石敏

試論中國鄉(xiāng)村政權(quán)職能的歷史變遷與內(nèi)在邏輯

石敏

鄉(xiāng)村政權(quán)作為傳統(tǒng)的基層政權(quán)組織，是中國政治體制賴以形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。本文通過研究我國不同歷史時期的鄉(xiāng)村政權(quán)職能，探索鄉(xiāng)村政權(quán)職能變遷的內(nèi)在邏輯，希望對完善當(dāng)前鄉(xiāng)村政權(quán)職能提供借鑒。

鄉(xiāng)村政權(quán) 職能 歷史變遷 內(nèi)在邏輯

從古至今，我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村政權(quán)作為縣級政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的傳統(tǒng)基層政權(quán)組織，是中國政治體制賴以形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國擁有五千年的悠久歷史，在不同的歷史時期，鄉(xiāng)村政權(quán)的職能有所差異。

一、中國古代鄉(xiāng)村政權(quán)的職能

為了鞏固封建社會時期的國家政權(quán)，在縣級以下設(shè)立了鄉(xiāng)和里，其中一“里”單位的長官為里正，鄉(xiāng)、里雖然沒有正式的政權(quán)機(jī)關(guān)，但是依靠鄉(xiāng)間地主，統(tǒng)治和控制著廣大農(nóng)民。歷代統(tǒng)治者為保證鄉(xiāng)村基層行政工作的正常有序開展，非常重視鄉(xiāng)村政權(quán)的管理，并明確規(guī)定鄉(xiāng)村政權(quán)的職責(zé)權(quán)限。一方面依法管理鄉(xiāng)村賦稅、徭役、兵役、獄訟、治安等行政工作，維護(hù)中央的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)；另一方面加強(qiáng)鄉(xiāng)村教化工作，于潛移默化之中增強(qiáng)不同風(fēng)俗習(xí)慣的人們對于封建倫理價值的認(rèn)同。

（一）鄉(xiāng)村政權(quán)的依法管理職能

1.編造戶籍，“課植農(nóng)?！?，“催驅(qū)賦役”。賦稅是國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，徭役和兵役關(guān)系到國防安全和公共事業(yè)的建設(shè)，而二者都是依戶籍作為依據(jù)的，對于戶籍的編造就成為農(nóng)村基層政權(quán)一項(xiàng)重要職責(zé)。編造戶籍不論富貴權(quán)勢之家，還是老百姓都要同樣對待，保證國家的賦稅和徭役。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和賦稅、徭役的征收方面具有重要的職責(zé)，對財政稅收工作起著重要作用。

2.捕殺盜賊，受理詞訟，維護(hù)社會治安。在中國古代社會，鄉(xiāng)村占有更為廣大的地域范圍?；鶎余l(xiāng)村的穩(wěn)定是中國古代社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在整個社會治安中，縣級以下的基層鄉(xiāng)村社會的治安占有非常重要的作用，換句話說，基層鄉(xiāng)村是維護(hù)農(nóng)村治安的穩(wěn)定器。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在加強(qiáng)地方治安、維護(hù)社會秩序方面起著重要的作用。

（二）鄉(xiāng)村政權(quán)以禮教化的職能

封建王朝為了維持鄉(xiāng)村社會的和諧安定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，明確規(guī)定了鄉(xiāng)村政權(quán)依禮教化的職能。教化是統(tǒng)治者的政治倫理措施融入民俗之中，逐漸被民眾所效仿，既而成為人們的行為方式、情感依托、價值根基的過程?！敖獭毙杳魇荆盎毙柩眨唤淌峭獠抗噍?，“化”為潛移默化。鄉(xiāng)村政權(quán)的道德教化職能，主要表現(xiàn)在灌輸封建倫理道德、營造良好道德氛圍，這充分體現(xiàn)了“以德治國”的精神。

1.倫理道德教育。中國歷代統(tǒng)治者進(jìn)行教化的主要形式就是通過學(xué)校、鄉(xiāng)約村規(guī)等途徑灌輸儒家倫理道德?！敖袒邽橹沃?，學(xué)校者為教化之源”，教育是實(shí)施教化的主要途徑。學(xué)校的設(shè)立，不僅為鄉(xiāng)村的兒童提供了受教育的機(jī)會，而且也為朝廷培養(yǎng)了大量忠君之臣。另外，鄉(xiāng)約村規(guī)是鄉(xiāng)村政權(quán)對民眾教育的形式之一。在鄉(xiāng)里普遍設(shè)立鄉(xiāng)約，專司農(nóng)村基層鄉(xiāng)民的教化工作，有利于基層政權(quán)有效開展行政工作，維護(hù)良好的社會秩序。

2.懲惡揚(yáng)善，移風(fēng)易俗，營造良好的教化氛圍。中國古代統(tǒng)治者十分重視思想教化的作用，把教化民風(fēng)、形成良好的社會風(fēng)俗作為治國理民的重要手段，賦予地方基層政權(quán)勸導(dǎo)鄉(xiāng)里、助成風(fēng)化之職責(zé)。秦漢時期鄉(xiāng)村基層教化工作主要通過鄉(xiāng)三老、里父老等鄉(xiāng)官里吏的表率作用和教育兩種途徑進(jìn)行。漢代三老掌教化，選有德行、能率眾為善的老人擔(dān)任，“為眾民之師”，實(shí)際負(fù)有社會教育的責(zé)任。在里設(shè)有里父老，大多受人尊敬，為退休歸故里的官吏或里內(nèi)年老德高望重者為之，國家對這些典范還免除徭役[1]。至明清已形成了鄉(xiāng)村基層政權(quán)對人民教化的一系列制度。

綜上所述，依法管理和政治教化是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政權(quán)的雙重職能，在政治清明的時期，“雙重職能”使鄉(xiāng)村政權(quán)充分發(fā)揮了管理社會、經(jīng)濟(jì)和教化民眾的作用，促進(jìn)了社會的和諧和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，維持了封建政權(quán)的長治久安。不過，由于農(nóng)村的地緣封閉性，國家與農(nóng)村基層的社會關(guān)系很弱，直到清朝末年，國家權(quán)力的狀況一直是“王權(quán)止于縣”。

二、中國近現(xiàn)代鄉(xiāng)村政權(quán)的職能

（一）民國時期鄉(xiāng)村政權(quán)的職能

民國時期，國家雖然加強(qiáng)了對農(nóng)村的管轄，但政府的主要職責(zé)是征收賦稅，很難直接干涉農(nóng)村社會的運(yùn)行?？h級政權(quán)總是試圖加強(qiáng)對農(nóng)村基層的控制，當(dāng)選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層頭目到縣衙門正式接受委任是形式之一，另一種形式是直接委派鄉(xiāng)村頭目，但這些都只是流于形式。鄉(xiāng)村士紳構(gòu)成農(nóng)村最主要的權(quán)力持有者，是國家與農(nóng)村聯(lián)系的紐帶。華北地區(qū)國家政權(quán)建設(shè)由于忽視了充分利用基層政權(quán)得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而在國家向農(nóng)村社會的滲透中出現(xiàn)了基層政權(quán)的內(nèi)卷化。國家增加了農(nóng)村的提取，但是并沒有構(gòu)造出一個適合的現(xiàn)代制度裝置來保證向農(nóng)民提取不導(dǎo)致內(nèi)卷化。農(nóng)村基層政權(quán)通過擴(kuò)大組織隊(duì)伍和利用地痞惡霸來向農(nóng)民收稅，最終使得農(nóng)民的大部分負(fù)擔(dān)不是被國家拿走用于現(xiàn)代性事業(yè)，而是被這個擴(kuò)大的傳統(tǒng)的基層組織體系自身消耗了。由于國家強(qiáng)力下滲，導(dǎo)致支持基層權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)被破壞。

（二）建國以后至改革開放之前鄉(xiāng)村政權(quán)的職能

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨著十分艱巨的歷史任務(wù)。首先，要保證新生政權(quán)的穩(wěn)定，就必須解決千萬人的吃飯問題，而吃飯問題的解決只能依靠農(nóng)村；其次，為完成土地改革的歷史任務(wù)，必須打破傳統(tǒng)的農(nóng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對農(nóng)村基層的控制；最后，要是中國真正獨(dú)立，走上富強(qiáng)的道路，就必須實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，而工業(yè)化所需要的大量的資本原始積累只能來自農(nóng)村。建立使國家權(quán)力徹底下沉到農(nóng)村基層的基層政權(quán)非常必要，人民公社應(yīng)運(yùn)而生。一方面，國家繼續(xù)甚至更多地從農(nóng)村提取用于現(xiàn)代事業(yè)的資源；另一方面，國家通過人民公社制度重組了農(nóng)村基層社會，從而使國家可能借人民公社的基層組織建構(gòu)來面對以前分散為千家萬戶的小農(nóng)。國家在有效從農(nóng)村提取資源時，還利用人民公社的組織力量對農(nóng)村社會內(nèi)部進(jìn)行了重建與改造，并達(dá)成了眾多有效率的集體行動[2]。

人民公社這一設(shè)置在連結(jié)國家與農(nóng)民的基層組織，有效地保證了國家從農(nóng)村提取資源的能力，國家借助從農(nóng)村提取的原始資本積累，迅速建成了完整的現(xiàn)代化重工業(yè)體系，初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。在向農(nóng)村提取資源的過程中不僅避免了基層政權(quán)內(nèi)卷化的弊病，而且國家也從意識形態(tài)層面加強(qiáng)了對農(nóng)村社會的滲透與改造，這種改造在物質(zhì)層面的成就遠(yuǎn)高于其在精神和價值層面的成就。

（三）改革開放以后鄉(xiāng)村政權(quán)的職能

分田到戶以后，農(nóng)村重新回到一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)的狀況，農(nóng)村社會的流動性加快，因?yàn)橐庾R形態(tài)和價值領(lǐng)域的多元化，以前服務(wù)于國家從農(nóng)村提取資源目標(biāo)的意識形態(tài)很快失效。國家要向農(nóng)民提取資源，不得不面對千家萬戶的小農(nóng)，不得不利用鄉(xiāng)村社會中的熟人，很快就在農(nóng)村基層結(jié)成了鄉(xiāng)村利益共同體，這一鄉(xiāng)村利益共同體的結(jié)成很快便在20世紀(jì)90年代再次導(dǎo)致農(nóng)村基層政權(quán)的內(nèi)卷化，“三農(nóng)”問題因此嚴(yán)峻起來。

進(jìn)入21世紀(jì)，國家在現(xiàn)代工業(yè)體系建設(shè)完成的前提下，不再從農(nóng)村提取資源，轉(zhuǎn)而以工哺農(nóng)，向農(nóng)村輸入大量資源。取消農(nóng)業(yè)稅就打破了鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體的機(jī)制，從而避免了基層政權(quán)內(nèi)卷化危機(jī)加深的覆轍。但這并不意味著國家從此不再有求于鄉(xiāng)村社會。相反，這一時期國家還要在兩個方向上與鄉(xiāng)村社會發(fā)生密切互動。一是在現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村需要成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。二是國家還必須對農(nóng)村社會進(jìn)行現(xiàn)代性的改造，要將傳統(tǒng)的中國農(nóng)民變成現(xiàn)代的民族國家的公民，要在農(nóng)民傳統(tǒng)的腦袋里裝入現(xiàn)代的價值，這是一個任重而道遠(yuǎn)的艱巨使命。

三、中國鄉(xiāng)村政權(quán)職能變遷的內(nèi)在邏輯

探尋農(nóng)村基層政權(quán)職能演變的歷史軌跡，我們不難得出以下幾個結(jié)論：1.基本沿襲了鄉(xiāng)村政權(quán)最初的基本職能。不論在哪個歷史發(fā)展時期，征收賦稅和徭役、發(fā)展農(nóng)業(yè)、發(fā)展教育、維護(hù)治安、加強(qiáng)精神文明建設(shè)等各項(xiàng)職能始終貫穿于農(nóng)村發(fā)展的全過程。2.在原有職能的基礎(chǔ)上，有所發(fā)展變化。首先，在征收賦稅方面，發(fā)生了重大變化。2006年，農(nóng)業(yè)稅條例被廢止，皇糧國稅退出歷史舞臺，農(nóng)村基層政權(quán)不再履行這項(xiàng)職能。其次，繼續(xù)延續(xù)了以儒家文化為核心的以禮教化職能，不同的是，在社會主義的今天，伴隨著意識形態(tài)和價值觀的日趨多元化，加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)、大力弘揚(yáng)社會主義新風(fēng)尚是當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)之一。3.隨著社會的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村基層政權(quán)派生出了新的職能。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”成為當(dāng)前我黨在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面永恒的主旋律，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的著力點(diǎn)不再是填飽肚子或是上繳皇糧，而是帶領(lǐng)村民探索出一條共同致富之路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。

國家治理基層社會的能力，大致與三個方面的因素有關(guān)，一是國家與農(nóng)民的關(guān)系狀況，尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的狀況，比如國家是否要從農(nóng)村提取經(jīng)濟(jì)資源。二是國家的意識形態(tài)能力。三是國家與農(nóng)村基層社會打交道的能力[3]。由于國家現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得的成效，國家越來越有能力從經(jīng)濟(jì)上反哺農(nóng)村了。但國家的意識形態(tài)能力卻可能有所下降，或者說在當(dāng)前農(nóng)村社會人財物流出、社會意識形態(tài)多元化和社會分化加劇的情況下，國家很難再借助單一的意識形態(tài)來維持農(nóng)村的秩序。因此，國家借農(nóng)村基層組織與農(nóng)民打交道的能力就變得極其重要。

在可以預(yù)見的將來，中國農(nóng)村人財物資源是不斷流出的，而外來的價值侵入也是源源不斷的，從當(dāng)前農(nóng)村基層組織所面對的農(nóng)村基層社會的功能要求看，主要借助國家轉(zhuǎn)移支付資源來建立一個綜合的、鄉(xiāng)土的、具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織體系，是當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)所面臨的緊要任務(wù)。

[1]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家[M].南京:江蘇人民出版社,1994.

[2]賀雪峰.論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能[J].天津行政學(xué)院學(xué)報,2010,(11).

[3]曾昭斌.論中國古代鄉(xiāng)村政權(quán)的雙重職能[J].南京:河南大學(xué)學(xué)報,2005,(9).

[4]許正文.我國封建社會鄉(xiāng)村基層組織沿革[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報,1996,(6).

[5]董江愛.新中國農(nóng)村基層民主60年的演變邏輯[J].馬克思主義研究,2011,(6).

[6]賀雪峰.論鄉(xiāng)村秩序的均衡[J].云南社會科學(xué), 1998,(3).

[7]曹錦清等.當(dāng)代浙北鄉(xiāng)村的社會文化變遷[M].上海遠(yuǎn)東出版社,2001.

[8]劉寧.村民自治組織體系的構(gòu)建：組織培育譽(yù)體系重構(gòu)——論村民自治組織體系的生長邏輯、發(fā)展限度譽(yù)建構(gòu)途徑[J].晉陽學(xué)刊,2013,(4):115.

注釋：

[1]曾昭斌.論中國古代鄉(xiāng)村政權(quán)的雙重職能.南京:河南大學(xué)學(xué)報,2005,(9).

[2]賀雪峰.論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能.天津行政學(xué)院學(xué)報,2010,(11).

[3]曹錦清等.當(dāng)代浙北鄉(xiāng)村的社會文化變遷.上海遠(yuǎn)東出版社,2001.

石 敏 山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生

（責(zé)編 張佳琪）