機(jī)產(chǎn)生的行使處罰權(quán)的行政部門而已。

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，反映出我國(guó)目前城管制度存在著嚴(yán)重的問題，需要進(jìn)一步改革和完善。我國(guó)的城市文明是社會(huì)發(fā)展的寫照，是衡量其發(fā)展程度的標(biāo)尺。所以，完善城管部門的管理職能，制定統(tǒng)一施行的全國(guó)性城市管理法，有利于對(duì)城市的管理進(jìn)行全面規(guī)劃，形成在國(guó)家層面對(duì)于城市發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)，并有利于將法律、法規(guī)的內(nèi)容與憲法和相關(guān)上位法相一致，“其他法的規(guī)范都必須與之保持一致，不得與其相抵觸，否則無效”［2］78。

法律的重要特征是其平等性和普遍性。然而，由于地方政府各自為政，獨(dú)立行使集中處罰權(quán)，就使這種權(quán)力失去了有效的監(jiān)督和控制。雖然《行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政強(qiáng)制作出了程序上的規(guī)定，但是由于其同樣沒有特指規(guī)范城管執(zhí)法行為，對(duì)于城管執(zhí)法行為也只能囿于廣義上的約束?！坝捎诔枪懿块T的職責(zé)范圍不統(tǒng)一，各地政府根據(jù)本地的實(shí)際做出了各自的規(guī)定，無法形成統(tǒng)一明確的執(zhí)法制度［3］?！彼裕贫ň哂腥珖?guó)性的“城市管理法”，統(tǒng)一城市管理和執(zhí)法內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)該法制定相關(guān)的法規(guī)、條例，充分發(fā)揮其城市管理職能，對(duì)于我國(guó)的社會(huì)發(fā)展將起到積極的推動(dòng)作用。

二、形成至上而下統(tǒng)一的城管執(zhí)法體系

我國(guó)各地的城管執(zhí)法制度差異很大，原因之一就是沒有統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)?！缎姓幜P法》第十六條雖然授權(quán)省、自治區(qū)和直轄市政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使處罰權(quán)，《決定》則規(guī)定“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門”。前者的授權(quán)范圍比較寬泛，顯然包括了省、自治區(qū)和直轄市的行政機(jī)關(guān)，而《決定》從語(yǔ)義上也顯然沒有排除該級(jí)別行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，至少成立行政處罰的管理機(jī)關(guān)是在授權(quán)范圍之內(nèi)的。然而，實(shí)際情況是，省、自治區(qū)級(jí)政府并沒有與城管執(zhí)法部門相對(duì)應(yīng)的垂直管理部門，而只是根據(jù)本省的實(shí)際情況將集中行使行政處罰權(quán)授權(quán)給了相應(yīng)的市級(jí)城管部門或其他部門。

從《行政處罰法》和《決定》的規(guī)定來看，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)層面缺少直接管理各市城管執(zhí)法的職能部門，使城管部門跳過省、自治區(qū)政府這個(gè)層面，直接與《行政處罰法》產(chǎn)生聯(lián)系。又由于《行政處罰法》寬泛的表述，各地城管部門只能自己制定細(xì)則或規(guī)定，有些城管部門干脆直接借法執(zhí)法，形成多頭依法或無法可依的狀況。雖然《行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政執(zhí)法中的強(qiáng)制程序和強(qiáng)制措施有了規(guī)定，但是，仍然有“其他強(qiáng)制措施”的表述，無法窮盡所有的強(qiáng)制情形。而很多城管執(zhí)法中的行政處罰都屬于“其他”措施之列。城管執(zhí)法是我國(guó)城市發(fā)展過程中的必要舉措，是管理城市不可或缺的必要措施。然而由于城管執(zhí)法幾乎將所有本應(yīng)該屬于其他相關(guān)部門需要面對(duì)的、容易激化社會(huì)矛盾的處罰事項(xiàng)都劃歸到本部門，這意味著城管部門在執(zhí)行行政處罰時(shí)具有了另外一個(gè)極其重要的職能，即化解社會(huì)矛盾，和諧執(zhí)法。然而，從上述的論述中可以看出，城管部門實(shí)質(zhì)上是在市、縣層面處于各自為政的局面，缺少垂直的、全國(guó)統(tǒng)一的管理和指導(dǎo)。行政執(zhí)法過程中發(fā)生糾紛，意味著政府權(quán)力與公民權(quán)利發(fā)生了沖突，其中必有一方違反了法律、法規(guī)的規(guī)定。尤其在暴力執(zhí)法的情況下，本應(yīng)受到法律保障的公民權(quán)，卻受到了嚴(yán)重的侵犯。由于我國(guó)的人民法院沒有司法審查權(quán)，在缺少上級(jí)政府部門監(jiān)督和指導(dǎo)的情況下，地方政府相關(guān)城管執(zhí)法的法規(guī)和條例以及做法即使與法律相抵觸，公民的權(quán)利仍無法得到救濟(jì)。所以，成立全國(guó)統(tǒng)一的城市管理行政機(jī)關(guān)，形成城市管理執(zhí)法體系，對(duì)于提高執(zhí)法效率，保障公民權(quán)利，防止權(quán)力濫用，促進(jìn)城市和諧發(fā)展，意義重大。

我國(guó)實(shí)行的是單一制的行政體制，全國(guó)施行統(tǒng)一的憲法和法律，各地方政府由中央政府統(tǒng)一授權(quán)，受中央政府的約束。然而，涉及到城市管理行政執(zhí)法職能的城管部門卻在中央政府的管理體系中成為缺少規(guī)制，甚者脫離省、自治區(qū)政府的約束。所以，形成全國(guó)統(tǒng)一的城管執(zhí)法管理體系，防止政出多門，加強(qiáng)城市管理統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)，提高城市執(zhí)法水平，勢(shì)在必行。

三、完善城管系統(tǒng)的管理職能

“根據(jù)《行政處罰法》《決定》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，城管執(zhí)法只具有處罰權(quán)，沒有其他權(quán)利，這就使城管執(zhí)法常常陷于困境，與執(zhí)法相對(duì)人形成對(duì)立，被新聞媒體曝光的城管暴力執(zhí)法事件大多是這種情況［4］?！比欢?，《行政處罰法》和《決定》授權(quán)集中行使行政處罰權(quán)的初衷并不是要激化社會(huì)矛盾，而是要通過集中處罰權(quán)的方式，提高執(zhí)法效率，促進(jìn)城市健康發(fā)展。但是將行政處罰權(quán)與行政管理完全割裂，且授權(quán)某行政機(jī)關(guān)可以行使前者的權(quán)力，就會(huì)使行政處罰如“以刀切菜”，幾乎無論如何執(zhí)法，都將是最終“切”下去而已，即使菜被錯(cuò)放在菜板上也會(huì)是同樣的結(jié)局。

在城管執(zhí)法過程中出現(xiàn)的很多矛盾都是由于管理部門的問題造成的，城管部門沒有對(duì)自己處罰范圍內(nèi)各種事項(xiàng)的管理和規(guī)劃?rùn)?quán)，常常形成執(zhí)行難的問題。例如，對(duì)于攤販，城管部門沒有管理權(quán)限，有的城市攤販沒有指定的販賣區(qū)域或地點(diǎn)以及相關(guān)的管理措施和指導(dǎo)，導(dǎo)致攤販占道經(jīng)營(yíng)。在城管執(zhí)法過程中，其所涉及到的問題并不僅僅是攤販違法的問題，還涉及到攤販憲法上的相關(guān)權(quán)利保障問題，這顯然不是城管職責(zé)范圍所能解決的。然而，如果城管部門能夠具有與執(zhí)法相鄰接的管理權(quán)，就會(huì)根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容與攤販協(xié)商，“劃分城市區(qū)域，以方便民眾生活為原則，放寬對(duì)流動(dòng)商販擺攤的限制條件［5］”，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)最大限度地將管理與執(zhí)法統(tǒng)一起來，從而收到更好的效果。

由于目前的城管執(zhí)法是“借法執(zhí)法”，涉及到各相關(guān)法律、法規(guī)范圍內(nèi)的執(zhí)行事項(xiàng)時(shí)，要依據(jù)各相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定來進(jìn)行。又由于各地方政府并不是將所有相關(guān)法律、法規(guī)范圍內(nèi)的處罰權(quán)都劃歸到城管部門，相關(guān)具體部門與城管部門的執(zhí)法權(quán)限存在模糊不清的現(xiàn)象。一般性的關(guān)于城管執(zhí)法規(guī)范有如下表述:“城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與各相關(guān)管理部門建立工作聯(lián)系制度，共同處理執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，及時(shí)糾正和制止違法行為。各級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按職責(zé)分工做好城市管理行政執(zhí)法的配合工作［6］”“城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍不明確、具體，以致在實(shí)際中經(jīng)常與其他行政職能部門存在界限不明、權(quán)責(zé)不一、互相推諉、互相爭(zhēng)權(quán)的弊病，在統(tǒng)一立法時(shí)必須要明確界定城管的權(quán)限［2］82”。

明確賦予城管部門的相關(guān)管理職能和執(zhí)法權(quán)力是必要的。我國(guó)的各地方城管部門所隸屬的上級(jí)主管部門不一。多數(shù)直接隸屬市政府，與其他行政部門屬于同一級(jí)別。這樣的行政歸屬關(guān)系，在涉及到其他行政部門配合執(zhí)法的時(shí)候，存在明顯的制度設(shè)計(jì)上的漏洞，即沒有明確其他部門配合執(zhí)法的規(guī)定，使集中行使行政處罰權(quán)的效果大打折扣。有的地方政府將城管部門直接劃歸相關(guān)上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)分管，在某些情況下由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和直接干預(yù)，達(dá)到了良好的執(zhí)法效果。但是這種通過臨時(shí)設(shè)立，而不是通過法律制度設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)體制終究帶有人治的痕跡，無法形成城管執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。

城管部門如果只有執(zhí)法職能，卻沒有主導(dǎo)聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)限，那么它對(duì)于城市發(fā)展就無法做出非常重要的貢獻(xiàn)。從邏輯上看，對(duì)于具有整個(gè)城市行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)來說，只賦予其行政處罰權(quán)，而不具有相應(yīng)的管理權(quán)限，顯然是不合適的。根據(jù)責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的原則，城管部門的權(quán)力與其行使的職責(zé)并不統(tǒng)一，因?yàn)閳?zhí)法相對(duì)人與城管執(zhí)法人員的沖突很多情況下并不是城管部門造成，因?yàn)樗鼪]有規(guī)劃和管理執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)力，只有處罰執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)力。所以，賦予城管部門與其執(zhí)法內(nèi)容相關(guān)的部分管理權(quán)，將有利于合理地管理城市，促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

城管執(zhí)法由于關(guān)乎全國(guó)城市的健康發(fā)展，僅僅將其放權(quán)給地方政府是不妥當(dāng)?shù)?。在個(gè)別特殊時(shí)期，這種做法雖然會(huì)起到提高城市發(fā)展效率的作用，但是由于城管執(zhí)法往往涉及到公民權(quán)利問題，尤其是我國(guó)社會(huì)發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期，處理不好容易導(dǎo)致公民權(quán)益的減損，激化社會(huì)矛盾，違背改革的初衷。所以，改革城管執(zhí)法制度，賦予城管部門相應(yīng)的管理權(quán)，明確設(shè)定城管部門在執(zhí)法過程中對(duì)于其他部門的支配權(quán)，建立全國(guó)一體的城管行政執(zhí)法體制，制定統(tǒng)一的城市管理法，將使城管部門更能充分發(fā)揮其管理城市職能。

［1］莫于川，雷振.從城市管理走向城市治理［J］.行政法學(xué)研究，2013(3):56.

［2］周向陽(yáng).城市管理行政執(zhí)法制度的發(fā)展困境及解決對(duì)策［J］.行政與法，2011，18(5):75.

［3］張梅.城管執(zhí)法的法律依據(jù)問題研究［J］.沈陽(yáng)工程學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，10(2):215.

［4］譚志恒.城管行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的法律問題調(diào)查研究［J］.沈陽(yáng)工程學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，10(2):211.

［5］韋紫辰.當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法問題研究［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，6(101):103.

［6］沈陽(yáng)市城市管理行政執(zhí)法局.沈陽(yáng)市相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)規(guī)定［EB/OL］.http://www.syzfj.gov.cn/ showdoc.aspx?id=20137214001340807.

On the Building of City Administrative Enforcement System

QIN Guo-ji，AI Zhen-xue
(Department of Law，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

There are some differences on the responsibility of different city administrative agencies，even though they have the same title.For city administrative enforcement officers or persons，they are very different，some of them belong to government，some are of nature of public institute and some are hired with contracts.Currently，there are no city administrative enforcement laws，and city administrative agencies have to face problems of unclear responsibilities in the process of work which makes it difficult to undertake the enforcement.Therefore，it is necessary to study on city administrative enforcement and try to find a resolution to solve the problem during the city administrative enforcement，sort out the responsibilities among city administrative agencies and other relating administrative agencies，so as to build a reasonable city administrative enforcement system.

city administrative system;city management system;limit of city administrative enforcement

D922.1

A

1672-9617(2014)04-0452-03

(責(zé)任編輯 祁剛 校對(duì) 伯靈)

2014-05-10

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(L13DFX029)

秦國(guó)際(1967-)，男，沈陽(yáng)人，副教授。