財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 程 瑜

契約精神、國(guó)家治理與政府預(yù)算
——從“善政”到“善治”的嬗變

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 程 瑜

本文在闡述契約精神、國(guó)家治理與政府預(yù)算內(nèi)在邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，著眼于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)剖析了現(xiàn)代政府預(yù)算制度構(gòu)建幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：(1)推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)；(2)加快《預(yù)算法》修訂進(jìn)程；(3)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；(4)創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理改革制度路徑。

政府預(yù)算；國(guó)家治理；契約精神

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，離不開(kāi)政府預(yù)算制度的現(xiàn)代化。政府預(yù)算關(guān)乎經(jīng)濟(jì)及政治發(fā)展的大事，若政府預(yù)算“失靈”，政事“善治”將無(wú)從談起。無(wú)論何種政治制度下的政府都希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)、更多的公民支持?？梢哉f(shuō)，從“善政”到“善治”是人類(lèi)政治發(fā)展的共同趨勢(shì)，追求“善治”是各國(guó)政府的理想目標(biāo)。構(gòu)建“現(xiàn)代預(yù)算制度”是構(gòu)建“國(guó)家治理體系和現(xiàn)代財(cái)政制度”的題中應(yīng)有之義和重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變的必由之路。

一、契約精神與國(guó)家治理

十八世紀(jì)法國(guó)著名的思想家、哲學(xué)家盧梭在其名著《社會(huì)契約論》中這樣描述國(guó)家與契約的關(guān)系：“國(guó)家起源于人民根據(jù)自由意志所締結(jié)的社會(huì)“契約”，即人民為了解決社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)序狀態(tài)，制訂各類(lèi)糾紛解決機(jī)制，通過(guò)社會(huì)契約的形式將個(gè)人部分權(quán)力讓渡給一個(gè)法律的共同體——國(guó)家，由國(guó)家來(lái)保障人民的基本權(quán)利?！笨梢?jiàn)，國(guó)家起源于一種“契約”。而通過(guò)公民遵守的“契約”來(lái)治理國(guó)家，也是近代各國(guó)治理實(shí)踐中較為成功的一種模式。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系”的概念，這一概念的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代國(guó)家理念與政府管理模式的一種自主性調(diào)適。與傳統(tǒng)的管理與統(tǒng)治相比，國(guó)家治理的目標(biāo)，將不再僅以防范和消弭社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)槭滓蝿?wù)，而是要致力于實(shí)現(xiàn)“社會(huì)和諧”與“社會(huì)發(fā)展”主題的對(duì)接，并尋求最大“包容性”地實(shí)現(xiàn)發(fā)展中所有潛力、活力的最大限度的釋放?！爸卫怼辈坏韧谶^(guò)去強(qiáng)調(diào)的自上而下的“調(diào)控”和“管理”，用“治理”替代“管理”也并不能與“政府”讓位于“市場(chǎng)”簡(jiǎn)單地畫(huà)等號(hào)?！爸卫怼彼鶑?qiáng)調(diào)的是一套現(xiàn)代化為取向的制度安排，意在發(fā)揮各種主體的潛力以形成可持續(xù)性。

國(guó)家治理體系演變的基本向度應(yīng)是由過(guò)去政府主導(dǎo)的一元單向治理向政府、社會(huì)、企業(yè)和民眾等多元交互治理的回歸。一方面，表現(xiàn)在政府不再是治理權(quán)力的“壟斷者”，而是作為治理權(quán)力的“受托者”而存在，政府本身必須遵守“權(quán)力契約”。另一方面，表現(xiàn)在社會(huì)民眾、社會(huì)組織、企業(yè)等也將成為重要的治理參與者，并且隨著國(guó)家治理的成熟度越高，社會(huì)民眾的“人格”越健全，這種參與積極性就越主動(dòng)。

二、契約、國(guó)家治理與政府預(yù)算

政府預(yù)算，是在總體資源有限的前提下，基于增進(jìn)整個(gè)社會(huì)資源配置使用效率或改善社會(huì)公平的目標(biāo)，對(duì)可支配資源的安排、配置與調(diào)整。從法律角度看，政府預(yù)算作為經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度收支計(jì)劃，是以維護(hù)“公益”為主要目的，調(diào)整國(guó)家與民眾之間、政府與社會(huì)之間、以權(quán)力為軸心、奉行“國(guó)家或政府干預(yù)”理念、以“公法”為基礎(chǔ)的綜合性政治契約。社會(huì)公眾以犧牲納稅或非稅為經(jīng)濟(jì)代價(jià)將公共權(quán)力讓渡給政府，委托權(quán)力機(jī)關(guān)配置和使用這部分經(jīng)濟(jì)資源，政府通過(guò)對(duì)公眾私有財(cái)產(chǎn)的“必要侵犯”籌集資金，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公眾從其集體消費(fèi)中獲得收益。公眾和國(guó)家間之所以存在委托代理的交易關(guān)系，是因?yàn)橛蓢?guó)家從事公共事務(wù)管理所耗費(fèi)的資源相對(duì)而言比其他組織少，可將社會(huì)生產(chǎn)可能性邊界予以拓寬，交易對(duì)公眾很合算，公眾與政府之間的互利貿(mào)易便有了基礎(chǔ)，這種契約式的交換關(guān)系所引起的收入可以某種形式在公眾和國(guó)家之間進(jìn)行分配，要求政府預(yù)算決策符合民意，并對(duì)收取的稅收與政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行成本收益對(duì)比，使稅收成為公眾對(duì)國(guó)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的回報(bào)，形成政府預(yù)算的契約特征。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府預(yù)算實(shí)際上是一份政府受社會(huì)公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟(jì)資源，并向其提供的“一攬子”公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約。

預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。正如卡恩所言:“預(yù)算改革將重新塑造國(guó)家的治理制度和政治文化，改變國(guó)家籌集、分配和使用資金的方式，實(shí)質(zhì)上就是在改變國(guó)家治理制度。”*Khan.Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America，1890-1928.Cornell University Press，1997.一方面，每一本政府預(yù)算，就是一本政府活動(dòng)詳細(xì)計(jì)劃，反映政府介入政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活的范圍、規(guī)模和深度，正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿圖·埃克斯坦所說(shuō)：“要了解聯(lián)邦政府將要做些什么或已經(jīng)做了什么，看一看聯(lián)邦政府的預(yù)算就足夠了?！?[美]阿圖·?？怂固?O.Eckstein)著，張愚山譯：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1983 年版。另一方面，現(xiàn)代預(yù)算制度也是國(guó)家治理能力提升的前提和基礎(chǔ)，正如美國(guó)公共預(yù)算專(zhuān)家艾倫·?？怂J(rèn)為的那樣：“一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！?艾倫·?？耍骸豆仓С龉芾矸椒ā?，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。尤其是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府活動(dòng)范圍廣泛，涉及的利益調(diào)整復(fù)雜，沒(méi)有合理的預(yù)算，政府行為就會(huì)無(wú)序、低效、甚至是混亂，更談不上對(duì)社會(huì)的良好治理。因此，建立現(xiàn)代預(yù)算制度，不僅可以有效規(guī)范政府行為，而且可以有效提高國(guó)家治理能力。

三、現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建

追求“善治”是各國(guó)政府的理想目標(biāo)。構(gòu)建“現(xiàn)代預(yù)算制度”是構(gòu)建“國(guó)家治理體系”和“現(xiàn)代財(cái)政制度”的題中應(yīng)有之義和重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變的必由之路?！艾F(xiàn)代預(yù)算制度”的建立及其所關(guān)聯(lián)的深化財(cái)稅改革任務(wù)，是匹配于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的偉大民族復(fù)興宏偉藍(lán)圖的，我們亟須將其內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之中，成為政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的連接紐帶和經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的交匯點(diǎn)，完成政府從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變。在此，我們從以下幾個(gè)方面，重點(diǎn)闡釋現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)。

現(xiàn)代財(cái)政的本質(zhì)特征應(yīng)是財(cái)政管理的公共化和民主化，實(shí)行預(yù)算公開(kāi)，最大限度地提升預(yù)算透明度是其題中應(yīng)有之義。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“要改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度?！爆F(xiàn)代財(cái)政即是按照民眾的意愿，通過(guò)民主的程序，運(yùn)用民主的方式來(lái)理政府之財(cái)?shù)闹贫?。?jiǎn)言之，就是“集眾人之財(cái)，辦眾人之事”。從政治學(xué)角度看，根據(jù)人民主權(quán)原則，政府財(cái)政的錢(qián)來(lái)自人民，人民只是委托政府來(lái)管理和使用納稅人的錢(qián)，既然是“委托—代理”關(guān)系，公眾就應(yīng)該有對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)，就應(yīng)該有對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行等活動(dòng)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這個(gè)意義上講，實(shí)行預(yù)算公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)實(shí)際上是國(guó)家行使民主政治權(quán)利的前提條件。政府活動(dòng)的透明度是宏觀經(jīng)濟(jì)中財(cái)政持續(xù)性、良好治理和財(cái)政總體公正性的重要前提。提高透明度可以為公共財(cái)政創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，不僅是民主政治的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的根本所在。因此，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)不僅是一個(gè)財(cái)政信息和數(shù)據(jù)公開(kāi)的問(wèn)題，而且是一個(gè)政治層面的問(wèn)題，是一個(gè)體制機(jī)制的問(wèn)題，是關(guān)系到民主法制制度是否名副其實(shí)的問(wèn)題。王紹光在其專(zhuān)著《美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》中指出：沒(méi)有預(yù)算的政府是“看不見(jiàn)的政府”，而“看不見(jiàn)的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”，“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見(jiàn)的政府”變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)的政府”?！翱吹靡?jiàn)”，人民才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門(mén)的預(yù)算在我國(guó)都是“禁區(qū)”。自2008年5月《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，特別是在近年來(lái)國(guó)家加快推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的大背景下，預(yù)算不公開(kāi)、不透明狀況開(kāi)始得到了改變。自2009年3月財(cái)政部首次向社會(huì)公布中央財(cái)政部分預(yù)算表的基礎(chǔ)上，2010年3月，財(cái)政部公開(kāi)的“國(guó)家賬本”范圍更廣、內(nèi)容更全、解釋更細(xì)；同時(shí)，國(guó)土資源部、科技部等75個(gè)部門(mén)相繼公布本部門(mén)預(yù)算，邁出了中央部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)的重要一步。2011年，公開(kāi)部門(mén)預(yù)算的中央部門(mén)數(shù)量增加到92個(gè)，并有90個(gè)中央部門(mén)公開(kāi)了部門(mén)決算，且中央政府首次公開(kāi)了“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。2013 年，中央部委選擇在4月18日同步公開(kāi)部門(mén)預(yù)算與“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算; 7月18日，公開(kāi)中央部門(mén)2012年度決算“三公經(jīng)費(fèi)”決算。地方政府也于2011年開(kāi)始進(jìn)行了預(yù)算公開(kāi)的有益探索，并逐步擴(kuò)大其公開(kāi)范圍。預(yù)算公開(kāi)的制度供給受到自上而下和自下而上雙向力量推動(dòng)而使得公開(kāi)路徑得以自我強(qiáng)化。

但是，在看到推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)進(jìn)步的同時(shí)，我們應(yīng)該看到，當(dāng)前我國(guó)預(yù)算公開(kāi)尚處于起步階段，預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)度與公眾需求還有一定距離，尤其與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)廣度和深度均存在一定差距。據(jù)國(guó)際預(yù)算合作組織發(fā)布的《預(yù)算公開(kāi)指數(shù) 2012》，對(duì)全球100個(gè)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算透明度進(jìn)行了分析，結(jié)果顯示：中國(guó)以11分(滿分100)的得分位居第85位，遠(yuǎn)低于全部受調(diào)查國(guó)家的平均分43分，與往年相比呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)。可見(jiàn)，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)還有很長(zhǎng)的路要走。

1.構(gòu)建多元主體參與預(yù)算公開(kāi)的治理結(jié)構(gòu)。為深化我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)工作，應(yīng)推動(dòng)形成預(yù)算公開(kāi)主體體系，這個(gè)體系不僅應(yīng)包括從中央到地方的行政體系及其組成部門(mén)，還應(yīng)包括接受財(cái)政資金的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位。應(yīng)進(jìn)一步明確多元主體在預(yù)算公開(kāi)中的責(zé)任。中央政府應(yīng)以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)程，既要以身作則，又要為地方政府預(yù)算公開(kāi)的政策試驗(yàn)提供政治空間; 要進(jìn)一步厘清黨委、政府和人大各自的職責(zé)權(quán)限; 人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)要求政府行政部門(mén)提供與履行其職責(zé)所必須的預(yù)算信息，人大常委會(huì)及其相關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從預(yù)算制定的第一天就開(kāi)始介入，并且在此過(guò)程中，人大常委會(huì)與人大代表、人大代表與民眾保持溝通，通過(guò)制度化渠道容納公民參與，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化與差異化相結(jié)合原則，出臺(tái)預(yù)算公開(kāi)的路線圖和時(shí)間表。應(yīng)出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的預(yù)算公開(kāi)的“國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”，明確從預(yù)算草案的編制、預(yù)算草案的立法審批到預(yù)算的執(zhí)行和決算這個(gè)完整的預(yù)算周期中，每個(gè)環(huán)節(jié)什么時(shí)間進(jìn)行，每個(gè)階段預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間和內(nèi)容，預(yù)算公開(kāi)的層次，以及每個(gè)階段公眾的可參與度等。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)具體可由財(cái)政部或全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定，應(yīng)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和約束力。此外，已有研究表明，財(cái)政透明度與地區(qū)人均 GDP 和地區(qū)公民受教育程度呈正相關(guān)關(guān)系，*肖鵬、閻川：《中國(guó)財(cái)政透明度提升的驅(qū)動(dòng)因素與路徑選擇研究——基于Panel Data的28個(gè)省級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第4期。因此，可以出臺(tái)差異化的預(yù)算公開(kāi)的指導(dǎo)性框架，鼓勵(lì)東部地區(qū)先行先試，為其他地區(qū)樹(shù)立標(biāo)桿和樣板，循序漸進(jìn)的推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)。但是每個(gè)地區(qū)都要制定預(yù)算公開(kāi)的路線圖和時(shí)間表，確保預(yù)算公開(kāi)逐步深入和規(guī)范。

3.豐富載體，拓寬預(yù)算公開(kāi)的方式和途徑。預(yù)算公開(kāi)要盡可能使用通俗易懂的言語(yǔ)、圖文并茂的版面、翔實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、“傻瓜式”的查詢(xún)方式，以方便人大代表查閱和審議，方便社會(huì)公眾了解和監(jiān)督。在正式的預(yù)算表格和預(yù)算報(bào)告之外，要對(duì)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋和說(shuō)明，做好信息解讀服務(wù)。充分借助現(xiàn)代新媒體技術(shù)，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等方式，降低公眾獲取預(yù)算信息的成本，增加社會(huì)公眾與政府的互動(dòng)深度，使社會(huì)公眾更好地監(jiān)督預(yù)算制定和執(zhí)行情況，增進(jìn)人民群眾對(duì)政府工作的理解和支持。

(二)加快《預(yù)算法》修訂進(jìn)程。

《預(yù)算法》是預(yù)算管理的基本法律，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活有著極為重要的影響，被稱(chēng)為“亞憲法”和“經(jīng)濟(jì)憲法”?！额A(yù)算法》的修訂，關(guān)系著政府“錢(qián)袋子”公開(kāi)透明，讓政府“閑不住的手”關(guān)進(jìn)法制的籠子，更是關(guān)系著我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化能否邁上法制化的正軌道。也正因如此，《預(yù)算法》的修訂之路頗多曲折，多方博弈堪稱(chēng)激烈。

現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年通過(guò)的，當(dāng)時(shí)分稅制剛剛開(kāi)始，行政機(jī)構(gòu)、納稅人對(duì)預(yù)算均缺乏理解，立法宗旨定為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的工具，而不是社會(huì)控制政府支出。頒布實(shí)施不久，諸多問(wèn)題和弊端就很快出現(xiàn)了，第十一屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員兼全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾將這些問(wèn)題概括為：對(duì)預(yù)算編制完整性缺乏明確表述，對(duì)規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，對(duì)財(cái)政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述，對(duì)地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對(duì)預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對(duì)預(yù)算公開(kāi)缺乏明確要求等六個(gè)方面。

從1997年開(kāi)始動(dòng)議《預(yù)算法》修訂并提出草案，2004年全國(guó)人大啟動(dòng)修訂工作，《預(yù)算法》修訂至今已經(jīng)跨越第十屆、十一屆、十二屆人大。十屆人大期間，《預(yù)算法》修訂曾被列入2006年立法計(jì)劃的一類(lèi)法律項(xiàng)目，并由全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)牽頭起草了《預(yù)算法修正案》第一稿。這一修正案吸收借鑒了較多國(guó)外預(yù)算制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府部門(mén)財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，是一部比較接近現(xiàn)代民主政治精神的草案。但是，有關(guān)政府部門(mén)認(rèn)為對(duì)行政機(jī)構(gòu)的限制和監(jiān)督過(guò)重，最終因分歧太大而擱置。

經(jīng)過(guò)內(nèi)部復(fù)雜的博弈，2010年12月由全國(guó)人大預(yù)工委將《預(yù)算法》修訂事宜移交給國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院法制辦來(lái)完成并繼續(xù)推進(jìn)。一年后，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議，2012年6月二審。二審稿中很多說(shuō)法過(guò)于原則性，并不能體現(xiàn)人大應(yīng)該如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，此外關(guān)于如何編制預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、地方債、預(yù)算年度等問(wèn)題上引起了很大的爭(zhēng)議。一周后，這份審議稿在全國(guó)人大官網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)，一個(gè)月內(nèi)收到了33萬(wàn)條意見(jiàn)，參與人數(shù)約1.9萬(wàn)人，是歷次修法中收到公開(kāi)意見(jiàn)最多的一次。

2014年4月，《預(yù)算法》進(jìn)入三審。對(duì)《預(yù)算法》第一條立法宗旨進(jìn)行了修改，呼應(yīng)了《預(yù)算法》的本質(zhì)要義，即對(duì)政府收支行為的規(guī)范，確保公共財(cái)政取之于民、用之于民。這是對(duì)公眾多年來(lái)頻繁呼吁的回應(yīng)。另外，對(duì)人大審查監(jiān)督的落實(shí)、違反者如何追究法律責(zé)任等，作為《預(yù)算法》的核心制度設(shè)計(jì)，也都在本次審議稿中進(jìn)行了明確。同年8月，《預(yù)算法》將進(jìn)行四審，進(jìn)一步對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行酌定。

《預(yù)算法》修訂案對(duì)于助力我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的成功至為重要。十八屆三中全會(huì)所提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”這一國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)，離不開(kāi)《預(yù)算法》的支持和配合，無(wú)論是一直備受公眾關(guān)注的反腐倡廉，還是十八大以來(lái)中央提倡的厲行節(jié)約、三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等新舉措，尤其是對(duì)公款吃喝、公車(chē)私用、公費(fèi)旅游的治理，都是政府“錢(qián)袋子”如何花的問(wèn)題。《預(yù)算法》的修訂，可以為上述中央舉措提供有力支持，把黨紀(jì)規(guī)章上升為法律，把運(yùn)動(dòng)式的行政動(dòng)員，轉(zhuǎn)化為有法制保障的可持續(xù)動(dòng)力。由于不同利益群體的諸多博弈，《預(yù)算法》修訂已進(jìn)行了十七年之久，目前還未完成。作為一國(guó)的“經(jīng)濟(jì)憲法”，應(yīng)加快修訂進(jìn)程，盡快出臺(tái)，以指導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政領(lǐng)域的行為和活動(dòng)。

(三)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)，十八屆三中全會(huì)對(duì)改革完善預(yù)算管理制度提出了明確要求：“要改進(jìn)預(yù)算管理制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。”

1.建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，又稱(chēng)“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”或“跨年度(滾動(dòng))預(yù)算”，期限一般為3年，每年更新一次，重點(diǎn)在于對(duì)政策變化進(jìn)行調(diào)整，是一種被現(xiàn)代國(guó)家廣泛運(yùn)用的預(yù)算管理模式。實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，引入跨部門(mén)、跨年度的預(yù)算管理模式，通過(guò)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)組織篩選預(yù)算項(xiàng)目，特別是對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，能夠增強(qiáng)各年度之間財(cái)政支出的連續(xù)性，有利于提高預(yù)算編制的質(zhì)量，有利于財(cái)政運(yùn)行的平衡和穩(wěn)固，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)部門(mén)預(yù)算的透明度，有利于構(gòu)建政府與公眾之間更加和諧友好的關(guān)系。當(dāng)年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策之后，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。為確保財(cái)政的可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，對(duì)一些重大項(xiàng)目不能一年一定政策，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，通過(guò)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。

2.建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要求新型的、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)制度體系支撐。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，從其科學(xué)內(nèi)涵和功能作用看，必然成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容主要包括政府財(cái)務(wù)報(bào)表(資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等)及其解釋、財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況分析等。這項(xiàng)制度從根本上突破了傳統(tǒng)財(cái)政決算報(bào)告制度僅報(bào)告當(dāng)年財(cái)政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級(jí)政府所擁有的各類(lèi)資產(chǎn)和承擔(dān)的各類(lèi)負(fù)債，從而全面反映各級(jí)政府真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，即政府的財(cái)務(wù)“家底”。這種突破實(shí)際上是財(cái)政制度創(chuàng)立和融入現(xiàn)代國(guó)家治理一系列新理念、新方法的突破，包括政府與市場(chǎng)的作用領(lǐng)域及界限、政府承諾和履行受托責(zé)任結(jié)果的科學(xué)核算及公開(kāi)披露、代際公平、政府自身可持續(xù)性分析等。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是做實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

(四)創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理改革制度路徑。

績(jī)效管理的概念由美國(guó)管理學(xué)家Aubrey Daniels于20世紀(jì)70年代提出，本意是通過(guò)改變員工的行為而提高企業(yè)的績(jī)效。到20世紀(jì)80年代后半期，績(jī)效管理已逐漸成為一個(gè)被人們廣泛認(rèn)可的人力資源管理過(guò)程。將績(jī)效管理應(yīng)用到政府預(yù)算領(lǐng)域，就產(chǎn)生了預(yù)算績(jī)效管理的概念。預(yù)算績(jī)效，指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理，是政府依據(jù)“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)，買(mǎi)效果”的公共價(jià)值觀，主要應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)等手段，對(duì)公共服務(wù)實(shí)行以業(yè)績(jī)和結(jié)果為導(dǎo)向的科學(xué)管理模式，是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。本質(zhì)上是科學(xué)發(fā)展觀和執(zhí)政為民理念的具體化、操作化，是一個(gè)還權(quán)于民的過(guò)程。

尼斯坎南的“官僚效用函數(shù)”、布坎南的公共選擇分析都認(rèn)為，公共部門(mén)中的管理者和職員同普通人一樣，本質(zhì)上是有“理性”的，而這種公共部門(mén)的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門(mén)“理性”。因此，公共部門(mén)作為人的組織無(wú)法成為一種“純公共產(chǎn)品”，它利己的、自私的、機(jī)會(huì)主義的行為動(dòng)機(jī)時(shí)刻都在影響著公共決策活動(dòng)。預(yù)算績(jī)效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。一方面，通過(guò)預(yù)算管理核心從投入控制向產(chǎn)出結(jié)果的轉(zhuǎn)變，以預(yù)算績(jī)效的方式有效疏導(dǎo)公共部門(mén)“理性”，約束公共部門(mén)“完全理性”的負(fù)面效應(yīng)與產(chǎn)出和效率損失。另一方面，充分利用公共部門(mén)的“理性人”特征，設(shè)計(jì)適宜的激勵(lì)約束機(jī)制，使得公共部門(mén)“理性”選擇符合政府預(yù)算的公共選擇，即產(chǎn)生預(yù)算績(jī)效。

1.預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)展成效及存在問(wèn)題。我國(guó)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的探索正式開(kāi)始于2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出的“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。十余年來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理已初顯成效。預(yù)算績(jī)效管理制度逐步建立，組織機(jī)構(gòu)不斷健全，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大，績(jī)效指標(biāo)體系不斷完善，促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的提高，增強(qiáng)了結(jié)果導(dǎo)向的管理理念和部門(mén)支出責(zé)任意識(shí)。但由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起步較晚，與西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)形成的績(jī)效預(yù)算相比，還存在一些問(wèn)題亟待解決。一是績(jī)效理念還未牢固樹(shù)立，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想還一定程度存在，預(yù)算使用部門(mén)對(duì)績(jī)效管理工作普遍缺乏主動(dòng)性，許多仍是不情愿地被動(dòng)績(jī)效管理；二是績(jī)效管理方面的法律法規(guī)相對(duì)缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化、不系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的保障支撐不強(qiáng)；三是預(yù)算績(jī)效管理缺乏高層推動(dòng)，基本還是財(cái)政部門(mén)唱獨(dú)角戲，政府層面介入較少，預(yù)算績(jī)效管理尚未與政府績(jī)效管理以及國(guó)家治理有機(jī)融合，“偽改革”現(xiàn)象普遍存在；四是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理剛剛實(shí)行，績(jī)效目標(biāo)編制仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)突破，多為事后評(píng)價(jià)，事前評(píng)價(jià)較少，事中監(jiān)控不足；五是績(jī)效管理與評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排還未有機(jī)結(jié)合，為管理而管理、為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)現(xiàn)象依然普遍存在，評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)程度較低，公眾參與程度不高；六是激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全，績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未建立，優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn)。

2.創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理改革制度路徑。一是更新理念，將預(yù)算績(jī)效管理納入國(guó)家治理范疇。預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中應(yīng)有之義。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，絕不僅僅是財(cái)政部門(mén)的獨(dú)角戲，應(yīng)納入中國(guó)國(guó)家治理體系，即政府先要更新理念(有改革的思想意識(shí)或者改革共識(shí))，根據(jù)理念來(lái)決策和設(shè)計(jì)頂層政策，再進(jìn)行政策的執(zhí)行。一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要在培育社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)法制建設(shè)等方面有突破，調(diào)動(dòng)社會(huì)群體、政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)、不同利益代表的積極性，不斷改善預(yù)算績(jī)效管理的生態(tài)體系。本著平等協(xié)商和契約精神，以公共服務(wù)為切入點(diǎn)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系，引導(dǎo)部門(mén)從“要我評(píng)價(jià)”向“我要評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變。

二是完善法律，提升預(yù)算績(jī)效管理的法律支撐層次。采取法律的形式有利于強(qiáng)化執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行程序，法制化、制度化也是當(dāng)前國(guó)際上績(jī)效預(yù)算的趨勢(shì)之一。當(dāng)前，應(yīng)以《預(yù)算法》修訂為契機(jī)，將預(yù)算績(jī)效管理寫(xiě)入《預(yù)算法》，并在實(shí)施細(xì)則中具體化實(shí)施方案和流程，使得預(yù)算績(jī)效管理有法可依。完善現(xiàn)有的關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的制度辦法、工作規(guī)劃和實(shí)施意見(jiàn)，提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)性、可操作性。

三是構(gòu)建平臺(tái)，以績(jī)效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門(mén)管理體系。與傳統(tǒng)預(yù)算管理比較，預(yù)算績(jī)效管理在管理主體、管理對(duì)象、責(zé)任方式上自然會(huì)發(fā)生根本性改變，要求政府在預(yù)算支出實(shí)施前后，不但要給納稅人“回答”提供多少產(chǎn)品和服務(wù)，還要“回答”將這些產(chǎn)品和服務(wù)完成何種程度，這是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，循環(huán)的管理過(guò)程。其中翔實(shí)的目標(biāo)和評(píng)價(jià)尺度體系，必將改進(jìn)各個(gè)機(jī)構(gòu)互相矛盾、互相扯皮、互相推卸責(zé)任的局面，也就是說(shuō)部門(mén)不單一對(duì)有利于自身的規(guī)則負(fù)責(zé)，還要對(duì)政府績(jī)效管理體系負(fù)責(zé)?；谖覈?guó)當(dāng)前高度集權(quán)的管理體制，應(yīng)由各級(jí)政府建立預(yù)算管理部門(mén)聯(lián)席制度，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化部門(mén)目標(biāo)，并將預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果納入紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門(mén)、公檢法部門(mén)和審計(jì)等部門(mén)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督考核內(nèi)容。同時(shí)，借助人大的權(quán)威利益平衡機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)委對(duì)預(yù)算管理的審查，才能確保預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐的系統(tǒng)性，防止預(yù)算績(jī)效管理改革出現(xiàn)“偽改革”。

四是貫穿始終，建立事前、事中、事后通盤(pán)連接的閉環(huán)管理系統(tǒng)。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理模式必須構(gòu)建貫穿始終的流程、形成一套以績(jī)效為核心首尾銜接的財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督體系，這樣的管理模式有利于克服傳統(tǒng)預(yù)算模式的撥款與效果脫節(jié)的致命缺陷。目前國(guó)內(nèi)大多是地方的績(jī)效評(píng)價(jià)都是側(cè)重于事后，對(duì)于事前和事中的監(jiān)管措施較少。今后應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理，所有項(xiàng)目資金全部實(shí)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，編制明細(xì)預(yù)算，重點(diǎn)項(xiàng)目需進(jìn)行可行性分析。本著總量控制和績(jī)效優(yōu)先原則，通過(guò)專(zhuān)家論證，在財(cái)力范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)先安排績(jī)效高的項(xiàng)目，為政府資金分配提供參考依據(jù)。

五是強(qiáng)化應(yīng)用，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和公開(kāi)制度。建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位，要求其根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，完善制度，改進(jìn)措施，提高管理水平，同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開(kāi)發(fā)布制度，加強(qiáng)人大、審計(jì)和社會(huì)公眾對(duì)各部門(mén)支出的激勵(lì)和監(jiān)督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。

六是激勵(lì)約束，建立“誰(shuí)用款、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制?？?jī)效問(wèn)責(zé)是提高政府績(jī)效的動(dòng)力機(jī)制，如果沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任追究獎(jiǎng)懲機(jī)制，公共部門(mén)及其工作人員也就沒(méi)有約束預(yù)算提高成效的動(dòng)力。為此，應(yīng)以重點(diǎn)支出或重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，本著“誰(shuí)用款、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立政府領(lǐng)銜、社會(huì)廣泛參與的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)在預(yù)算編

[1]愛(ài)倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版。

[2]威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)青年出版社2004年版。

[3]奧利弗·E·威廉森：《治理機(jī)制》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。

[4]白景明：《全面認(rèn)識(shí)績(jī)效預(yù)算》，載于《中國(guó)財(cái)政》2009年第24期。

[5]牛美麗：《中國(guó)地方績(jī)效預(yù)算改革十年回顧:成就與挑戰(zhàn)》，載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第11期。

F812.3

：A

：2095-3151(2014)49-0041-08