柏宇光，劉 穎

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.鐵嶺市綜合執(zhí)法局，遼寧 鐵嶺 112000）

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制的變革也使我國(guó)政府職能發(fā)生一系列的變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府包攬的局面已被逐漸打破，過渡到讓企業(yè)和市場(chǎng)進(jìn)行自主管理。政府則將其工作重心逐步轉(zhuǎn)向維護(hù)市場(chǎng)秩序以及為企業(yè)創(chuàng)建公平自由的發(fā)展空間等。轉(zhuǎn)變政府職能，在當(dāng)前我國(guó)行政體制改革中勢(shì)在必行，調(diào)整政府職能，建立一種政府、市場(chǎng)和企業(yè)三位一體的有效率職能分工體系，有利于提高政府服務(wù)水平，改善政府服務(wù)質(zhì)量，加快我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即各產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及各產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從初級(jí)的形式向較高級(jí)的形式轉(zhuǎn)換。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，粗放型的增長(zhǎng)模式一直處于主導(dǎo)地位，過度盲目地追求數(shù)量的擴(kuò)張，包括GDP的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。同時(shí)政府仍然過分控制著資源配置的主導(dǎo)權(quán)和對(duì)企業(yè)發(fā)展的干涉權(quán)。目前，我國(guó)大部分城市和地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展也隨之呈現(xiàn)出許多新問題。

（一）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)空間小

在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，世界發(fā)達(dá)國(guó)家為搶占下一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”“再工業(yè)化”等新的經(jīng)濟(jì)理念來緩解金融危機(jī)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊，同時(shí)國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。在此背景下，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以廉價(jià)勞動(dòng)力為比較優(yōu)勢(shì)以及過度依靠自然資源與能源的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正發(fā)生深刻的變革。調(diào)整粗放型發(fā)展到可持續(xù)的發(fā)展方式，是我國(guó)在轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)所面臨的當(dāng)務(wù)之急。

（二）自主創(chuàng)新能力不足

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型的初期，各個(gè)國(guó)家通常是引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的知識(shí)和技術(shù)來幫助本國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。盡管我國(guó)科技水平不斷提高和經(jīng)濟(jì)速度不斷加快，但是我國(guó)企業(yè)內(nèi)部的自主創(chuàng)新能力和自主研發(fā)水平仍不完全符合國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)。

（三）資源環(huán)境壓力加大

近年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度一直很快，但與此同時(shí)高能源消耗給環(huán)境造成破壞帶來的成本支付越來越多。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展成熟，國(guó)內(nèi)原材料、資源能源以及勞動(dòng)力的成本不斷加大，導(dǎo)致我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在成本方面的比較優(yōu)勢(shì)大幅下降。由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高耗能、高污染的特點(diǎn)，各地方政府過度追逐GDP的增長(zhǎng)導(dǎo)致我國(guó)自然環(huán)境資源的承載能力已經(jīng)達(dá)到極限。

（四）高端產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)受限

我國(guó)目前仍處于發(fā)展中國(guó)家的行列之中，許多產(chǎn)業(yè)單純依靠引用國(guó)外先進(jìn)科學(xué)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)，選擇這樣一種途徑無(wú)疑將面臨著許多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。由于高端產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)受到來自發(fā)達(dá)國(guó)家的多重限制，同時(shí)我國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面比較落后，目前尚未建立起完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，因此，在高端產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)的引進(jìn)方面，我國(guó)經(jīng)常會(huì)受到發(fā)達(dá)國(guó)家附加條件的限制。許多發(fā)達(dá)國(guó)家為保護(hù)本國(guó)高端產(chǎn)業(yè)免受損害，避免將高新知識(shí)和先進(jìn)技術(shù)向我國(guó)轉(zhuǎn)移。

二、我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

近年來，我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變方面已經(jīng)取得階段性的進(jìn)展，初步對(duì)政府與社會(huì)、市場(chǎng)和企業(yè)之間的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范調(diào)整，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：政府由微觀層面上的直接干預(yù)逐漸轉(zhuǎn)向宏觀層面上的間接調(diào)控；政企分離調(diào)整已有明顯成效，企業(yè)逐步成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的主體；市場(chǎng)秩序的維護(hù)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的職責(zé)在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下進(jìn)一步完善；地方性公共設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理職能不斷加強(qiáng)；政府在改善民生方面提供量的保證、質(zhì)的保障，公民的生態(tài)環(huán)境逐漸受到重視。但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的背景下，我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）社會(huì)管理職能需要明確

政府的社會(huì)管理職能是指政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的職責(zé)和功能。改革開放以來，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理和對(duì)公共提供的服務(wù)職能尚未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，這就給社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展帶來阻礙。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，使得市場(chǎng)規(guī)則讓位于政府管制。放眼世界，盡管世界多數(shù)國(guó)家都選擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但真正建立起規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)則的國(guó)家卻微乎其微，這就是由于尚未建立公平的法治環(huán)境和規(guī)范的民主制度，導(dǎo)致陷于權(quán)力設(shè)租、尋租的權(quán)貴資本主義的泥潭中。因此，有必要建設(shè)以有效市場(chǎng)為必要條件的有限型政府，根據(jù)我國(guó)社會(huì)的自主管理與自我組織能力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，明確規(guī)范政府的社會(huì)管理職能。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能需要強(qiáng)化

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是指政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)開展的全局控制和宏觀治理，是保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速科學(xué)發(fā)展的必要條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行主要依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，然而在市場(chǎng)運(yùn)行的過程中，不可避免地存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，因此保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行離不開政府的宏觀調(diào)控，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期顯得尤為重要。政府要在宏觀層面上對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)產(chǎn)生的問題與困難進(jìn)行密切跟蹤，對(duì)市場(chǎng)失靈情況進(jìn)行及時(shí)校正和改善。此外，由于近些年社會(huì)的中介組織并未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的完善水平，因此依舊需要政府來協(xié)調(diào)解決，一旦政府職責(zé)上有所疏忽，就會(huì)導(dǎo)致缺位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）市場(chǎng)監(jiān)管職能需要規(guī)范

政府的監(jiān)管職能主要是通過對(duì)各級(jí)市場(chǎng)主體的監(jiān)督和管制，維護(hù)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行。在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，構(gòu)建和諧發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的高速發(fā)展、防止行業(yè)壟斷局面的出現(xiàn)以及保護(hù)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)免受損害就顯得尤為重要，如果實(shí)施不好必然出現(xiàn)執(zhí)法隨意的現(xiàn)象。首先在市場(chǎng)監(jiān)管職能方面，政策不均衡就會(huì)對(duì)市場(chǎng)秩序產(chǎn)生較大影響，進(jìn)而導(dǎo)致稅源外流、資金流失、虛假外資局面的產(chǎn)生，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來破壞性的影響；其次，市場(chǎng)監(jiān)管力度不足。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未有明確的職能分工，各部門之間缺乏有效地協(xié)調(diào)配合，多方管理、重復(fù)執(zhí)政的現(xiàn)象使得我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的局面混亂。

（四）公共服務(wù)職能需要重視

在公共服務(wù)職能方面，我國(guó)政府對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量上的供給與公眾需求之間還存在較大缺口。我國(guó)在改革開放之前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政府沒有提供足夠公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，因此在供給上政府沒有給予應(yīng)有的重視。改革開放后，政府職能的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得較快發(fā)展，社會(huì)保障、文化教育、醫(yī)療服務(wù)等公共產(chǎn)品的發(fā)展與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較緩慢，表現(xiàn)出明顯的滯后性。近年來，盡管我國(guó)政府清楚地意識(shí)到公共服務(wù)對(duì)改善民生的必要性和重要性，加大對(duì)公共事業(yè)的投入力度，但是與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求還存在一定差距，要從根本上徹底轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能，我國(guó)政府還需克服更大的困難。

三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)背景下政府職能轉(zhuǎn)變的建議

促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，需要我國(guó)政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，制定正確的發(fā)展方針和路線。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的背景下，我們要抓住經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的各種機(jī)遇，來面對(duì)前進(jìn)道路上的挑戰(zhàn)與困難。在相關(guān)國(guó)家發(fā)展方針政策的制定方面，做好自身制度改革工作，適應(yīng)環(huán)境帶來的改革機(jī)遇，雙管齊下解決好產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中的問題。

（一）建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府

科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

強(qiáng)化“以人為本”的現(xiàn)代服務(wù)理念，將政府職能切實(shí)調(diào)整到以提供公共服務(wù)為宗旨，為社會(huì)、企業(yè)和公眾提供周到的服務(wù)，建立一個(gè)管理有效、服務(wù)周到、承擔(dān)責(zé)任的政府，加快形成服務(wù)型政府的新格局。切實(shí)完成從微觀上直接管理到宏觀上間接監(jiān)管的調(diào)整方向的轉(zhuǎn)變。同時(shí)加快完成行政審批制度改革。行政審批制度是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之一，不僅有利于資源的有效配置，而且在市場(chǎng)秩序維護(hù)和企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的保障方面起到至關(guān)重要的作用。

（二）加快產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)政府職能重心的轉(zhuǎn)變

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從“要素驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)為“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)顯著的變化，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策已不再適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此應(yīng)加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制變革。企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)過程中將面臨更大的困難與阻力，需要政府推出切實(shí)有效的產(chǎn)業(yè)政策，支持和保障企業(yè)進(jìn)行深層次的結(jié)構(gòu)變革。從我國(guó)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策來看，長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)一直以資金支持和國(guó)家重大科技專項(xiàng)為主，這種政策有利于技術(shù)來源的擴(kuò)大，同時(shí)能夠降低技術(shù)的引進(jìn)成本，但是對(duì)于促進(jìn)整體產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)真正的優(yōu)化升級(jí)卻存在著局限性。我國(guó)應(yīng)在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制前提下，進(jìn)一步創(chuàng)新政策工具，給企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并提供足夠的動(dòng)力。

（三）重構(gòu)政府與社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。建設(shè)法治型和服務(wù)型政府的根本，是完善和處理政府與社會(huì)、市場(chǎng)以及企業(yè)之間的關(guān)系。我國(guó)政府要實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，把經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理服務(wù)作為工作的中心，尤其重視社會(huì)管理和公眾服務(wù)等社會(huì)型事業(yè)，處理好以下三種關(guān)系：

1.政府與社會(huì)的關(guān)系

政府與社會(huì)的關(guān)系是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)期間著力要進(jìn)行保障和改善的部分,轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是改變過去“大政府、小社會(huì)”的模式，建立起政府和社會(huì)共同管理的新型政府。政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)社會(huì)，僅在政策上給予一定支持和在財(cái)政上輔以適當(dāng)?shù)馁Y助，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾的力量進(jìn)行社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)的管理，在活動(dòng)進(jìn)行中給予嚴(yán)格的監(jiān)管。同時(shí)明確政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，構(gòu)建系統(tǒng)完善的服務(wù)型政府新格局，切實(shí)解決關(guān)乎民生發(fā)展的難題。

2.政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)在社會(huì)資源的優(yōu)化配置中起到的基礎(chǔ)作用，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為主體的新格局。與此同時(shí)，政府應(yīng)準(zhǔn)確定位，弱化政府直接微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能，減少行政審批程序的復(fù)雜度，提高市場(chǎng)在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)行中所起的作用。在減少政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)的基礎(chǔ)上，要切實(shí)負(fù)責(zé)構(gòu)建良好公正的市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序良好運(yùn)行，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.政府與企業(yè)的關(guān)系

對(duì)于正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系，首先要著重建立新型的服務(wù)企業(yè)管理體制。加快實(shí)現(xiàn)政企分離，使企業(yè)逐步成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的主體，從而減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)和制約。完善市場(chǎng)運(yùn)行制度和規(guī)范的確立，對(duì)不同類型企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的咨詢服務(wù)體系，構(gòu)建良好的社會(huì)信用系統(tǒng)。

四、結(jié)語(yǔ)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)背景下的政府職能轉(zhuǎn)變，僅僅依賴市場(chǎng)機(jī)制或者過于依靠政府干預(yù)都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效和混亂，因此定位市場(chǎng)的控制范圍和轉(zhuǎn)變政府職能是解決的重點(diǎn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相比，我國(guó)要在短時(shí)期內(nèi)從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須完成體制內(nèi)的關(guān)鍵變革。凡是政府應(yīng)該管的要堅(jiān)決管好；凡是市場(chǎng)能決定的就交給市場(chǎng)；凡是社會(huì)有能力承擔(dān)的就放給社會(huì)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的背景下，健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求出發(fā)建設(shè)服務(wù)政府和法治政府。

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【責(zé)任編輯 李 菁】