財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 賈 康 李 婕

房地產(chǎn)稅改革總體框架研究*

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 賈 康 李 婕

本文在分析我國(guó)房地產(chǎn)稅改革必要性、房地產(chǎn)稅現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)情況，圍繞房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)、基本原則、有關(guān)措施等提出了相關(guān)建議。

房地產(chǎn)稅改革；目標(biāo)；基本原則；建議

在我國(guó)于歷史新起點(diǎn)上推進(jìn)全面改革的新階段，對(duì)于房地產(chǎn)稅的改革方向應(yīng)當(dāng)充分肯定，因?yàn)樗鼘?duì)應(yīng)于中國(guó)稅制中直接稅比重過(guò)低、地方稅體系不成型、國(guó)民經(jīng)濟(jì)中房地產(chǎn)調(diào)控需體現(xiàn)治本水準(zhǔn)，收入分配需有效抑制差距擴(kuò)大和稅制改革應(yīng)推進(jìn)法治化、民主化制度建設(shè)這五個(gè)突出問(wèn)題，將產(chǎn)生不可忽視的正面效應(yīng)。本文在論述房地產(chǎn)稅改革必要性之后，對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)稅費(fèi)的基本現(xiàn)狀作出概括，然后討論我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)稅費(fèi)方面存在的主要問(wèn)題，簡(jiǎn)評(píng)滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，然后提出房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)、基本原則與相關(guān)建議。研究認(rèn)為，我國(guó)房地產(chǎn)稅改革在大方向下的路徑選擇，應(yīng)注重加快立法，同時(shí)繼續(xù)積極把握漸進(jìn)推動(dòng)；改革要領(lǐng)上，應(yīng)注重特定國(guó)情與制約條件之下的“調(diào)節(jié)高端”、更加開(kāi)明的理性討論和給社會(huì)公眾吃“定心丸”。文章還從房地產(chǎn)稅費(fèi)租如何協(xié)調(diào)、不同環(huán)節(jié)的稅種如何協(xié)調(diào)、不同環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平以及推動(dòng)改革的配套措施等方面做了研究和意見(jiàn)闡述。

一、房地產(chǎn)稅改革的必要性分析

(一)中國(guó)稅制改革面臨的突出問(wèn)題呼喚改革。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，必須打造現(xiàn)代財(cái)政制度和現(xiàn)代稅收體系，稅制改革是無(wú)可回避的重大任務(wù)，而且會(huì)帶來(lái)一系列正面效應(yīng)。

我國(guó)稅改面臨需解決的問(wèn)題中至少包括：第一，中國(guó)直接稅比重偏低的問(wèn)題已經(jīng)不容輕視，而房產(chǎn)稅改革是漸進(jìn)提升直接稅比重和相關(guān)的配套改革的一部分，可以優(yōu)化稅制的發(fā)展建設(shè)。第二，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的分稅分級(jí)財(cái)政體制在1994年框架建立后，至今還有十分艱巨的深化改革任務(wù)，主要是由于省以下的分稅制改革一直沒(méi)有到位。如果要把改革推進(jìn)到省以下分稅制的貫徹落實(shí)，就不可能繞過(guò)地方稅體系建設(shè)問(wèn)題，這也需要房產(chǎn)稅制度建設(shè)作為重要組成部分。第三，還有公眾高度關(guān)注的房地產(chǎn)調(diào)控問(wèn)題：為體現(xiàn)出“調(diào)控管理”的治本水準(zhǔn)，制度建設(shè)是不可忽視和回避的，而使保有環(huán)節(jié)的稅收成型并與土地開(kāi)發(fā)、房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)合理協(xié)調(diào)，是制度建設(shè)的關(guān)鍵。第四，對(duì)于收入差距擴(kuò)大的調(diào)節(jié)，勢(shì)必要求與財(cái)產(chǎn)配置的調(diào)節(jié)聯(lián)動(dòng)，中央決策層2013年以國(guó)務(wù)院批復(fù)的形式對(duì)三部委在收入分配方面如何優(yōu)化和改革提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。該意見(jiàn)在針對(duì)收入分配矛盾凸顯方面的制度建設(shè)中，也包括房產(chǎn)稅改革。第五，現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)性制度建設(shè)涉及推進(jìn)法治化、民主化進(jìn)程，而與不動(dòng)產(chǎn)及民生息息相關(guān)的房地產(chǎn)稅制度建設(shè)，具有在法治化框架下于基層社區(qū)、轄區(qū)層面由直接關(guān)系居民切身利益而生發(fā)納稅—用稅的公眾參與、民主決策的制度建設(shè)特點(diǎn)，是一項(xiàng)大有利于培養(yǎng)和提升公民意識(shí)與民主法治素養(yǎng)的“民主稅”。

1.直接稅比重偏低，與我國(guó)低收入階層的“稅收痛苦”有關(guān)。當(dāng)前，中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中直接稅比重偏低、間接稅偏高的問(wèn)題已經(jīng)不容輕視。在早些時(shí)候，公民的納稅人意識(shí)尚沒(méi)有上升到一定水平，對(duì)于稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題大都渾然不覺(jué)。近年來(lái)，民眾在納稅人意識(shí)方面有了顯著提升，例如聽(tīng)到說(shuō)饅頭里還有稅、月餅里還有稅，民間的怨氣很大。盡管目前中國(guó)的宏觀稅負(fù)絕非高得離譜，大體維持在發(fā)展中國(guó)家的平均水平，明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家，但這并不能夠否定中國(guó)民眾感受到的“稅收痛苦”問(wèn)題。這種痛苦最主要的來(lái)源之一其實(shí)就是間接稅。在間接稅為主的稅制框架下，給國(guó)庫(kù)做主要貢獻(xiàn)的群體是中國(guó)消費(fèi)大眾，而消費(fèi)大眾的主要構(gòu)成部分是低中收入階層。在恩格爾系數(shù)還很高(較大部分收入用于滿足基本生活需要)的情況下，低中收入階層讓渡了他們的物質(zhì)利益，這是生存資料層面上的讓渡，也是痛苦程度很高的讓渡，所以相關(guān)的稅收痛苦的問(wèn)題其實(shí)是無(wú)可回避的。房地產(chǎn)稅改革是漸進(jìn)提升直接稅比重和相關(guān)的配套改革的一部分，可以優(yōu)化中國(guó)稅制的發(fā)展建設(shè)，從總體上減少中低收入者的“稅收痛苦”。

2.黨的十八大明確要求構(gòu)建地方稅體系。目前，我國(guó)的地方稅體系遠(yuǎn)未成型。十八大已經(jīng)明確要求在加快財(cái)稅體制改革的前提下構(gòu)建地方稅體系。從全局范圍來(lái)看，如果沒(méi)有像樣的地方稅體系，那么中國(guó)要建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)匹配的分稅制財(cái)稅體制就是一句空話。1994年建立的稅制框架運(yùn)行和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維系，主要是靠共享稅的“一刀切”，它規(guī)范了諸如從北京、上海到西藏、青海的發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)的各地“一視同仁”的規(guī)范化稅收分享標(biāo)準(zhǔn)：在主要稅種上，增值稅75%歸中央，25%歸地方；營(yíng)業(yè)稅名義上全歸地方(金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅則按照隸屬關(guān)系劃分)。這種共享稅為主的框架，還是維系了分稅分級(jí)的基本規(guī)范性，但省以下的規(guī)范性則嚴(yán)重缺失。我們把各個(gè)省級(jí)行政區(qū)的省以下體制列出一覽表，發(fā)現(xiàn)即使是發(fā)達(dá)地區(qū)，也沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，總體情況是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩仍很濃厚的分成制和包干制。這幾年批評(píng)之聲不絕于耳的地方基層財(cái)政困難，地方天文數(shù)字的隱性負(fù)債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財(cái)政傾向，其中確實(shí)有體制原因，但并非是1994年分稅制改革造成的，以這些問(wèn)題為由指責(zé)分稅制，是把板子打錯(cuò)了地方，因?yàn)槭∫韵碌母鲗蛹?jí)間財(cái)政體制安排迄今為止并沒(méi)有真正落實(shí)分稅制。正是省以下的財(cái)政體制仍然在延續(xù)著種種規(guī)范性極差的分成制和包干制，才和種種因素一道導(dǎo)致了基層財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債和土地財(cái)政等不良問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，出路就是使省以下的財(cái)政體制實(shí)際貫徹分稅制?？梢哉撟C，今后我國(guó)實(shí)際貫徹分稅制的前提是財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)扁平化。1994年以來(lái)的實(shí)踐已充分表明，按五個(gè)財(cái)政層級(jí)的分稅制無(wú)解，但如果通過(guò)省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，把財(cái)政實(shí)體層級(jí)扁平化到中央、省、市縣三級(jí)，無(wú)解就會(huì)變成有解，山重水復(fù)就會(huì)變成柳暗花明。要在這三個(gè)層級(jí)里推行分稅制，在現(xiàn)階段一定要抓住不放的就是十八大提出的構(gòu)建地方稅體系，使地方稅基的合理化、主體財(cái)源支柱稅種的建設(shè)步入正軌，而這與最適合地方掌握的不動(dòng)產(chǎn)稅或房產(chǎn)稅有著緊密聯(lián)系。

(二)中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控和收入分配狀況呼喚改革。

1.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控效果亟待提升。如果把房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)整體作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，可以說(shuō)依然是未來(lái)幾十年中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展途程中的國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。但房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除了市場(chǎng)化軌道之外，還有基本保障軌道。這兩者必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中協(xié)調(diào)統(tǒng)籌而共同引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。房地產(chǎn)調(diào)控新政運(yùn)行幾年以后依然矛盾重重，2013年兩會(huì)前“國(guó)五條”提出20%住房轉(zhuǎn)讓個(gè)稅要從嚴(yán)執(zhí)行，一下引起了軒然大波，激發(fā)出現(xiàn)許多地區(qū)居民為搶政策落地前的末班車而形成“井噴”式交易行情，甚至伴隨出現(xiàn)“離婚潮”式悲喜劇。處理好這種矛盾需要系統(tǒng)性地理順相關(guān)制度和政策，在保障軌、市場(chǎng)軌“雙軌統(tǒng)籌”框架下，優(yōu)化通盤國(guó)土開(kāi)發(fā)與各轄區(qū)不動(dòng)產(chǎn)“頂層規(guī)劃”，進(jìn)而使政府在保障軌上管好有效供給的“托底”和受益人群的甄別與進(jìn)入——退出；在市場(chǎng)軌上則要管好公平競(jìng)爭(zhēng)和全流程中的合理收稅，包括整合優(yōu)化從土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)到包括住房在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)交易環(huán)節(jié)、再到住房的保有環(huán)節(jié)等整個(gè)流程中所有的稅費(fèi)，推行合理配套的稅費(fèi)改革。房地產(chǎn)稅改革是整個(gè)稅改重要的內(nèi)在組成部分，它關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展而形成長(zhǎng)久的支撐力量，也涉及千家萬(wàn)戶的實(shí)際利益以及整個(gè)局面的和諧穩(wěn)定。

2.收入分配和財(cái)產(chǎn)配置問(wèn)題無(wú)可回避。中國(guó)的收入分配差距擴(kuò)大引起的嚴(yán)重不滿，已經(jīng)牽動(dòng)人心與全局，中央2013年以國(guó)務(wù)院批復(fù)的形式對(duì)三部委在收入分配方面如何優(yōu)化和改革提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，相關(guān)改革和制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)、無(wú)可回避。

收入與財(cái)產(chǎn)這兩個(gè)概念在目前的收入分配格局里如影隨形，很多收入現(xiàn)金流是和財(cái)產(chǎn)配置以后產(chǎn)生的收益、溢價(jià)和影響力密切相關(guān)的，而且由于財(cái)產(chǎn)配置的作用，致使很多社會(huì)成員實(shí)際收入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。收入差距迅速擴(kuò)大，在很大的程度上源于財(cái)產(chǎn)性收入，最主要的構(gòu)成原因之一是來(lái)自于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的增值、溢價(jià)收入。這于客觀上需要得到一定的再分配優(yōu)化調(diào)節(jié)和制約。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，客觀上將增加住多套房、高檔房的高收入階層的稅負(fù)，所籌得資金轉(zhuǎn)而用于國(guó)家財(cái)政支出將更多扶助低收入階層，這種再分配調(diào)節(jié)作用，對(duì)于我國(guó)推進(jìn)收入分配合理化的相關(guān)制度建設(shè)，現(xiàn)實(shí)意義重大，社會(huì)要求迫切。房產(chǎn)稅是在我國(guó)今后稅制整體優(yōu)化過(guò)程中逐步發(fā)揮財(cái)產(chǎn)稅再分配調(diào)節(jié)作用，抑制“兩極分化”式過(guò)大收入差距的不可或缺稅種。

(三)政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)有作用和實(shí)施房產(chǎn)稅改革的正面效應(yīng)。

處理好房產(chǎn)稅改革和制度建設(shè)，至少會(huì)帶來(lái)五個(gè)方面的正面效應(yīng)：

第一，房產(chǎn)稅改革漸進(jìn)實(shí)施后，中國(guó)直接稅的比重會(huì)有所增加，可以提供降低流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)的條件，從而降低中低端收入者的稅收痛苦。

第二，房產(chǎn)稅改革可以助力解決中國(guó)地方稅體系不成型的問(wèn)題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實(shí)省以下分稅制，促使政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康化。房地產(chǎn)稅的概念可寬可窄，廣義上房產(chǎn)稅是指和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅收，狹義上是指不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。美國(guó)人把不動(dòng)產(chǎn)稅稱為property tax或real estate tax。它是美國(guó)地方政府最主要的稅，來(lái)自住房保有環(huán)節(jié)，而且每隔一段時(shí)間就要重評(píng)稅基，由地方通過(guò)立法程序和每年的預(yù)算程序決定具體征收方案和稅率。房地產(chǎn)稅成為地方政府最主要財(cái)源，使得地方政府只要維持好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，財(cái)源建設(shè)問(wèn)題自然而然隨之解決——在這種努力下，轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入升值軌道，地方政府也就不用側(cè)重于短期行為和其他財(cái)源去解決主要的支出資金籌措問(wèn)題。只要地方政府踏踏實(shí)實(shí)、不偏不倚地發(fā)揮好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的職能，整個(gè)財(cái)力分配體系里的支柱財(cái)源問(wèn)題就一并解決，這是由內(nèi)生因素引致的職能轉(zhuǎn)變和激勵(lì)—兼容式優(yōu)化的制度建設(shè)。

第三，促使已實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控新政體現(xiàn)其應(yīng)有的“治本”水準(zhǔn)。房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)從無(wú)稅到有稅，可以預(yù)見(jiàn)，會(huì)有諸如壓抑投機(jī)炒作動(dòng)機(jī)、減少泡沫、降低空置率等很多正面效應(yīng)，配合其他的變革，會(huì)使新型城鎮(zhèn)化更為健康。

第四，房地產(chǎn)稅還可以優(yōu)化收入再分配和財(cái)產(chǎn)配置，抑制兩極分化，緩解這方面的一些矛盾因素。

第五，房地產(chǎn)稅制度建設(shè)與公眾的不動(dòng)產(chǎn)形成了十分直接的關(guān)聯(lián)，客觀上可以形成推進(jìn)“稅收法定”、稅務(wù)法治化建設(shè)的重要切入點(diǎn)，特別是此稅是適合于配置在地方、基層的直接稅，牽動(dòng)千家萬(wàn)戶利益的同時(shí)，十分需要在社區(qū)、地方轄區(qū)層面廣泛、實(shí)質(zhì)性的公眾參與，以高透明度引發(fā)公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、問(wèn)責(zé)權(quán)，自然客觀地形成法治化、民主化制度要素的累積與提升，帶動(dòng)公民意識(shí)、公眾參與式預(yù)算等民主機(jī)制的培訓(xùn)和培育，這對(duì)于必須大力提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的當(dāng)代中國(guó)，彌足珍貴，意義重大，不啻是以“民主稅”的制度建設(shè)推進(jìn)法治化、民主化歷史進(jìn)程。

總之，房地產(chǎn)稅制度建設(shè)在全局之中關(guān)系著我們所追求的長(zhǎng)治久安、可持續(xù)發(fā)展以及十八大以后明確提出的中國(guó)現(xiàn)代化的“中國(guó)夢(mèng)”戰(zhàn)略愿景的實(shí)現(xiàn)。

(四)開(kāi)征房產(chǎn)稅的可行性分析：回應(yīng)五點(diǎn)主要詰難。

房產(chǎn)稅在許多場(chǎng)合受到了否定和批評(píng)意見(jiàn)，下面對(duì)幾種有代表性的意見(jiàn)和批評(píng)做一回應(yīng)。

1.土地出讓金問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，取得住房時(shí)，下面的地皮已經(jīng)在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)收取了70年使用權(quán)的出讓金，到保有環(huán)節(jié)如果再每年征稅，就是重復(fù)征收。但其實(shí)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，稅制本身就有重復(fù)因素：中國(guó)目前實(shí)際開(kāi)征的稅有18種，其他國(guó)家可以有20幾種、30幾種，中國(guó)和其他這些國(guó)家都是多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征。比如企業(yè)在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)納稅之后，對(duì)所得進(jìn)行核算，還要繳納企業(yè)所得稅，其后發(fā)給員工的工薪收入，還要再繳納個(gè)人所得稅，特殊的還有車船稅、各種行為稅等。目前這種復(fù)合稅制本身就包含重復(fù)征收因素，所以這里的真問(wèn)題不是允許不允許重復(fù)征收的問(wèn)題，而是重復(fù)得是否合理的問(wèn)題。何況實(shí)際上土地出讓金不是稅而是租金。國(guó)家政權(quán)體系作為土地終極所有權(quán)的代表者，憑借所有權(quán)可以對(duì)使用地皮的使用者收取地租。但國(guó)家政權(quán)體系同時(shí)也是社會(huì)管理者，它又可以憑借政治權(quán)利，經(jīng)過(guò)立法批準(zhǔn)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)際使用者征繳這種體現(xiàn)為利益調(diào)節(jié)讓渡的稅收。租和稅可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能擇其一。一國(guó)制度設(shè)計(jì)應(yīng)該使它們并行不悖地適應(yīng)整個(gè)調(diào)控體系的優(yōu)化。其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也早已驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

2.土地終極所有權(quán)問(wèn)題。土地終極所有權(quán)問(wèn)題很值得關(guān)注。因?yàn)橛性S多人，包括頗有影響的人士反復(fù)強(qiáng)調(diào)：其他開(kāi)征住房保有環(huán)節(jié)稅收的國(guó)家是土地私有制，而中國(guó)是公有制，所有建成區(qū)的地皮都是國(guó)有的，在國(guó)有土地上對(duì)使用者征稅在法理上有硬障礙。但本文認(rèn)為這個(gè)論點(diǎn)不能成立。理由是：第一，國(guó)外這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體并不全是土地私有制，以老牌工業(yè)國(guó)英國(guó)為例，英國(guó)有很多形式的公有土地，包括中央政府層級(jí)的公有、地方政府層級(jí)的公有以及公共團(tuán)體的公有，也由規(guī)范的交易形成地皮使用權(quán)。英國(guó)有的地皮長(zhǎng)達(dá)999年的使用權(quán)，實(shí)際上已經(jīng)對(duì)終極所有權(quán)形成了虛化。但從法律的角度看，英國(guó)的土地公有和私有界定很清晰，并非土地私有制一統(tǒng)天下。房地產(chǎn)稅在英國(guó)叫council tax，它是在地方層面房屋保有環(huán)節(jié)的稅收，類似于美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅。英國(guó)土地所有權(quán)分為兩種，一種叫做free hold，一種叫做lease hold。Free hold就是所謂終極所有權(quán)，lease hold就是必須簽一個(gè)最長(zhǎng)為999年使用期的租用協(xié)議取得使用權(quán)，但保有環(huán)節(jié)稅收對(duì)于這兩種情形是全覆蓋的。所以，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)無(wú)法證明只有土地私有才可以征收不動(dòng)產(chǎn)稅。

另外，中國(guó)可以回顧自身的改革歷史。為什么中國(guó)在80年代下決心對(duì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)征所得稅？如果按照國(guó)有制就不必征稅的邏輯，中國(guó)就不該對(duì)國(guó)有企業(yè)征收被稱為直接稅的所得稅。當(dāng)時(shí)的解釋是：雖然企業(yè)最終產(chǎn)權(quán)是國(guó)家的，但是作為市場(chǎng)主體的國(guó)有企業(yè)，是具有相對(duì)獨(dú)立物質(zhì)利益的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該和其他的市場(chǎng)主體一樣在市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)，否則“社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”建設(shè)就缺乏最基本的微觀基礎(chǔ)，所以必須解決國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)一樣給國(guó)家上繳所得稅的制度建設(shè)問(wèn)題，這種情況下兩步利改稅也就應(yīng)運(yùn)而生。同樣，在目前土地終極產(chǎn)權(quán)是國(guó)有的情況下，它上面每一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的具體使用權(quán)的保有者，有自己相對(duì)獨(dú)立的物質(zhì)利益，如果通過(guò)立法認(rèn)為對(duì)這樣獨(dú)立的物質(zhì)利益需要加以稅收調(diào)節(jié)的話，國(guó)家完全可以憑借自己的政治權(quán)力征稅調(diào)節(jié)這種物質(zhì)利益的狀態(tài)與格局。所以，本文認(rèn)為土地終極所有權(quán)問(wèn)題也不構(gòu)成開(kāi)征土地保有環(huán)節(jié)稅收的法理障礙。

3.“新老不平”問(wèn)題。一部分土地出讓金是開(kāi)征房產(chǎn)稅之前在沒(méi)有其他變量加入時(shí)按較高的標(biāo)準(zhǔn)繳納的。實(shí)行房產(chǎn)稅改革以后，新形成的土地出讓金水平可能會(huì)下一個(gè)臺(tái)階，有人說(shuō)如果開(kāi)征房產(chǎn)稅，則有失公平。解決這個(gè)問(wèn)題可以把新老地皮劃開(kāi)，老地實(shí)行老辦法，新地采用新辦法。具體實(shí)施細(xì)節(jié)還需要通過(guò)方案設(shè)計(jì)來(lái)處理，但這并不會(huì)成為多大障礙。我國(guó)基本養(yǎng)老社會(huì)保障把人按不同年齡段分為老人、中人和新人，老人實(shí)行老辦法、中人實(shí)行中辦法、新人實(shí)行新辦法，這是中國(guó)已有的經(jīng)驗(yàn)，土地出讓金問(wèn)題也可以采取類似的區(qū)別處理。我們完全可以借鑒中國(guó)漸進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革中過(guò)去已有的經(jīng)驗(yàn)，并提出可行方案。

4.評(píng)估管理問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為房產(chǎn)稅的評(píng)估管理過(guò)于復(fù)雜，中國(guó)人做不了。實(shí)際上房產(chǎn)稅評(píng)估管理不會(huì)比已經(jīng)運(yùn)行十年的物業(yè)稅模擬評(píng)估“空轉(zhuǎn)”征收的管理復(fù)雜多少。模擬評(píng)稅試點(diǎn)的十處地方，首先把所有的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)，然后把每一處的地段、面積、樓層、朝向等相關(guān)數(shù)據(jù)輸入計(jì)算機(jī)，由軟件處理程序自動(dòng)生成評(píng)估結(jié)果。過(guò)去一百年，沒(méi)有計(jì)算機(jī)的時(shí)候，國(guó)外就通過(guò)選舉社區(qū)內(nèi)大家認(rèn)為有公信力的人，在有兩人以上的情況下登記數(shù)據(jù)等進(jìn)行稅基評(píng)估。如今通過(guò)計(jì)算機(jī)軟件程序生成房產(chǎn)稅的稅基評(píng)估值，前期工作可能會(huì)稍微復(fù)雜一些，投入成本高一些，但對(duì)中國(guó)而言，這個(gè)問(wèn)題不存在技術(shù)難度?！澳M空轉(zhuǎn)”軟件里是把不動(dòng)產(chǎn)分成制造業(yè)不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)、居住不動(dòng)產(chǎn)三類，只需要輸入數(shù)據(jù)后給一個(gè)指令，就可以自動(dòng)生成評(píng)估結(jié)果。如果在實(shí)際操作、管理過(guò)程中，當(dāng)事人不認(rèn)可評(píng)估結(jié)果，可以通過(guò)仲裁來(lái)解決。

5.小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房是“中國(guó)特色”的棘手問(wèn)題。如果真正征收房產(chǎn)稅，小產(chǎn)權(quán)房看似很難處理。但征稅卻恰恰是推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題得以解決的制度建設(shè)因素。如果北京也進(jìn)入房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，那么北京的幾十萬(wàn)套小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題就會(huì)迫使官方表明態(tài)度，抓緊通過(guò)調(diào)查研究把幾種小產(chǎn)權(quán)房分類區(qū)別對(duì)待，拿出方案，爭(zhēng)取一次性把小產(chǎn)權(quán)房這類歷史遺留問(wèn)題解決掉(具體補(bǔ)償、補(bǔ)交等的兌現(xiàn)，可以分步完成)。

二、我國(guó)房地產(chǎn)稅費(fèi)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)房地產(chǎn)稅收現(xiàn)狀分析。

改革開(kāi)放以來(lái)，作為稅收體系的重要組成部分，我國(guó)的房地產(chǎn)稅制經(jīng)歷了多次改革和調(diào)整?，F(xiàn)行的稅收制度是由1994年稅制改革及之后的微調(diào)所形成。目前，房地產(chǎn)相關(guān)的稅種有10個(gè)，稅種的征收總體來(lái)說(shuō)處于兩大環(huán)節(jié)：一是流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)(即開(kāi)發(fā)、交易環(huán)節(jié))，包括土地增值稅、耕地占用稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和印花稅；二是保有環(huán)節(jié)(即使用環(huán)節(jié))，包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

1.現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制概況。

(1)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。

土地增值稅。土地增值稅是為規(guī)范房地產(chǎn)交易市場(chǎng)秩序，合理調(diào)節(jié)土地增值收益，維護(hù)國(guó)家權(quán)益而開(kāi)征的稅種。納稅人為轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上建筑物并取得收入的單位和個(gè)人，以轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得增值額為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行30%～60%的四級(jí)超率累進(jìn)稅率。

耕地占用稅。耕地占用稅是為了合理利用土地資源，加強(qiáng)土地管理，保護(hù)農(nóng)用耕地而開(kāi)征的稅種。納稅人包括占用耕地建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，一般以縣為單位的人均耕地面積為標(biāo)準(zhǔn)確定差別幅度稅額，實(shí)行一次性征收。2007年12月1日，為統(tǒng)一內(nèi)、外資企業(yè)耕地占用稅稅收負(fù)擔(dān)，新修訂的《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》將原條例規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)的上下限同時(shí)提高4倍左右。

契稅。契稅是土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種稅。區(qū)分土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移的不同情況確定計(jì)稅依據(jù)：出售土地使用權(quán)和買賣房屋的按成交價(jià)征收，贈(zèng)與土地使用權(quán)和房屋的按市場(chǎng)價(jià)格核定，交換土地使用權(quán)和房屋的按交換差價(jià)征收。實(shí)行3%～5%的幅度比例稅率。

表1 房地產(chǎn)相關(guān)稅收情況表

營(yíng)業(yè)稅。在中國(guó)境內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或銷售房地產(chǎn)的單位和個(gè)人，就其營(yíng)業(yè)額按稅率計(jì)征營(yíng)業(yè)稅。在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，建筑、安裝等工程作業(yè)按3%的稅率納稅，銷售房地產(chǎn)時(shí)按5%的稅率繳納營(yíng)業(yè)稅。自2010年1月1日起，個(gè)人將購(gòu)買不足5年的非普通住房對(duì)外銷售的，全額征收營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人將購(gòu)買超過(guò)5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房對(duì)外銷售的，按照其銷售收入減去購(gòu)買房屋的價(jià)款后的差額征收營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人將購(gòu)買超過(guò)5年(含5年)的普通住房對(duì)外銷售的，免征營(yíng)業(yè)稅。城市維護(hù)建設(shè)稅對(duì)在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓過(guò)程中繳納營(yíng)業(yè)稅的單位和個(gè)人，按照營(yíng)業(yè)稅實(shí)繳稅額的一定比例計(jì)算征收。

其他相關(guān)稅種。當(dāng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)涉及合同或憑證的設(shè)計(jì)時(shí)，需繳納印花稅。對(duì)于銷售、轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人還需要繳納體現(xiàn)一般所得課稅原則的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。2013年3月1日，“新國(guó)五條”細(xì)則明確了二手房交易中的個(gè)人所得稅按照個(gè)人所得的20%征收，堪稱政府使用稅收手段調(diào)節(jié)房地產(chǎn)的最嚴(yán)厲之舉。

(2)保有環(huán)節(jié)。

房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅是以城鎮(zhèn)中的房產(chǎn)為課稅對(duì)象，按照房產(chǎn)的計(jì)稅余值或租金收入向房產(chǎn)所有人或經(jīng)營(yíng)人征收的一種稅。依照房產(chǎn)余值計(jì)征的，稅率為1.2%；依照房產(chǎn)租金收入計(jì)征的，稅率為12%?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅征稅范圍較窄，對(duì)個(gè)人自有居住用的房地產(chǎn)和農(nóng)村企業(yè)的房地產(chǎn)不征稅。

城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅是對(duì)在城鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人，按占用的土地單位面積分等定額征收的一種稅。開(kāi)征此稅的目的是為了促進(jìn)土地資源的合理利用和開(kāi)發(fā)，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地的使用效益，加強(qiáng)土地管理?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅的基本法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院1988年9月27日發(fā)布、2006年12月31日修改并公布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》。暫行條例修訂的主要內(nèi)容有：一是基于統(tǒng)一稅政和公平稅負(fù)的需要，把征收范圍擴(kuò)大到外資企業(yè)外籍個(gè)人占用的土地；二是提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，將每平方米年稅額在1988年暫行條例規(guī)定的基礎(chǔ)上提高2倍。

2.房地產(chǎn)稅收收入情況分析。

(1)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。

我國(guó)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收主要有營(yíng)業(yè)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅等。從表2可以看出，我國(guó)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)各項(xiàng)稅收的絕對(duì)數(shù)呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，占總稅收收入和地方財(cái)政收入的比重不大；受金融危機(jī)和政府對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控政策的影響，2008年和2012年部分相關(guān)稅種稅收收入占總稅收收入和地方財(cái)政收入的比重均略有下降。

表2 2006～2012年流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收收入情況 億元

續(xù)表

注：1.資料來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒》(2007-2013)，《中國(guó)財(cái)政年鑒》(2007-2013)。 2.將財(cái)政年度決算表中契稅項(xiàng)視為房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所繳契稅。 3.地方財(cái)政收入是指地方本級(jí)收入，不含中央稅收返還和補(bǔ)助收入。

(2)保有環(huán)節(jié)。

我國(guó)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。由表3可以看出，1994年分稅制改革以來(lái)，保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收經(jīng)歷了收入規(guī)模偏小、增長(zhǎng)緩慢和收入增長(zhǎng)明顯加快的兩個(gè)階段。以城鎮(zhèn)土地使用稅為例，1994年之前，由于土地計(jì)稅面積變化不大，全國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅收入長(zhǎng)期停留在30億元左右的規(guī)模；1994年實(shí)行分稅制后，各地紛紛改按幅度稅率的上限征收，1994年至2004年，該稅收入逐漸增長(zhǎng)但增長(zhǎng)速度依然較慢，年均增幅在10%左右，低于該階段稅收總收入的年增幅15%；隨著房地產(chǎn)業(yè)行業(yè)的快速發(fā)展，自2005年開(kāi)始，該稅收收入快速增長(zhǎng)，尤其是2008～2012年，出現(xiàn)連續(xù)大幅攀升，2008年，全國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅為816.9億元，增長(zhǎng)幅度達(dá)到112%。但總體來(lái)看，保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收收入的增長(zhǎng)速度仍落后于稅收總收入的增長(zhǎng)速度。

表3 1994～2012年保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收收入情況 億元

注：1.資料來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒》(1995-2013)，《中國(guó)財(cái)政年鑒》(1995-2013)。 2.2008年及以前年份的房產(chǎn)稅包括城市房地產(chǎn)稅，2008年12月31日，國(guó)務(wù)院公布第546號(hào)令：自2009年1月1日起廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和組織以及外籍個(gè)人，依照《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》和內(nèi)資企業(yè)一樣繳納房產(chǎn)稅。 3.地方財(cái)政收入是指地方本級(jí)收入，不含中央稅收返還和補(bǔ)助收入。

此外，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)房地產(chǎn)稅收收入占稅收收入和地方財(cái)政收入的比重較低。2012年，我國(guó)房產(chǎn)稅收入為1372.49億元，城鎮(zhèn)土地使用稅收入1541.72億元，兩者合計(jì)占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重僅為4.77%。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)統(tǒng)計(jì)，一些國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅(主要為房地產(chǎn)稅)在地方財(cái)政收入中普遍占有較大比重，美國(guó)為80%，加拿大84%，英國(guó)93%，澳大利亞99.6%。房地產(chǎn)稅作為這些國(guó)家地方(基層)政府的主體稅種，是地方本級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源。

(二)房地產(chǎn)收費(fèi)現(xiàn)狀分析。

通常情況下，可以依法依規(guī)收取的土地收費(fèi)主要有兩類：一類是規(guī)費(fèi)，即政府部門對(duì)居民或法人提供某種特定勞務(wù)或履行專項(xiàng)職能而收取的手續(xù)費(fèi)和工本費(fèi)，包括產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)、證照工本費(fèi)、公證費(fèi)等；另一類是受益費(fèi)，即土地與房產(chǎn)所有者、使用者直接或間接享用各項(xiàng)工程而必須付出的補(bǔ)償性費(fèi)用，相當(dāng)于為購(gòu)買相應(yīng)產(chǎn)品和勞務(wù)的付費(fèi)，例如，事業(yè)單位提供服務(wù)而相應(yīng)收取的環(huán)境影響評(píng)價(jià)費(fèi)、交通影響評(píng)價(jià)費(fèi)、施工圖審查費(fèi)、沉降觀測(cè)費(fèi)等。

目前，我國(guó)房地產(chǎn)和建筑業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目繁多，且涉及多個(gè)部門，收費(fèi)收入的總體規(guī)模較大。除了上述兩類收費(fèi)之外，還有一些類似基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、地方教育附加、水利建設(shè)基金等為發(fā)展特定社會(huì)事業(yè)而征收的政府性基金，而且這一類收費(fèi)的規(guī)模還很大，占地方可用財(cái)力的比重也很高。以2012年為例，我國(guó)地方政府性基金本級(jí)收入34 216.74億元，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)884.06億元，地方教育附加936.74億元，兩項(xiàng)合計(jì)為1820.8億元，是當(dāng)年房產(chǎn)稅收入的1.33倍。

(三)我國(guó)房地產(chǎn)稅費(fèi)存在的主要問(wèn)題。

1.稅種繁多，存在重復(fù)征稅現(xiàn)象。我國(guó)目前實(shí)際開(kāi)征的18種稅中，與房地產(chǎn)相關(guān)的就有10種，有些稅種雖然在形式上相互獨(dú)立，但是實(shí)質(zhì)上卻對(duì)同一稅基重復(fù)征稅。在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的契稅和印花稅稅基交叉性帶來(lái)了一定程度上的重復(fù)征稅，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中簽訂的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)或契約，承受方既要繳納印花稅又要繳納契稅；同時(shí)，對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為既要按取得的純收入征收25%的企業(yè)所得稅，又要按土地增值額計(jì)征土地增值稅。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅存在重復(fù)征稅的情況：房屋依土地而建，房?jī)r(jià)與地價(jià)密切相關(guān)難以分割，但我國(guó)按房產(chǎn)和土地分設(shè)稅種，對(duì)土地從量計(jì)稅，對(duì)房產(chǎn)從價(jià)或從租計(jì)稅，對(duì)房產(chǎn)價(jià)值中所含地價(jià)既按照價(jià)值征收房產(chǎn)稅，又按照房屋所占土地面積征收土地使用稅。此外，對(duì)房產(chǎn)租金征收的房產(chǎn)稅與營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)相同，一筆房租收入要同時(shí)征收房產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅，租賃雙方還要按照與此相關(guān)的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊比較嚴(yán)重。

房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的重復(fù)征稅現(xiàn)象造成稅負(fù)不公，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.征稅范圍相對(duì)狹窄，稅款流失較多。房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的征收僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，沒(méi)有包括農(nóng)村及所轄的行政村。目前我國(guó)城郊結(jié)合部許多未征收的土地，其利用早已“城市化”，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，同等用地而稅負(fù)不均，違背了公平稅負(fù)、普遍納稅的原則。此外，我國(guó)房地產(chǎn)稅一般只涉及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所使用的房地產(chǎn)，個(gè)人自有居住用房被排除在征稅范圍之外。隨著城鎮(zhèn)化提速和住房改革加快推進(jìn)，我國(guó)房地產(chǎn)商品化程度不斷提高，房產(chǎn)購(gòu)買主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個(gè)人購(gòu)房比重逐步上升，房產(chǎn)已經(jīng)成為家庭的主要的財(cái)富。對(duì)自有居住用房免除房產(chǎn)稅實(shí)際上等同于國(guó)家放棄了調(diào)節(jié)收入分配的一種手段。

延續(xù)原來(lái)的征稅范圍與現(xiàn)實(shí)情況明顯不符，限制了房地產(chǎn)稅收收入的正常增長(zhǎng)。同時(shí)，大部分房地產(chǎn)稅為地方稅，實(shí)行原稅制規(guī)定較窄的征稅范圍使得地方政府失去了一塊穩(wěn)定稅源。

3.計(jì)稅依據(jù)不夠合理，落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入。這實(shí)際上是僅從靜態(tài)考慮問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行定期重估市場(chǎng)價(jià)格的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致稅基不能隨經(jīng)濟(jì)條件的變化而正常增長(zhǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，土地和房產(chǎn)大幅度升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，以余值為計(jì)稅依據(jù)無(wú)疑是大大縮小了稅基。另一方面，同一房地產(chǎn)采用從價(jià)法或從租法計(jì)算的稅額差異很大，失去了征稅的合理性。

城鎮(zhèn)土地使用稅是以土地面積為依據(jù)計(jì)稅，無(wú)法體現(xiàn)對(duì)土地級(jí)差收益的調(diào)節(jié)，計(jì)稅依據(jù)與財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值嚴(yán)重背離。稅收收入不能隨著土地價(jià)值的提升而增加，便難以起到促進(jìn)集約利用土地資源的作用。

房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)的關(guān)鍵，是要對(duì)土地和房產(chǎn)的增值部分進(jìn)行調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)自然增值部分“漲價(jià)歸公”的目標(biāo)。而現(xiàn)行這兩個(gè)稅種的設(shè)計(jì)，都沒(méi)有定期重估土地和房產(chǎn)價(jià)格的制度安排，計(jì)稅依據(jù)都不能準(zhǔn)確反映財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值，不能充分反映土地的級(jí)差收益和房地產(chǎn)的時(shí)間價(jià)值，不利于隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、房地產(chǎn)的增值而相應(yīng)增加稅收收入和很好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。加之在土地與房產(chǎn)分離征稅、全國(guó)各地房地產(chǎn)登記信息沒(méi)有統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的情況，地方政府難以全面確切掌握納稅人擁有房產(chǎn)的真實(shí)情況，不可避免地?cái)U(kuò)大了免稅范圍，導(dǎo)致房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收流失嚴(yán)重。

4.房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)與保有環(huán)節(jié)稅負(fù)不均衡，消費(fèi)住房保有環(huán)節(jié)稅收缺失。地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易、持有等各個(gè)環(huán)節(jié)，但稅負(fù)分布不均衡，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)重，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)輕，在消費(fèi)住房的保有環(huán)節(jié)稅負(fù)為空白(滬渝兩地試點(diǎn)開(kāi)始涉及增量和高端獨(dú)立別墅)。造成這種現(xiàn)象的主要原因：一是保有環(huán)節(jié)稅種虛置。由于歷史原因，目前的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的稅率偏低，或只是象征性地征收定額稅，并且沒(méi)有對(duì)于房地產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估的配套機(jī)制，并不完全意義的房地產(chǎn)稅。二是土地增值稅實(shí)施不到位。理論上，在房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)缺位的情況下，通過(guò)土地增值稅的超率累進(jìn)制，可以實(shí)現(xiàn)土地和房產(chǎn)“漲價(jià)歸公”的目標(biāo)，但我國(guó)土地增值稅出臺(tái)之時(shí)，雖然設(shè)計(jì)為四級(jí)超率累進(jìn)制，由于各種原因一直難以嚴(yán)格進(jìn)行清算，普遍實(shí)行象征性低稅率的預(yù)征制，其結(jié)果是增值收益往往在很大比重上為開(kāi)發(fā)商和個(gè)人獲取，或形成官員與企業(yè)間“設(shè)租尋租”的彈性、灰色地帶，缺乏“公平、規(guī)范”的操作保障。

這種典型的“輕保有、重流轉(zhuǎn)”的稅制模式十分不利于不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)的流動(dòng)和市場(chǎng)交易，削弱了房地產(chǎn)稅收發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)控作用。一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)流通環(huán)節(jié)的稅費(fèi)過(guò)于集中勢(shì)必將提高新建商品房的價(jià)格，從而帶動(dòng)市場(chǎng)價(jià)格上揚(yáng)。例如，在開(kāi)發(fā)前期階段，土地受讓方為了獲得土地不僅繳納了土地出讓金，開(kāi)發(fā)完畢前每年還要承擔(dān)土地使用稅(費(fèi))，再繳納契稅，僅僅為了取得土地使用權(quán)就要承擔(dān)如此之重的稅費(fèi)是不合理的。這種高價(jià)格在偏離建安成本、超出居民可承受房?jī)r(jià)的范圍太遠(yuǎn)時(shí)，就會(huì)造成商品房的積壓和空置，制約房地產(chǎn)市場(chǎng)正常的開(kāi)發(fā)與再生產(chǎn)進(jìn)程。另一方面，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)種類相對(duì)少，稅負(fù)較輕，阻礙了土地有償使用市場(chǎng)的建立與健全。對(duì)土地的保有稅負(fù)過(guò)低，使得大多數(shù)由使用者無(wú)償取得的土地仍然近似無(wú)償?shù)乇怀钟?。與此形成鮮明對(duì)比的是，進(jìn)入市場(chǎng)流通的土地卻要因其流轉(zhuǎn)和交易而承受過(guò)高的稅負(fù)。這不僅抑制了土地使用權(quán)的正常交易，助長(zhǎng)了隱性流動(dòng)的蔓延，還直接阻礙了劃撥存量土地步入市場(chǎng)的進(jìn)程，使得土地的要素作用無(wú)法得到發(fā)揮，土地閑置與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

5.費(fèi)大稅小，扭曲了稅費(fèi)關(guān)系。理論上，對(duì)同一稅源，稅費(fèi)品種應(yīng)盡量控制。從世界各國(guó)情況看，針對(duì)房地產(chǎn)分層設(shè)置單獨(dú)的稅種并輔之一些專項(xiàng)收費(fèi)確有必要，但盡可能減少稅費(fèi)數(shù)量是一個(gè)共同趨勢(shì)。這樣做的正面效應(yīng)有三點(diǎn)：一是避免對(duì)同一財(cái)源重復(fù)課稅和收費(fèi)；二是便于稅費(fèi)繳納者履行義務(wù)；三是便于稅費(fèi)征管者操作。

然而，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是涉及房地產(chǎn)的收費(fèi)五花八門，收費(fèi)總額難以統(tǒng)計(jì)，費(fèi)大稅小已是不爭(zhēng)之實(shí)。據(jù)粗略估計(jì)，北京市房地產(chǎn)業(yè)涉及的政府收費(fèi)也不下40種。這些收費(fèi)出自方方面面，包括很多帶有行政職能的事業(yè)機(jī)構(gòu)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都要面臨多種收費(fèi)，人們很難劃清收費(fèi)的具體針對(duì)性。從總體上看，房地產(chǎn)業(yè)收費(fèi)一部分帶有勞務(wù)補(bǔ)償性；另一部分則帶有連代補(bǔ)償性，這種補(bǔ)償形式是針對(duì)因房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而帶來(lái)相關(guān)利益集團(tuán)物質(zhì)利益損失所做出的補(bǔ)償，比如青苗補(bǔ)償費(fèi)、建筑物補(bǔ)償費(fèi)和單位搬遷費(fèi)等。擁有收費(fèi)權(quán)利的機(jī)構(gòu)對(duì)不繳或少繳費(fèi)款的企業(yè)和個(gè)人都有懲治的權(quán)利，當(dāng)然也有變通政策的權(quán)利。

顯然，費(fèi)大于稅在房地產(chǎn)業(yè)往往比其他產(chǎn)業(yè)更為突出。這種現(xiàn)象產(chǎn)生了極大的不利后果，其對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了三大阻礙作用：一是大幅度加重了購(gòu)買者負(fù)擔(dān)。從理論上講，收費(fèi)主要應(yīng)屬于“使用者付費(fèi)”(user’s charge)性質(zhì)，因此，收費(fèi)規(guī)模和收費(fèi)“品種”要受到嚴(yán)格限制，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不宜與市場(chǎng)交易規(guī)模浮動(dòng)性掛鉤。但我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)收費(fèi)卻非如此，收費(fèi)成為我國(guó)房地產(chǎn)商品最終銷售金額中的一個(gè)重要組成部分，對(duì)購(gòu)買者來(lái)講，這部分支出成為不可忽視的負(fù)擔(dān)。二是限制了房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模的正常擴(kuò)張。費(fèi)大于稅直接加大房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本，同時(shí)又使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)者和需求者都對(duì)政府行為的規(guī)范性和穩(wěn)定性產(chǎn)生極大懷疑，因而房地產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張難以正常展開(kāi)。三是直接限制了稅收對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，特別是在地方政府層面，稅收是各級(jí)政府調(diào)節(jié)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要工具，能夠從財(cái)產(chǎn)存量和交易流量?jī)蓚€(gè)方面影響房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易行為。在我國(guó)，房地產(chǎn)業(yè)涉及的稅種主要是地方稅，盡管地方政府沒(méi)有這些稅的立法權(quán)，但卻擁有一定的政策調(diào)整權(quán)。因此，政府完全有可能利用稅收手段對(duì)地方房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。但當(dāng)費(fèi)大于稅、而且收費(fèi)權(quán)力分散在多個(gè)部門的情況下，政府很難再利用稅收手段實(shí)施有效調(diào)控，因?yàn)槎惖姆至坑芍髯冚o大大降低，而且稅率變動(dòng)、稅種變動(dòng)以及稅源選擇已經(jīng)沒(méi)有多少空間。

如此眾多的房地產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)，不僅使納稅人產(chǎn)生了強(qiáng)烈的逆反心理，以致避稅逃費(fèi)時(shí)有發(fā)生，而且從政府角度看，也加大了稅費(fèi)制度建設(shè)成本和稅費(fèi)征管成本。更深層次的問(wèn)題還在于，收費(fèi)數(shù)量過(guò)多格局形成之后，政府各部門自然形成了一種“財(cái)源建設(shè)”心態(tài)，造成收費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)，直接扭曲了收費(fèi)的性質(zhì)，變成部門創(chuàng)收，損害政府形象，降低公信力，助長(zhǎng)分配領(lǐng)域和公共事務(wù)方面的紊亂。

6.與現(xiàn)行土地出讓制度弊端存在相關(guān)性。我國(guó)目前的土地使用制度是批租制，期限一般是40年至70年，其中，大部分稅費(fèi)是在取得土地時(shí)一次性支付的，因此，房?jī)r(jià)中包含了土地批租期限內(nèi)的幾乎所有房地產(chǎn)稅費(fèi)。地方政府獲得大量的批地收入，可以在短期內(nèi)大大緩解了地方政府的財(cái)政壓力，使其對(duì)土地交易樂(lè)此不疲。由于土地資源的高度稀缺性，只考慮短期好處而大量批地，導(dǎo)致今后可用的土地資源迅速減少，其結(jié)果自然是難以為繼。

所謂“土地財(cái)政”邏輯框架其實(shí)是別無(wú)選擇的：因?yàn)楦愠鞘谢捅仨氁袛U(kuò)大建成區(qū)的土地批租，有土地批租，就必須采取合法合理的有償形式。由于沒(méi)有地方稅體系，亦沒(méi)有陽(yáng)光融資制度配套，容易激發(fā)地方政府和想拿地的開(kāi)發(fā)商之間以單一拍賣形式把地價(jià)沖高。“土地財(cái)政”主要的偏頗在于——地方政府只關(guān)注一次性把地價(jià)拿足，盡可能解決任期之內(nèi)政績(jī)需要，而如果沒(méi)有其他的制度制約，就會(huì)一段時(shí)間源源不斷涌現(xiàn)出“地王”，再往后則出現(xiàn)“無(wú)地可批”的窘境。但如果有了保有環(huán)節(jié)的稅收等制度設(shè)計(jì)，有了其他融資條件的必要配合，各個(gè)參與者的預(yù)期就會(huì)改變。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)仍然是有效制度供給與激勵(lì)約束機(jī)制不足。

三、滬渝房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)及其啟示

自2011年以來(lái)，重慶和上海率先開(kāi)啟房地產(chǎn)試點(diǎn)改革，所涉及的稅種嚴(yán)格意義上是房地產(chǎn)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅。在我國(guó)現(xiàn)階段多種因素制約之下，這一改革是在全國(guó)人大審批通過(guò)、授權(quán)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施辦法的“房產(chǎn)稅”框架下啟動(dòng)的試點(diǎn)，引入了兩個(gè)實(shí)質(zhì)性的新機(jī)制:一是把房產(chǎn)稅覆蓋面擴(kuò)大到一部分消費(fèi)住房；二是要作一定形式的稅基規(guī)范，確立房產(chǎn)評(píng)估值概念并為未來(lái)發(fā)展其方法作了鋪墊。雖兩市試點(diǎn)方案細(xì)則不盡相同，但都包含著向較標(biāo)準(zhǔn)的“房地產(chǎn)稅”(“不動(dòng)產(chǎn)稅”)靠攏的取向。

(一)兩地試點(diǎn)改革的特色和改革成效。

1.兩地試點(diǎn)改革的特色。從課稅對(duì)象上看，滬版課稅對(duì)象主要為“增量房”——本地居民新購(gòu)二套及以上住房、外地居民新購(gòu)住房，對(duì)存量住宅不征稅，政策目標(biāo)為遏制投機(jī)炒房行為，穩(wěn)定房?jī)r(jià)；渝版課稅對(duì)象主要為存量獨(dú)棟別墅、新購(gòu)高檔住宅，相當(dāng)于對(duì)豪宅征收特別稅，政策目標(biāo)為適當(dāng)抑制高端住宅消費(fèi)，調(diào)節(jié)收入分配。從稅率來(lái)看，上海為比例稅率0.6%，但是有70%的評(píng)估率，有效稅率為0.42%；重慶為0.5%～1.2%的累進(jìn)稅率。從計(jì)稅依據(jù)上看，兩者目前都是按照交易價(jià)而不是評(píng)估價(jià)來(lái)計(jì)征。從免稅面積上看，上海按照人均面積60平方米免稅；重慶存量別墅按每戶180平方米、新購(gòu)高檔住宅按每戶100平方米兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)免稅。

房產(chǎn)稅“試點(diǎn)”基本意圖是在改進(jìn)調(diào)控中推進(jìn)制度建設(shè)，在存在激烈爭(zhēng)議和明顯阻力的情況下，以“先行先試”切入實(shí)際改革過(guò)程，積累必要的經(jīng)驗(yàn)并尋求逐漸凝聚共識(shí)。兩地的方案都有“柔性切入”的考慮，力度上有意收斂而求減少對(duì)社會(huì)生活的震動(dòng)，重在先搭建基本制度框架。但即使如此，都可觀察到對(duì)商品房市場(chǎng)上高端成交量和價(jià)位的沉穩(wěn)化影響。在兩地試點(diǎn)中，上海是只正面涉及增量，重慶除增量外只是針對(duì)存量里面的最高端產(chǎn)品，即所謂的花園洋房、獨(dú)立別墅，才有房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)，而且還規(guī)定了180平方米的起征點(diǎn)。這樣“柔性切入”之后，已經(jīng)看到一段時(shí)間內(nèi)兩地高端房地產(chǎn)市場(chǎng)上的價(jià)位有趨于平穩(wěn)的表現(xiàn)，這就是調(diào)節(jié)效應(yīng)的表現(xiàn)。而且這種制度變量還影響了人們的心理預(yù)期，預(yù)期上的影響在未來(lái)會(huì)與改革進(jìn)程互動(dòng)而有更多的體現(xiàn)。

表4 滬渝兩地房地產(chǎn)稅試點(diǎn)情況

2.兩地試點(diǎn)改革的成效。兩地試點(diǎn)剛啟動(dòng)不久就曾有一些觀點(diǎn)認(rèn)為兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)成效不足：一個(gè)觀點(diǎn)是稅收收入增加很少；另一個(gè)觀點(diǎn)是說(shuō)沒(méi)有看到房?jī)r(jià)急速下跌，“動(dòng)靜不大”。應(yīng)當(dāng)指出，這些都是非常表面化的認(rèn)識(shí)。住房保有環(huán)節(jié)上的稅是按年征收的，在接近年底時(shí)才好判斷年度收入；在試點(diǎn)初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后漸進(jìn)改革基本到位時(shí)才能大體看清收入的可能規(guī)模。在上海、重慶這樣的大城市，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)最重要的任務(wù)，一定意義上還不是籌集收入，而是要為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活在制度建設(shè)方面“破冰、試水”，但未來(lái)的財(cái)源支柱屬性將會(huì)逐漸顯現(xiàn)。

另外，房?jī)r(jià)并不會(huì)因?yàn)榫植吭圏c(diǎn)應(yīng)聲而落。這樣一個(gè)稅制并不可能改變中國(guó)現(xiàn)在實(shí)際城鎮(zhèn)化水平還不到40%以后要一路走高到70%～80%才能相對(duì)穩(wěn)定的歷史過(guò)程中，中心區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的上揚(yáng)曲線的大模樣。其實(shí)沒(méi)有任何力量能改變這一上揚(yáng)曲線的基本模樣。但是，有了這個(gè)稅以后，它會(huì)使曲線的斜率降低，發(fā)展的過(guò)程更平穩(wěn)，減少泡沫，不易頻繁大起大落而造成對(duì)社會(huì)生活的負(fù)面沖擊。改革初期，重慶和上海的高端不動(dòng)產(chǎn)成交量都出現(xiàn)明顯下降，價(jià)格趨穩(wěn)，這就是很明顯的正面效應(yīng)，是試點(diǎn)已體現(xiàn)的實(shí)踐驗(yàn)證作用。同時(shí)，還應(yīng)注意，在上海，管理部門多年想追求的一些不動(dòng)產(chǎn)配置方面的調(diào)節(jié)目標(biāo)，這次發(fā)現(xiàn)通過(guò)稅制的具體設(shè)計(jì)，取得了很好的實(shí)際調(diào)節(jié)效果：比如在上海管理部門多年苦惱的問(wèn)題就是大家都愿意在城市中心區(qū)購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)，“寧要浦西一張床，不要浦東一套房”，而上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案里有一個(gè)很小的差別化杠桿——中心區(qū)域的稅率是0.6%，周邊區(qū)域的稅率是0.4%，就是這一微小的差異，可以把許多買主引流到周邊區(qū)域，產(chǎn)生了過(guò)去多年求之不得的土地利用格局優(yōu)化效果。

從中國(guó)“漸進(jìn)改革”的“路徑依賴”視角不難理解，房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)的效果在啟動(dòng)初期不會(huì)太明顯，因?yàn)樘黠@對(duì)民眾生活的影響和社會(huì)震動(dòng)就比較大。從上海、重慶的試點(diǎn)來(lái)看，都是一開(kāi)始有意從相對(duì)平緩的角度切入，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一改革的影響和正面效應(yīng)是完全可以期待的。十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，是在兩地試點(diǎn)之后對(duì)于此項(xiàng)改革的全局進(jìn)展給出的指導(dǎo)思路，兩地試點(diǎn)所形成的實(shí)踐層面探索經(jīng)驗(yàn)，將成為“加快立法”的彌足珍貴的本土經(jīng)驗(yàn)依據(jù)和政策方案設(shè)計(jì)、政策優(yōu)化的支撐信息源之一。

“立法先行”在新階段的實(shí)施過(guò)程中，很可能會(huì)充滿爭(zhēng)議，推進(jìn)中可能還需要援引和學(xué)習(xí)鄧小平的改革智慧，有些東西不能陷于無(wú)休止的太多爭(zhēng)論，而要允許大膽試、大膽闖。雖然頂層設(shè)計(jì)和積極立法十分需要強(qiáng)調(diào)，但是先行先試往往仍是不可避免的，要給出彈性空間，必要時(shí)允許和安排有試點(diǎn)性質(zhì)的探索。前段時(shí)間，曾有觀點(diǎn)認(rèn)為上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)已被廢棄，著眼點(diǎn)就是“加快立法”的要求。但如把前期的試點(diǎn)與新階段的立法要求割裂開(kāi)來(lái)而對(duì)兩地試點(diǎn)加以否定，是一種在“加快立法”面前不符合中國(guó)改革漸進(jìn)邏輯與鄧小平改革智慧和改革精神的不當(dāng)解讀，其實(shí)質(zhì)是否定推進(jìn)這一改革的前期努力，及抹殺試點(diǎn)形成的本土經(jīng)驗(yàn)對(duì)于立法的支持意義，并隱含著觀點(diǎn)提出者早就強(qiáng)調(diào)的對(duì)這一改革方向的不認(rèn)同。

另外，還有一種疑惑：兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)是在現(xiàn)有房產(chǎn)稅條例基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)，不涉及立法問(wèn)題；而十八屆三中全會(huì)《決定》則提出要加快房地產(chǎn)稅立法，是否存在“合法性”上對(duì)前期的否定？其實(shí)對(duì)于《決定》中對(duì)房地產(chǎn)稅表述的“立法”，需要做一種動(dòng)態(tài)的理解和把握。我們國(guó)家現(xiàn)在具體開(kāi)征的18種稅，有“法”的形式的只有3種。逐一看起來(lái)，即使有了稱作“法”的稅種，對(duì)它的“法”的成熟性和嚴(yán)肅性往往也是難以做出較高評(píng)價(jià)的。從另一個(gè)角度看，我們現(xiàn)在所說(shuō)的立法，它實(shí)際的涵蓋面絕對(duì)不是只覆蓋到稱為“法”的這些規(guī)則，而是從法覆蓋到法下面更低層級(jí)的條例、暫行條例，一直到官方確定的紅頭文件，白紙黑字的這些規(guī)則(都屬于中國(guó)現(xiàn)階段上法規(guī)體系的組成部分)，而力求把實(shí)際法規(guī)形式的層級(jí)和“立法”的層級(jí)，向上提升，以適應(yīng)發(fā)展需要和體現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。上海、重慶房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)之所以并不違法，就是因?yàn)橛羞@樣一個(gè)法規(guī)體系和授權(quán)鏈條。必須充分肯定兩地敢為天下先、在漸進(jìn)打開(kāi)局面上的重要意義和作用，對(duì)于加快立法和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，不能做互相排斥的理解，而需要形成一種合理互動(dòng)、承上啟下的關(guān)系。

(二)兩地試點(diǎn)改革初步經(jīng)驗(yàn)之上的啟示。

各方面對(duì)開(kāi)征房產(chǎn)稅的爭(zhēng)議激烈，決策層當(dāng)然必須慎之又慎，但“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的方向已明。改革路徑方面，應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通盤考慮立法中確立何種房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅制框架。具體而言，我國(guó)房地產(chǎn)稅改革應(yīng)注意把握如下要領(lǐng)：

1.我國(guó)住房保有環(huán)節(jié)的稅收不能簡(jiǎn)單套用美國(guó)的普遍征收模式。中國(guó)在可以預(yù)見(jiàn)的很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，必須要堅(jiān)持住房保有環(huán)節(jié)稅收只是調(diào)節(jié)高端，否則房產(chǎn)稅改革的阻力就會(huì)大到無(wú)法進(jìn)行。我們應(yīng)該盡可能把立法和決策當(dāng)局關(guān)于未來(lái)改革的一些基本考慮做出必要的信息披露，給社會(huì)大眾(包括公職人員)吃定心丸：房地產(chǎn)稅制度調(diào)節(jié)是重點(diǎn)針對(duì)改革開(kāi)放中間先富起來(lái)的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥補(bǔ)瘦”的原則所作的合理調(diào)節(jié)；需要明確的是，每個(gè)家庭可以認(rèn)定的第一套住房，或者家庭人均一定標(biāo)準(zhǔn)之下所謂第一單位的住房面積，是不為這個(gè)稅所觸動(dòng)的，即應(yīng)給予免稅處理的。建議不管家庭富裕程度如何，獨(dú)立別墅除外，對(duì)第一套房都不征收房產(chǎn)稅，即使第一套房是300平方米的豪華公寓，也給予免稅，有利于使這一稅制框架在中國(guó)順利成型。至于按“人均面積”的操作思路，無(wú)論是社科院報(bào)告提出的人均40平方米，還是提高到60平方米、80平方米，都存在一個(gè)網(wǎng)上“假設(shè)情境”提出的問(wèn)題：假設(shè)一家三口，每人40平方米，一套房剛好120平方米，不用繳稅。但孩子不幸去世，三口人變成兩口人，正當(dāng)兩位老人悲痛欲絕時(shí)，稅務(wù)人員通知，你們家的情況已經(jīng)變化了，需要繳納房產(chǎn)稅。

上述假設(shè)給我們的啟示就是，確實(shí)還有某些特殊情況和“人情”因素，出于這一考慮，我國(guó)的房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)可能需要放寬一些。如果第一套房不征稅，第二套房也可以稅率從低。就中國(guó)現(xiàn)在的普遍情況來(lái)看，第二套房征收稅率從低具有一定合理性和可行性。但對(duì)于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必給予稅收優(yōu)惠了，應(yīng)該一絲不茍征收。

房產(chǎn)稅改革這一方向其實(shí)已經(jīng)被鎖定。但什么人在反對(duì)房產(chǎn)稅？房產(chǎn)稅或稱房地產(chǎn)稅的反對(duì)力量，一是一些開(kāi)發(fā)商和先富階層，但客觀地講，不是全部開(kāi)發(fā)商、全部富有者都反對(duì)。二是一些學(xué)者。三是一些網(wǎng)民，其中大多數(shù)是年輕人。反對(duì)者或心生畏懼，或不明就里。由于調(diào)控當(dāng)局“定心丸”沒(méi)有送到位，個(gè)人理解不同，往往民間反對(duì)的聲音很大。四是部分官員。在當(dāng)今中國(guó)，很多官員都有好房、大房，還有不少人有多套房。這往往由各種歷史因素造成，但已形成了既得利益。所以，要化解既得利益阻礙，按習(xí)近平總書記所說(shuō)，“突破利益固化的藩籬”，把房產(chǎn)稅改革往前推，就要最大限度地化解對(duì)立因素，堅(jiān)持只“調(diào)節(jié)高端”而非普遍征收，在漸進(jìn)改革中徐圖實(shí)際進(jìn)展。

2.管理部門應(yīng)該更開(kāi)明地披露相關(guān)信息。為化解阻力、淡化抵觸情緒，首先管理部門應(yīng)該更開(kāi)明，比如適當(dāng)披露已搞了多年的物業(yè)稅試點(diǎn)模擬“空轉(zhuǎn)”的相關(guān)信息，讓公眾了解大體情況后，有些反對(duì)意見(jiàn)和形成心理恐懼的“流言壓力”會(huì)不攻自破。

3.要允許和鼓勵(lì)不同利益訴求都做出意見(jiàn)表達(dá)。要鼓勵(lì)不同利益訴求都做出意見(jiàn)表達(dá)，理性討論非常必要。中國(guó)主要城市的房地產(chǎn)稅改革推進(jìn)的時(shí)間表在立法推進(jìn)到“見(jiàn)眉目”的階段才好討論，關(guān)鍵是先認(rèn)清改革的邏輯，凝聚和增加共識(shí)，排除原來(lái)的一些詰難與懷疑。要理性地回應(yīng)反對(duì)意見(jiàn)，尊重不同角度的訴求，承認(rèn)所有社會(huì)階層的訴求都有充分表達(dá)的必要性，按照“共和”的精神使博弈過(guò)程理性化，從而尋求方案上盡可能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

4.學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的進(jìn)步歷程。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面改革的決定公布后，我們正處于要在2020年改革部署取得“決定性成果”的極其重要的歷史關(guān)口，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的演進(jìn)歷程。1880～1920年進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)，最典型的制度演進(jìn)特征是他們并沒(méi)有正面設(shè)計(jì)和推行政治體制改革，但從起初的混沌狀態(tài)到崛起為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)的這至關(guān)重要的四十幾年歷程中間，美國(guó)在矛盾凸顯中和問(wèn)題導(dǎo)向下于多方面的博弈之中終于建立了現(xiàn)代意義的稅制、現(xiàn)代意義的預(yù)算制度、現(xiàn)代意義的公眾意愿表達(dá)機(jī)制，在媒體和公眾批評(píng)中完善法治建設(shè)，把政府行為規(guī)范化制度化。綜合上述因素，美國(guó)在進(jìn)步時(shí)代基本上解決了走向現(xiàn)代法治、支撐長(zhǎng)期繁榮和可持續(xù)發(fā)展的基石性制度建設(shè)問(wèn)題。在中國(guó)出于多種制約還必須把經(jīng)濟(jì)改革作為重點(diǎn)而無(wú)法正面設(shè)計(jì)“政治體制改革”全套方案的情況下，我們可以抓緊時(shí)間，從各方面都很難拒絕的“加強(qiáng)管理”角度切入，盡力通過(guò)公共財(cái)政建設(shè)、稅制建設(shè)，提高預(yù)算的透明度、完整性，以及提高公眾參與度等，推動(dòng)法治建設(shè)，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，優(yōu)化公共資源配置機(jī)制，取得實(shí)質(zhì)性深化改革的結(jié)果。在走向現(xiàn)代化中國(guó)的過(guò)程中，包括房地產(chǎn)稅改革這類“硬骨頭”事項(xiàng)的稅制改革，意義非常重大。在這個(gè)歷程中，稅制絕不會(huì)是萬(wàn)能的，但不能因?yàn)槎愔撇皇侨f(wàn)能的就低估它的作用，走向現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)代治理，沒(méi)有稅制建設(shè)和改革又是萬(wàn)萬(wàn)不能的。

四、房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)、基本原則及相關(guān)建議

(一)房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)。

1.房地產(chǎn)調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制和制度建設(shè)。房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)當(dāng)、也已經(jīng)相當(dāng)明確地樹(shù)立起宏觀調(diào)控層面的“雙軌統(tǒng)籌”框架目標(biāo)——“讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，并以政府的頂層設(shè)計(jì)來(lái)統(tǒng)籌?！绊攲右?guī)劃”之下，住房的“保障軌”上，政府要管托底(近年抓緊建設(shè)的以3600萬(wàn)套保障性住房代表的低端有效供給)、管甄別與進(jìn)退(何人何階段應(yīng)享受保障房待遇及如何進(jìn)入、退出)；住房的“市場(chǎng)軌”則由市場(chǎng)主導(dǎo)，政府的職責(zé)重點(diǎn)在于管規(guī)則、管收稅，做好基于公平競(jìng)爭(zhēng)和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿機(jī)制的調(diào)控和監(jiān)管。優(yōu)化房地產(chǎn)調(diào)控，追求房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，理應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段為主，其中必須包括稅收的手段。從土地開(kāi)發(fā)到商品房的交易和保有各環(huán)節(jié)上的稅費(fèi)，應(yīng)系統(tǒng)地加以合理化。調(diào)控中原則上宜區(qū)別住房的居住需求、投資性需求和投機(jī)性需求，采取差異化政策區(qū)別對(duì)待。

“保障軌”由政府主導(dǎo)，政府的職責(zé)重點(diǎn)在于組織資源、制定規(guī)則和實(shí)施對(duì)入住者的“進(jìn)與退”的管理。建設(shè)上應(yīng)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)作用，帶動(dòng)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)等多方參與，組織資金、土地、建設(shè)主體、社會(huì)組織等資源進(jìn)入保障房運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，應(yīng)明確保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)有效的工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督管理，努力確保公平。

而對(duì)于“市場(chǎng)軌”，長(zhǎng)效調(diào)節(jié)機(jī)制要求建立健全保有環(huán)節(jié)的稅收，形成持有成本，促使政府實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控體現(xiàn)其應(yīng)有的“治本”水準(zhǔn)，落實(shí)制度建設(shè)內(nèi)容。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房地產(chǎn)稅這樣的財(cái)產(chǎn)稅，可以在房地產(chǎn)供需雙方行為合理化導(dǎo)向上形成一種依法、規(guī)范、可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)參數(shù)和稅負(fù)約束，其促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面的正面效應(yīng)，對(duì)于我國(guó)值得特別重視。

在全面配套改革理念上，很顯然要把中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅或者房地產(chǎn)稅的改革放在積極建立公共財(cái)政框架和現(xiàn)代財(cái)政制度這個(gè)總體要求上來(lái)把握。中國(guó)的公共財(cái)政，顧名思義，首先是要以“公共性”為導(dǎo)向，解決中國(guó)各級(jí)政府職能定位如何跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的問(wèn)題。它需要去做的事情，應(yīng)該是滿足社會(huì)公眾需要，政府職能在表現(xiàn)形式上首先主要體現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。而這種目標(biāo)怎么樣能在制度上保證其順利實(shí)現(xiàn)？應(yīng)有一整套制度建設(shè)逐漸推進(jìn)，規(guī)范的公共選擇機(jī)制，即法治化、民主化這一套公共財(cái)力的決策與管理機(jī)制，需要建立和完善起來(lái)。這些要求落實(shí)到操作層面上就是要建立一個(gè)規(guī)范的、現(xiàn)代意義的、有透明度、有公開(kāi)性、能夠接受公眾監(jiān)督、事先確定并能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行、事后可以問(wèn)責(zé)和做績(jī)效考評(píng)的預(yù)算制度。這幾大要點(diǎn)都應(yīng)放在公共財(cái)政的現(xiàn)代框架內(nèi)考慮。房地產(chǎn)稅應(yīng)該是在這個(gè)框架內(nèi)的規(guī)范的公共收入重要來(lái)源，應(yīng)該將它塑造成為今后地方政府的收入支柱之一。

2.房地產(chǎn)稅改革必須要和深化分稅制改革密切配套。房地產(chǎn)稅是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和通盤配套改革中不可或缺的地方稅體系的支柱之一。通過(guò)房地產(chǎn)稅改革，有望為解決中國(guó)地方稅體系不成型的問(wèn)題作出突出貢獻(xiàn)，為地方政府提供支柱稅種。

我國(guó)稅源格局和社會(huì)收入分配方面于近些年所發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變，迫切要求有利于逐步提高直接稅比重的財(cái)產(chǎn)稅稅制改革。一個(gè)國(guó)家的稅制設(shè)計(jì)必須與財(cái)源結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相吻合，這是衡量稅制合理與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放轉(zhuǎn)軌時(shí)期特別是20世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)的稅源結(jié)構(gòu)加快演變，其中突出的表現(xiàn)就是個(gè)人貨幣收入快速增長(zhǎng)和居民持有的不動(dòng)產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。收入流量和財(cái)產(chǎn)存量如影隨行相互激勵(lì)，大量個(gè)人可支配貨幣收入已轉(zhuǎn)化為不同類型的不動(dòng)產(chǎn)，表明在社會(huì)財(cái)富總量中以不動(dòng)產(chǎn)形式存在的社會(huì)財(cái)富在增加，特別是提高了房地產(chǎn)在財(cái)富總量中的比重，而房地產(chǎn)的溢價(jià)在城鎮(zhèn)化提速和高速推進(jìn)期又特別明顯和有利可圖，大量的收入流量在房地產(chǎn)低價(jià)變高價(jià)的過(guò)程中涌現(xiàn)，但目前我國(guó)來(lái)自房地產(chǎn)的稅收收入?yún)s不夠大，特別是住房持有環(huán)節(jié)的稅收基本為空白。這說(shuō)明了兩個(gè)問(wèn)題：一是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不能確保稅制充分發(fā)揮稅收汲取能力與全程調(diào)控能力。二是一定階段上經(jīng)濟(jì)越發(fā)展稅源越向后移，在這種背景下，如果我們不適時(shí)改革房地產(chǎn)稅稅制，那么后果不僅僅是稅收收入的流失，整體稅收增長(zhǎng)乏力，而且后果將是財(cái)產(chǎn)稅稅制的不作為會(huì)使稅制在新階段理應(yīng)發(fā)揮的功效嚴(yán)重喪失。而且，我們需要認(rèn)真研究改革財(cái)產(chǎn)稅稅制特別是房地產(chǎn)稅以緩解財(cái)政制度性矛盾、配合深化分稅制改革的重要作用。

中國(guó)1994年財(cái)稅配合改革建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的、分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)稅框架，但是改革走到現(xiàn)在，對(duì)分稅制的抨擊不絕于耳，其實(shí)真問(wèn)題是省以下地方各級(jí)遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)，還是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃厚的分成制或包干制，指責(zé)分稅制帶來(lái)了地方財(cái)政困難、隱性負(fù)債、“土地財(cái)政”、短期行為等，板子是打錯(cuò)了地方，因?yàn)楝F(xiàn)在人們所抨擊的地方土地財(cái)政、政府職能扭曲等，實(shí)際上主要都是省以下的分成制、包干制帶來(lái)的。那么，為什么省以下遲遲不能進(jìn)入分稅制狀態(tài)？簡(jiǎn)要分析，一方面是由于我國(guó)財(cái)政層級(jí)太多，五層級(jí)分稅制難以形成，必須以扁平化改革減少層級(jí)；另一方面，是由于地方政府層面沒(méi)有成型的地方稅體系，沒(méi)有大宗穩(wěn)定具備支撐力的主體稅源支柱。這樣一來(lái)，地方政府不得不搞了很多隱性負(fù)債，還必然特別看重土地批租。所以，對(duì)癥下藥深化分稅制改革必須構(gòu)建地方稅體系，打造財(cái)源支柱，這也繞不過(guò)房地產(chǎn)稅改革問(wèn)題。

我國(guó)地方稅收缺乏主體稅種，地方稅體系不成形，迫切要求改革房地產(chǎn)稅稅制以增強(qiáng)地方稅收增長(zhǎng)能力。1994年實(shí)行分稅制之后，在收入劃分上采用了保地方既得利益，中央切分主要稅種收入增量大頭的思路，主要稅種增值稅和所得稅先后成為中央拿75%和60%的共享稅。這種確保中央收入穩(wěn)步增長(zhǎng)的思路是務(wù)實(shí)的選擇，符合國(guó)際慣例，但問(wèn)題是從確保地方政府正常履行事權(quán)的角度看，地方財(cái)政特別是市、縣財(cái)政收入也應(yīng)有一個(gè)正常增長(zhǎng)的稅基安排與制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)在突出的矛盾之一是許多地方財(cái)政嚴(yán)重收不抵支，財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不順應(yīng)，沒(méi)有相對(duì)大宗穩(wěn)定的稅種收入。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)產(chǎn)稅是地方基層財(cái)政的主要收入支柱。很顯然，為緩解基層財(cái)政困難和在省以下貫徹落實(shí)分稅制，我們很有必要為地方財(cái)政收入合理增長(zhǎng)創(chuàng)造一個(gè)良好制度框架，可選擇的重要方式是培育新的地方主體稅種。而房地產(chǎn)稅就是比較理想的選擇。這個(gè)稅種從它固有性質(zhì)來(lái)看，是一種稅基沒(méi)有流動(dòng)性、穩(wěn)定性很強(qiáng)的稅收收入來(lái)源，征稅的對(duì)象就是不動(dòng)產(chǎn)。第二個(gè)特點(diǎn)是在管理上來(lái)說(shuō)它適合由地方政府來(lái)掌握，因?yàn)槿绻巡粍?dòng)產(chǎn)稅交給中端或高端政府管理，信息不對(duì)稱的問(wèn)題會(huì)迅速放大，中端高端政府管理不動(dòng)產(chǎn)稅都有一個(gè)鞭長(zhǎng)莫及、管理成本非常高的問(wèn)題。只有放在低端，房地產(chǎn)稅的管理才是合適的安排。再有一個(gè)十分重要的考慮，低端和地方層面配置房地產(chǎn)稅，是使地方政府職能正好與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相貫通的一個(gè)稅基安排。中國(guó)改革著重要解決的一個(gè)重要題目就是：從中央到地方的各級(jí)政府干什么，市場(chǎng)干什么，特別是地方政府，需要按照公共財(cái)政的要求，將職能收縮到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上面來(lái)，而在收入來(lái)源方面還沒(méi)有形成這樣的明確導(dǎo)向。目前由于地方政府收入來(lái)源中來(lái)自不動(dòng)產(chǎn)的部分仍很低甚至空白，地方政府就有動(dòng)機(jī)更多介入到辦企業(yè)的投資安排中來(lái)，通過(guò)增值稅、營(yíng)業(yè)稅等擴(kuò)大收入來(lái)源。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的正確方向，是應(yīng)將職能收縮到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。如果培育起房地產(chǎn)稅，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，每隔若干年都要重新評(píng)估不動(dòng)產(chǎn)稅稅基。地方政府會(huì)意識(shí)到只要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求專心致志優(yōu)化投資環(huán)境，提高本地公共服務(wù)水平，進(jìn)而就會(huì)使轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入升值軌道，那么房地產(chǎn)稅的稅基會(huì)不斷擴(kuò)大，地方政府的稅源也就隨之?dāng)U大，“財(cái)源建設(shè)”問(wèn)題隨政府職能的合理定位與充分履行自然而然就解決了，地方政府的職能導(dǎo)向自然而然就理順了。因此，這是一個(gè)使地方政府職能和地方稅功能“內(nèi)洽”于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革選擇。

3.發(fā)揮優(yōu)化收入分配和財(cái)產(chǎn)配置的經(jīng)濟(jì)杠桿功能。房地產(chǎn)稅也是在我國(guó)發(fā)揮財(cái)產(chǎn)稅再分配調(diào)節(jié)作用所不可或缺的稅種，有利于增加直接稅的比重，從而降低我國(guó)中低收入者的“稅收痛苦指數(shù)”；優(yōu)化收入和財(cái)產(chǎn)的再分配機(jī)制，抑制收入差距擴(kuò)大。

現(xiàn)在已有這樣的共識(shí)——中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)里面，直接稅的比重偏低，但消費(fèi)品里以間接稅形式所含的稅負(fù)比重很高。有些人認(rèn)為這是導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)成員“稅收痛苦”過(guò)高的重要原因。因?yàn)樵谖覈?guó)間接稅收入在全部稅收收入中占比高達(dá)近70%的情況下，我國(guó)的消費(fèi)大眾實(shí)際上成為向國(guó)庫(kù)作稅收貢獻(xiàn)的主要群體，而其中的大多數(shù)人又屬于低中收入階層。低收入階層的恩格爾系數(shù)較高，他們當(dāng)期收入中有60%～80%甚至更高的比重要用于基本消費(fèi)品的支出，而不得不承受里面所含的間接稅負(fù)擔(dān)，這是在他們?cè)跐M足基本生活需要層面上不得不作出的利益讓渡，所以形成較高的稅收痛苦，越是低收入階層，實(shí)際的稅收痛苦程度越高。此外，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，直接稅比重過(guò)低，可能還會(huì)帶來(lái)宏觀調(diào)控的缺陷。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能為例。從美國(guó)的調(diào)控模式來(lái)看，最明顯的“自動(dòng)穩(wěn)定器”就是聯(lián)邦政府收入盤子中40%以上是個(gè)人所得稅。因?yàn)橛谐~累進(jìn)的稅率設(shè)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)高漲的時(shí)候，自動(dòng)使很多社會(huì)成員的稅負(fù)跳到更高的邊際稅率上；而在經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候，則自動(dòng)落檔，落到比較低的邊際稅率上。這就成為一個(gè)很好的反周期宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行自動(dòng)穩(wěn)定器。然而，中國(guó)在這方面基本是無(wú)從談起。我們現(xiàn)在超額累進(jìn)稅率只在工資收入這個(gè)很窄的范圍里存在這樣的設(shè)計(jì)，對(duì)于工資收入以外的其他個(gè)人所得則按照比例稅率征稅，稅收的“自動(dòng)穩(wěn)定器”的功能非常微弱。增加中國(guó)直接稅的比重，法人所得稅、個(gè)人所得稅等方面的空間不大，遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅也難有作為，增加直接稅的重任必然落在房地產(chǎn)稅上。

我國(guó)收入分配差距的擴(kuò)大，實(shí)際上與財(cái)產(chǎn)分布狀態(tài)的差距擴(kuò)大如影隨形而且相互激勵(lì)。在很大的程度上，人們所討論的收入差距擴(kuò)大，最主要的原因之一是來(lái)自于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的實(shí)際分布情況。財(cái)產(chǎn)性收入特別是不動(dòng)產(chǎn)收入差距越來(lái)越大，與其他收入綜合在一起，形成了收入差距擴(kuò)大狀態(tài)。這顯然需要一定的再分配機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)節(jié)和制約。不動(dòng)產(chǎn)稅這樣一個(gè)稅種，顯然應(yīng)該發(fā)揮收入分配以及再分配過(guò)程中的優(yōu)化作用。

(二)房地產(chǎn)稅改革的基本原則。

1.法治規(guī)范原則：正租、明稅、少費(fèi)、加快立法。租、稅、費(fèi)之間具有本質(zhì)的區(qū)別。地租、土地稅和使用費(fèi)三者之間的差別，是十分明顯的。土地和不動(dòng)產(chǎn)稅收，是國(guó)家借政治權(quán)力，依靠立法強(qiáng)制、無(wú)償、固定地取得的一部分國(guó)民收入，它是國(guó)家政治權(quán)力的體現(xiàn)。只要國(guó)家存在，不管社會(huì)制度如何，稅收就必然存在，土地稅也就會(huì)以各種形式存在，這是各個(gè)國(guó)家發(fā)展的一條基本規(guī)律。地租則是土地所有者依據(jù)經(jīng)濟(jì)原則，向土地使用者索取的一種收入，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)。只要存在土地所有權(quán)壟斷，只要存在土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，就必然存在地租，這是商品經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的基本規(guī)律和原則。使用費(fèi)與上述兩者不同，它是對(duì)土地投入資金、勞務(wù)、工本之后所產(chǎn)生的，沒(méi)有投入就不能取得收入，它完全是一種對(duì)于投入的補(bǔ)償回報(bào)性質(zhì)。正因?yàn)槿绱?，?yīng)明確，稅收是一種依法強(qiáng)制規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，收稅是政府的權(quán)利，繳稅是納稅人的義務(wù)。納稅人繳稅，并不是因?yàn)槭褂昧藝?guó)家的各種資源或財(cái)產(chǎn)，需要給政府以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而是一種應(yīng)盡的義務(wù)，它是以法律規(guī)定為依據(jù)無(wú)償繳納的。地租是一種協(xié)議之上的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是由于土地使用者，使用了土地所有者的土地要向土地所有者繳納的一部分收益，是純粹的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是以協(xié)議的土地出讓和使用關(guān)系為基礎(chǔ)的，當(dāng)協(xié)議撤銷時(shí)這種關(guān)系就自然消失。使用費(fèi)是對(duì)使用土地、不動(dòng)產(chǎn)設(shè)施及其相關(guān)服務(wù)的補(bǔ)償，是一種自愿和購(gòu)買的形式出現(xiàn)的，不以所有權(quán)壟斷為基礎(chǔ)。

目前，我國(guó)政府的土地出讓收入是指市縣人民政府依法出讓國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部收入，主要包括：招拍掛和協(xié)議出讓土地收入、劃撥土地收入、土地年租金等。土地稅收收入是指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收收入，涉及土地增值稅等10個(gè)稅種。土地收費(fèi)是指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的收費(fèi)收入，主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等政府性基金以及耕地開(kāi)墾費(fèi)等收費(fèi)。我國(guó)作為集體所有與國(guó)有并存的土地公有制國(guó)家，土地出讓收入規(guī)模遠(yuǎn)大于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。土地稅收相關(guān)收入由于稅制不完善等原因，目前的規(guī)模相對(duì)較小。土地收費(fèi)項(xiàng)目近年來(lái)逐步減少，政府收費(fèi)行為隨著“收支兩條線”改革的深入推進(jìn)也趨于規(guī)范。

我國(guó)在改革中已推出的“土地出讓金”，其性質(zhì)是土地使用權(quán)的價(jià)格，即國(guó)家憑借所有者身份對(duì)使用權(quán)持有人收取的地租；而在地皮之上的不動(dòng)產(chǎn)，包括消費(fèi)住房保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，其性質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)上使用權(quán)持有人所必須繳納的法定稅負(fù)，收取者(國(guó)家)憑借的是社會(huì)管理者的政治權(quán)力，在立法授權(quán)下強(qiáng)制地征稅調(diào)節(jié)?！白狻迸c“稅”兩者是可以合理匹配、并行不悖的關(guān)系，不是非此即彼、二者只能取其一的關(guān)系，不存在所謂不可克服的“法理障礙”和“不能容忍的重復(fù)征收”問(wèn)題。其實(shí)關(guān)鍵問(wèn)題不是重復(fù)不重復(fù)，而在于重復(fù)搭配得合理不合理。中國(guó)早已經(jīng)形成了多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征收的復(fù)合稅制，只需討論如何合理地“重復(fù)”。至于具體啟動(dòng)、實(shí)施過(guò)程中，由于有稅、無(wú)稅境況會(huì)對(duì)住房的價(jià)格形成產(chǎn)生不同影響，有必要的話，可以考慮采取“老地老辦法、新地新辦法”區(qū)別對(duì)待，在稅負(fù)上做出必要的差異化，調(diào)節(jié)“出讓金生成機(jī)制”前后變化帶來(lái)的價(jià)位差。

在房地產(chǎn)稅改革中，要堅(jiān)持“正租、明稅、少費(fèi)”的原則。明確土地出讓金的租的特點(diǎn)，在房地產(chǎn)稅改革中，合理調(diào)整相關(guān)房地產(chǎn)稅的計(jì)稅基礎(chǔ)、稅率等，簡(jiǎn)化與房地產(chǎn)相關(guān)的稅、費(fèi)體系。城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等都存在著部分以稅代租的現(xiàn)象，其中尤以城鎮(zhèn)土地使用稅最為突出。城市維護(hù)建設(shè)稅實(shí)際是向享受城市建設(shè)設(shè)施利益的從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)、個(gè)人征收的一種費(fèi)。在諸如上述租稅費(fèi)沒(méi)有一定明確的界限的情況下，需要以“正租、明稅、少費(fèi)”為原則來(lái)全盤整合和理順，以使整個(gè)房地產(chǎn)稅費(fèi)體系適應(yīng)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

2.區(qū)別對(duì)待原則：堅(jiān)持住房保有環(huán)節(jié)稅收只調(diào)節(jié)高端，基本住房層面不涉稅，給社會(huì)公眾吃“定心丸”。應(yīng)該非常清晰地給社會(huì)公眾一個(gè)“定心丸”：以后所有社會(huì)成員的所謂第一套房或者家庭人均計(jì)算下來(lái)的一定標(biāo)準(zhǔn)之下的基本住房，是不被房地產(chǎn)稅覆蓋的。對(duì)二套住房能不能稅率從輕？也完全可以探討。對(duì)高端征稅，也不會(huì)硬要“傷筋動(dòng)骨”，應(yīng)該完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稅制的“支付能力”原則來(lái)“抽肥補(bǔ)瘦”。

我國(guó)對(duì)消費(fèi)住房的房產(chǎn)稅可否實(shí)行“普遍征收”，這直接涉及房地產(chǎn)稅改革的方案設(shè)計(jì)思路問(wèn)題。推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，在中國(guó)可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，主要是調(diào)節(jié)高端。作為牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，在這個(gè)事項(xiàng)上只調(diào)節(jié)高端的原則非常重要，應(yīng)及早明確，給全社會(huì)吃“定心丸”。美國(guó)式的“普遍征收”不適合中國(guó)國(guó)情，會(huì)使這一改革無(wú)法施行，也就是說(shuō)，在可以預(yù)料的時(shí)間段內(nèi)，開(kāi)征房產(chǎn)稅時(shí)應(yīng)該有“梯級(jí)差別”，比如第一套住房不征收，或是人均居住面積的指標(biāo)應(yīng)該放得相對(duì)寬松一些予以免稅。如果比照重慶試點(diǎn)辦法，對(duì)獨(dú)立別墅征稅，也有必要像重慶試點(diǎn)那樣劃出一個(gè)“起征點(diǎn)”，即免稅規(guī)模(重慶為180平方米)；第二套的稅率也可考慮從低，因?yàn)榈诙追空魇斩惵蕪牡途哂羞m應(yīng)“改善性需求”的一定合理性和可行性；從第三套開(kāi)始則按標(biāo)準(zhǔn)稅率征收，這樣可以使房產(chǎn)稅的框架建立和征收工作較順利推進(jìn)。那些因房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)作用而由原空置轉(zhuǎn)為出售或出租房子的情況，可以減少房屋空置率，提高租房市場(chǎng)上的供應(yīng)量，從而平抑房租的漲幅，是明顯的資源配置優(yōu)化和提效。

3.漸進(jìn)性原則：在加快立法進(jìn)程中，必要時(shí)允許進(jìn)一步試驗(yàn)和分步推進(jìn)。要肯定房產(chǎn)稅改革的大方向、必要性，同時(shí)考慮此項(xiàng)改革的復(fù)雜性、漸進(jìn)性。當(dāng)下的關(guān)鍵在于，一定要將短期考慮與中長(zhǎng)期目標(biāo)通盤考慮，并勇于、善于化解既得利益阻礙，進(jìn)而考察開(kāi)征房產(chǎn)稅的可行性或相關(guān)條件。

路徑要先從比較具備條件、能形成決策層共識(shí)與決心、容易操作的地方試行，同時(shí)也必然需要從住宅高端及增量為主入手。除了這些策略要領(lǐng)外，十分重要的是需要給中低收入家庭、中等收入階層和“先富”階層都吃“定心丸”——中國(guó)未來(lái)的房產(chǎn)稅改革絕不可能覆蓋低收入人群，而且還應(yīng)當(dāng)借鑒日本模式，明確地給所有人留出至少“第一套房不實(shí)征”的“基本待遇”。

上海、重慶兩地以房產(chǎn)稅名義啟動(dòng)的改革試點(diǎn)，是在全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院授權(quán)的法律框架下實(shí)施的，不存在有些人聲稱的所謂“違法”問(wèn)題。通過(guò)房產(chǎn)稅試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)調(diào)控和推進(jìn)制度建設(shè)的房產(chǎn)稅探索、開(kāi)拓路徑已見(jiàn)端倪。今后在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還應(yīng)積極征求各方意見(jiàn)，開(kāi)誠(chéng)布公地展開(kāi)討論、作情況通報(bào)、安排聽(tīng)證等。至于這一稅種由全國(guó)人大制定和通過(guò)相關(guān)的稅法，自然十分重要，但客觀地說(shuō)可能還需待以時(shí)日，等待相關(guān)的立法審批條件成熟。實(shí)際上，我國(guó)近二十種稅中上升為“法”的形式的，尚屈指可數(shù)。在啟動(dòng)“加快立法”工作后，如有必要，還是不應(yīng)排除新的試點(diǎn)，支持這項(xiàng)難度較大的改革，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)走完必要的經(jīng)驗(yàn)積累和方案優(yōu)化過(guò)程，有效地支持立法。

(三)房地產(chǎn)稅費(fèi)租的協(xié)調(diào)。

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易、保有全鏈條上各個(gè)環(huán)節(jié)的稅收、收費(fèi)、租金，形成相關(guān)的負(fù)擔(dān)和調(diào)節(jié)機(jī)制。稅、費(fèi)、租應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)各歸其位。稅是政府憑借社會(huì)管理者的政治權(quán)力征收的；租是憑借土地所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利索取的；費(fèi)是作為政府系統(tǒng)正稅之外的收入補(bǔ)充形式，應(yīng)該以規(guī)范的規(guī)費(fèi)形式收取，數(shù)量應(yīng)該不太大，并且還應(yīng)該允許和引導(dǎo)“使用者付費(fèi)”的規(guī)范形式逐漸發(fā)展，使收費(fèi)更體現(xiàn)它與特定服務(wù)供給的直接對(duì)應(yīng)性——這也是公共財(cái)政框架下與公共部門提供服務(wù)有關(guān)的一種收費(fèi)形式。房地產(chǎn)領(lǐng)域這三個(gè)大的政府收入種類(稅、費(fèi)、租)應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，各歸其位，并注重總體的協(xié)調(diào)、整合、體系化。

1.在改革中完善房地產(chǎn)稅收制度。首先，需考慮合理簡(jiǎn)化稅種。歸并、整合現(xiàn)有的城市房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域一部分行政事業(yè)性收費(fèi)，以房產(chǎn)稅課稅稅基，覆蓋部分高端消費(fèi)住房，實(shí)行可以減少征管成本而又與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新房產(chǎn)稅(房地產(chǎn)稅)。將城市維護(hù)建設(shè)稅并入增值稅、消費(fèi)稅，將土地增值稅并入企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅，并取消房地產(chǎn)領(lǐng)域不合理的行政性收費(fèi)。通過(guò)上述簡(jiǎn)化措施，不僅可以減少與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費(fèi)的數(shù)量，減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且還可以優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，即減少房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租環(huán)節(jié)的稅收，增加房地產(chǎn)持有、使用環(huán)節(jié)的稅收。

房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)交易中現(xiàn)行的契稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅等，可考慮合并成一種或兩種。房地產(chǎn)交易中，只要繳納契稅(稅率可提高)，就應(yīng)當(dāng)給予辦理過(guò)戶手續(xù)(原來(lái)劃撥的土地應(yīng)補(bǔ)繳出讓金)，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓價(jià)格包含了土地使用權(quán)的價(jià)格。為控制農(nóng)業(yè)耕地的減少，耕地占用稅應(yīng)保留。土地使用稅，是國(guó)家向使用國(guó)有土地的單位和個(gè)人征收的稅種，其有利于調(diào)節(jié)土地使用方向和促使用地單位合理使用土地，充分提高土地的使用效率，可以考慮保留——它的含義不是地租，對(duì)原劃撥和出讓的土地應(yīng)一視同仁都收取土地使用稅。需要說(shuō)明，存量土地中未繳納地租的原行政劃撥的土地，應(yīng)確定使用年限，按期或按年分期收取一定量的地租(土地租金)，這樣就完全形成了一種平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行走向規(guī)范化。

其次，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一稅制，逐步擴(kuò)大稅基和征收范圍。需通盤設(shè)計(jì)相關(guān)的稅基、稅率、減免稅優(yōu)惠。房地產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)當(dāng)按“調(diào)節(jié)高端”原則擴(kuò)大到城鎮(zhèn)個(gè)人住宅(未來(lái)也不排除擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū))，同時(shí)，通過(guò)規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴?xiàng)目和免征額將低端的“第一單位”排除在納稅以外。房地產(chǎn)稅的稅率可根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計(jì)，各地可在規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高；普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅和高端房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高，豪華別墅和高爾夫球場(chǎng)還可以適當(dāng)加成征稅。在設(shè)計(jì)稅基和稅率的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)兼顧納稅人的負(fù)擔(dān)能力和財(cái)政收支的需要并參考其他國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家和周邊國(guó)家同類稅收的做法。此外，應(yīng)合理調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，確立根據(jù)房產(chǎn)評(píng)估值計(jì)征的制度框架。評(píng)估時(shí)要考慮面積、地段、朝向、樓層、市場(chǎng)影子價(jià)格等多種因素。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估可3～5年進(jìn)行一次。具體年數(shù)，可依據(jù)經(jīng)濟(jì)周期等方面的情況而定。

再次，適當(dāng)下放稅權(quán)，加強(qiáng)征收管理。未來(lái)通過(guò)立法程序和改革過(guò)程，應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)稅逐步打造為中國(guó)地方稅的主體稅種之一，精心培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為市(縣)政府稅收收入的主要來(lái)源，并且在全國(guó)統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方政府較大的管理權(quán)限(包括征稅對(duì)象、納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制基本要素的適當(dāng)調(diào)整)，以適應(yīng)國(guó)家之大、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之高低不同的實(shí)際情況，促使地方因地制宜地通過(guò)此稅增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

加強(qiáng)房地產(chǎn)稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。為此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要基于統(tǒng)一登記制度信息平臺(tái)加快完善有關(guān)管理制度和信息化建設(shè)的步伐，并加強(qiáng)與各有關(guān)部門的工作配合。通過(guò)加快立法、整體設(shè)計(jì)、漸進(jìn)推動(dòng)、多方配合，可以優(yōu)化完善中國(guó)的房地產(chǎn)稅制度，加強(qiáng)房地產(chǎn)稅管理，從而適當(dāng)擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收入的規(guī)模，提高房地產(chǎn)稅收入占地方稅收收入和全國(guó)稅收收入的比重，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅對(duì)于增加地方財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的作用。

2.規(guī)范房地產(chǎn)收費(fèi)體系。堅(jiān)決取締不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。現(xiàn)實(shí)生活中仍存在的不合理收費(fèi)項(xiàng)目，不僅推動(dòng)房?jī)r(jià)的上漲，制約居民住宅建設(shè)和房地產(chǎn)的健康發(fā)展，還助長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的蔓延。要堅(jiān)決取締不合理、不合法、屬“三亂”性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目，以減輕納稅人的稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，要將具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的房地產(chǎn)收費(fèi)從行政事業(yè)性收費(fèi)中分離出去，以規(guī)范政府行為。政府的收費(fèi)項(xiàng)目要嚴(yán)格以成本來(lái)核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決按照收費(fèi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)足額及時(shí)征收，禁止有關(guān)部門巧立名目設(shè)立多余的收費(fèi)項(xiàng)目亂收費(fèi)。嚴(yán)格管理經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，政府行政管理部門不應(yīng)以任何明示或暗示的手段要求開(kāi)發(fā)企業(yè)到某些特定機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)，如房屋買賣、預(yù)售等的公證行為，應(yīng)本著自愿的原則，由當(dāng)事人自己決定，不得強(qiáng)制公證并收取公證費(fèi)。

合并簡(jiǎn)化收費(fèi)項(xiàng)目。將一部分名費(fèi)實(shí)稅的房地產(chǎn)收費(fèi)改為稅，如可以將耕地復(fù)墾基金、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)合并到耕地占用稅中一次性征收，將土地閑置費(fèi)改為土地閑置稅。同時(shí)，可根據(jù)費(fèi)用的征收環(huán)節(jié)和征收部門，合理歸并房地產(chǎn)收費(fèi)項(xiàng)目，如房屋租賃登記費(fèi)、房屋租賃手續(xù)費(fèi)、房屋租賃證書費(fèi)等，完全可以統(tǒng)一征收，簡(jiǎn)化收費(fèi)程序。

保留合理的收費(fèi)項(xiàng)目，并納入預(yù)算管理。對(duì)確需保留的收費(fèi)項(xiàng)目則通過(guò)“規(guī)范費(fèi)”的辦法分別納入“規(guī)費(fèi)”和“使用費(fèi)”系列，并納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理。同時(shí)，應(yīng)該把合理的房地產(chǎn)收費(fèi)項(xiàng)目以國(guó)家法律或地方法規(guī)的形式確定下來(lái)，使房地產(chǎn)收費(fèi)真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.完善土地出讓制度，積極探索土地年租制。我國(guó)在改革中已推出的“土地出讓金”，其性質(zhì)是土地使用權(quán)的價(jià)格，即國(guó)家憑借國(guó)有資產(chǎn)所有者身份對(duì)使用權(quán)持有人收取的地租?，F(xiàn)階段的土地出讓制度存在一定的缺陷，土地出讓金的利益分配機(jī)制不夠合理。土地出讓金是若干年(在我國(guó)目前為40～70年)土地使用期內(nèi)的地租之和，某一屆政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并會(huì)一次性預(yù)支未來(lái)若干年內(nèi)的土地使用權(quán)收益總和。一次性收取后馬上用光，是一種對(duì)土地收益的“透支”，這對(duì)于往后多屆政府顯然是不公平的。土地批租環(huán)節(jié)其他的弊端，還有設(shè)租尋租使土地隱形成本提高，開(kāi)發(fā)商囤地導(dǎo)致土地壟斷加劇等。

當(dāng)前，從資金視角完善我國(guó)土地出讓制度的重點(diǎn)，首先是著手解決土地出讓金的預(yù)算管理、支出安排和運(yùn)行監(jiān)管等方面的問(wèn)題，提高其規(guī)范性與合理性。要落實(shí)土地出讓金收支預(yù)算制度，加強(qiáng)土地出讓金收支管理。必須將土地出讓收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“基金預(yù)算”管理，提高其管理的透明度和規(guī)范性。其次，由于受土地供應(yīng)規(guī)模、外部宏觀經(jīng)濟(jì)情況等因素影響，土地出讓收入波動(dòng)較大，不利于收入預(yù)測(cè)和支出安排。為此，財(cái)政部門要參與同級(jí)國(guó)土部門的土地利用計(jì)劃的籌劃與制定，加強(qiáng)國(guó)有土地投放控制，力求使土地出讓平穩(wěn)增長(zhǎng)，提高土地出讓收入預(yù)算的準(zhǔn)確度。另外，為了保護(hù)土地出讓金預(yù)算制度的約束剛性，土地出讓金收支預(yù)算不得隨意變動(dòng)。對(duì)于政府在土地出讓高峰期獲得的超預(yù)算的收入，應(yīng)建立“土地出讓收益基金”制度，并應(yīng)要求各級(jí)政府不得將當(dāng)期出讓土地使用權(quán)獲得的土地收益全部用于當(dāng)期支出，可將一定比例的部分作為土地收益留成進(jìn)行專項(xiàng)管理，留作以后年度地方政府納入預(yù)算安排使用。

規(guī)范土地出讓金的支出使用方向，提高土地出讓金的使用效率。對(duì)土地出讓金應(yīng)明確各使用用途的支出比例，確保惠及民生的項(xiàng)目資金到位。在征地過(guò)程中，要依法落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障失地農(nóng)民利益。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和達(dá)到法定上限，尚不足以使失地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂猛恋爻鲎尳鹗杖胗枰匝a(bǔ)貼。地方政府土地出讓金的支出使用應(yīng)以“取之于民，用之于民”為原則，重點(diǎn)加大對(duì)棚改、保障房、政策性租房補(bǔ)貼的投入力度，緩解城鎮(zhèn)中低收入者住房壓力。政府稅收收入中來(lái)自農(nóng)村土地相關(guān)稅收的部分應(yīng)主要用于農(nóng)村土地的整理、農(nóng)田改造和水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免以往土地出讓金使用過(guò)度向城市傾斜的弊端。

還有必要積極探索土地年租制。地租按年支付即為年地租，是對(duì)當(dāng)年利潤(rùn)的一種扣除。若將未來(lái)無(wú)窮年或若干年的地租的貼現(xiàn)總值一次性支付，即是地價(jià)。在無(wú)窮年情況下相當(dāng)于土地所有權(quán)價(jià)格，若干年或有限年情況下相當(dāng)于土地使用權(quán)價(jià)格。因此，不論是地租，或地價(jià)，本質(zhì)上都是土地所有權(quán)(在我國(guó)是一定年期的土地使用權(quán))讓渡所反映的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。年地租按年度計(jì)算和收取，地價(jià)(土地使用權(quán)格)則是若干年地租貼現(xiàn)值的一次性支付或繳納。土地年租制與土地使用權(quán)出讓，從本質(zhì)上而言，都是國(guó)家對(duì)地租的收取，是土地國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)，只是二者收取方式不同而已。土地年租制以年為單位，是地租的直接表現(xiàn)形式，有償出讓是一定年期地租貼現(xiàn)值之和，是地租的間接表現(xiàn)形式，其實(shí)質(zhì)是地租的資本化。在無(wú)每隔若干年重評(píng)一次稅基的房地產(chǎn)稅制度框架制約的情況下，土地出讓金的生成價(jià)位較高，如果采取土地年租制，可以動(dòng)態(tài)地調(diào)整年租，進(jìn)而反映經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，有利于保證政府財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定收入，即可以把一時(shí)、一次性的土地出讓收入分散到40～70年期限內(nèi)，進(jìn)而有利于穩(wěn)定房?jī)r(jià)，緩解住房壓力，促進(jìn)居民住房等家庭消費(fèi)更加合理。

(四)房地產(chǎn)稅改革中不同環(huán)節(jié)稅種的協(xié)調(diào)。

在保有環(huán)節(jié)繳稅的同時(shí)，確保流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收合理化，二者應(yīng)該共同發(fā)揮作用，形成抑制房地產(chǎn)過(guò)度投機(jī)的機(jī)制。

1.流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)階段實(shí)際上是房地產(chǎn)商品的生產(chǎn)過(guò)程，如果課稅，將會(huì)影響房地產(chǎn)商品的供給，從而也可以起到控制投資規(guī)模和調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)的作用。開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)重在建立對(duì)土地資源進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)亩愂諜C(jī)制，對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用的調(diào)節(jié)機(jī)制，建議在突出主體稅種的同時(shí)，合并印花稅和契稅，最終在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)僅保留印花稅和轉(zhuǎn)讓所得稅(在企業(yè)所得稅、或個(gè)人所得稅中征收)。與此同時(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)開(kāi)征土地閑置稅，研究開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。

房地產(chǎn)交易(轉(zhuǎn)讓和出租)階段是房地產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，國(guó)家應(yīng)該利用稅收手段參與價(jià)值的分配，通過(guò)征稅，一方面可以影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給和需求，另一方面也可以抑制某些房地產(chǎn)投機(jī)行為。

在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商征收營(yíng)業(yè)稅及附加，增加了房地產(chǎn)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，其結(jié)果是：一方面提高了商品房的價(jià)格，抑制了市場(chǎng)需求；另一方面，如果市場(chǎng)需求水平低，對(duì)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的承擔(dān)能力較弱，縮減了房地產(chǎn)的利潤(rùn)空間，反過(guò)來(lái)又阻礙了市場(chǎng)供給。在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)對(duì)購(gòu)房者征收契稅，將增加購(gòu)房者的購(gòu)房成本，從而使消費(fèi)者的有效需求減少，同時(shí)也將影響到房地產(chǎn)商品的供給水平。相反，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策，則可以促進(jìn)住房市場(chǎng)的供求平衡。對(duì)住宅轉(zhuǎn)讓征收的個(gè)人所得稅實(shí)行有差別的稅收待遇，在實(shí)現(xiàn)打擊住宅投機(jī)交易、穩(wěn)定住宅市場(chǎng)價(jià)格、提高住宅利用效率、緩解住宅供求緊張等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，具有積極意義。對(duì)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物所取得的增值收入開(kāi)征土地增值稅，可以有效抑制房地產(chǎn)業(yè)投資過(guò)熱，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.保有環(huán)節(jié)稅收。從供給方面看，保有環(huán)節(jié)征稅可以增加開(kāi)發(fā)商和投機(jī)者持有土地、房產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，鼓勵(lì)不動(dòng)產(chǎn)的流動(dòng)，刺激的土地和房產(chǎn)市場(chǎng)的有效供給，優(yōu)化資源配置。從需求方面看，保有環(huán)節(jié)形成的稅負(fù)會(huì)對(duì)三類人造成影響：一是自住者(永久持有)。如果自住者對(duì)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)有清醒的預(yù)期，在做購(gòu)房決策時(shí)就會(huì)更考慮實(shí)惠，一般的購(gòu)房自住者將繼續(xù)傾向于按好的地段與合意的朝向、位置購(gòu)房，但會(huì)更多選擇中小戶型。二是投資者(中長(zhǎng)期持有)。這一類購(gòu)房者是把買房看成購(gòu)買商業(yè)性的社會(huì)保險(xiǎn)，這在經(jīng)濟(jì)上有道理，但房產(chǎn)稅的出現(xiàn)會(huì)改變一部分長(zhǎng)期持有者對(duì)于空置住房無(wú)所謂的態(tài)度，以持有成本的壓力迫使其出租自持的房屋，從而減少空置率。無(wú)論是因房產(chǎn)稅導(dǎo)致的小戶型傾向還是空置率降低效應(yīng)，都是值得肯定和應(yīng)該追求的積極、正面因素。三是炒作者(短期持有)。這種購(gòu)房者作為需求方是大量買進(jìn)與賣出的炒房者。有觀點(diǎn)認(rèn)為炒房者并不在乎一點(diǎn)房產(chǎn)稅，因?yàn)檫@部分人是獲高利的。但其他人行為的改變會(huì)影響炒房者，使之收斂自身的行為，因?yàn)槌捶空咭S市場(chǎng)走，市場(chǎng)總體的氛圍會(huì)隨房地產(chǎn)稅的推出而趨于沉穩(wěn)。另外，市場(chǎng)上接盤的人有相當(dāng)大部分是自住，自住者又主要需要中小戶型，那么上述的種種因素會(huì)促使供方的開(kāi)發(fā)商順應(yīng)市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)的變化而在建設(shè)安排上使中小戶型增加。而從供給優(yōu)化的角度來(lái)看，使開(kāi)發(fā)商為適應(yīng)市場(chǎng)需求更好地集約利用土地，提供更多的中小戶型，正是調(diào)控應(yīng)追求的正面結(jié)果。這樣，土地集約化利用水平上升，同時(shí)空置率降低，可用資源在租房市場(chǎng)上更活躍，于是社會(huì)中即使并不增加一分錢投入，也會(huì)使市場(chǎng)供給量增加，資源配置更合理，客觀上使配置綜合績(jī)效上升，市場(chǎng)上更平衡、更沉穩(wěn)、更少泡沫。

(五)房地產(chǎn)稅改革中不同環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平設(shè)計(jì)。

房地產(chǎn)的持有行為屬于存量財(cái)產(chǎn)，為了平衡存量財(cái)產(chǎn)與流量財(cái)產(chǎn)的稅負(fù)，有必要建立對(duì)存量財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)節(jié)的稅收機(jī)制。目前“輕保有，重流轉(zhuǎn)”的房地產(chǎn)稅制模式，一方面，相當(dāng)于給土地保有者以無(wú)息貸款，導(dǎo)致土地利用的低效率；另一方面，國(guó)家無(wú)法對(duì)房地產(chǎn)保有期間的自然增值部分參與分配，導(dǎo)致財(cái)政收入的流失。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須加大對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的課稅。重在建立對(duì)存量財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的稅收機(jī)制，確保房地產(chǎn)供求平衡的約束機(jī)制，強(qiáng)化公平分配功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收。目前，我國(guó)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)方面的稅種稅率比較高，而且層層征、不規(guī)范。比如契稅，特別是大中城市的房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)上的契稅稅率明顯偏高。北京市目前在商品房銷售環(huán)節(jié)規(guī)定購(gòu)買者要負(fù)擔(dān)房款2%的契稅，其中超過(guò)120平方米部分契稅稅率高達(dá)4%，這種做法極大地抑制了房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展?？梢钥紤]擴(kuò)大契稅征稅范圍，降低契稅稅率水平，取消對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易征收印花稅的規(guī)定，避免契稅和印花稅對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)取得行為的重復(fù)課稅。

交易環(huán)節(jié)的稅收應(yīng)積極探討“區(qū)別對(duì)待”的調(diào)節(jié)。如果購(gòu)房者買房后，在很短的時(shí)間內(nèi)就出手，則可能帶有炒房或者投機(jī)色彩。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這種短期內(nèi)出手的行為，應(yīng)該課以較重的交易稅；如果持有兩年以上再交易，可以在稅率上降低一個(gè)臺(tái)階；持有五年以上，再降一個(gè)臺(tái)階；八年以上，就降到一個(gè)相對(duì)低水平的常規(guī)稅率。

2.保有環(huán)節(jié)稅收。鑒于我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格偏高的現(xiàn)實(shí)情況和有必要利用稅收政策刺激房地產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展以緩解房地產(chǎn)供求矛盾并有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的客觀要求，房產(chǎn)稅稅負(fù)不宜確定在高限，為此，我國(guó)應(yīng)采用低稅率、寬稅基的思路確保房產(chǎn)稅收入的正常增長(zhǎng)?？蓞^(qū)分住房性質(zhì)實(shí)行不同的比例稅率：對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，可采行1%～3%的浮動(dòng)稅率，具體選擇值的確定由省級(jí)政府進(jìn)行；對(duì)自住商品房，普通住宅可采行1%的稅率，因擁有多套而閑置的房屋、豪宅和高檔公寓可以按照面積或單價(jià)施行1.5%～3%的分檔稅率，2年以上未開(kāi)發(fā)的空地按照3%的稅率征收。并應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)首套房不征稅或按照一定人均居住面積予以免稅的政策，確保個(gè)人的基本居住需求。

同時(shí)，需進(jìn)一步完善房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策：一是對(duì)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地和農(nóng)民的宅基地和住房免稅，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房產(chǎn)可以先暫免，今后條件成熟時(shí)征稅。二是對(duì)學(xué)校、公園、宗教的房產(chǎn)免稅，但是行政機(jī)關(guān)及其他事業(yè)單位所用房產(chǎn)征稅。三是對(duì)房產(chǎn)稅占個(gè)人收入的比重規(guī)定一個(gè)上限，超過(guò)上限的可進(jìn)行稅收減免。由于歷史原因我國(guó)許多居住大面積房的離退休人群收入不高，所以要對(duì)這部分人群進(jìn)行稅收救濟(jì)。四是房產(chǎn)稅稅款應(yīng)允許在個(gè)人所得稅稅前扣除。

(六)相關(guān)的配套改革。

1.土地流轉(zhuǎn)制度改革。與房地產(chǎn)稅密切相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)制度的改革，其難度很大，但必須在這方面走出一條路來(lái)。目前我國(guó)土地的實(shí)際使用權(quán)在它的法律形式上往往是出現(xiàn)嚴(yán)重背離的，不清晰、混亂，一旦發(fā)生糾紛，不能通過(guò)低成本的、有規(guī)則的法律程序來(lái)解決，而是在紊亂失序中摩擦解決，甚至釀成一些惡性事件，需要通過(guò)上級(jí)政府來(lái)“救火”等極端的形式解決糾紛。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，最終需要研究允許集體建設(shè)土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)流通的辦法和途徑，減少政府征地范圍，使農(nóng)民能夠直接分享土地轉(zhuǎn)讓取得的收益。比如，可以通過(guò)修改《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定除政府因公共利益需要必須征用集體土地以外，允許集體土地在符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范的土地市場(chǎng)采用招拍掛方式轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地的使用權(quán)，政府主要通過(guò)土地增值稅和所得稅等進(jìn)行調(diào)節(jié)。

2.建立健全財(cái)產(chǎn)法規(guī)和財(cái)產(chǎn)登記制度。憲法已經(jīng)明確寫上了私有財(cái)產(chǎn)受保護(hù)的要求，如何落實(shí)，需要具體化到一系列的法規(guī)體系上。如果這方面的保障做到位了，那么政府再進(jìn)一步征收房地產(chǎn)稅，乃至以后考慮遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅就都有了穩(wěn)固前提。

確立現(xiàn)代房產(chǎn)登記制度是完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，科學(xué)合理征收房地產(chǎn)稅的一個(gè)重要前提。根據(jù)《物權(quán)法》中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)制度安排，健全現(xiàn)代房產(chǎn)登記制度?，F(xiàn)行的房屋登記辦法就本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)房屋建立統(tǒng)一的房屋登記簿，推動(dòng)建立了我國(guó)的統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但我國(guó)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的目標(biāo)仍未完成。目前多數(shù)地區(qū)實(shí)施土地上有建筑物的由房管理局登記，無(wú)建筑物的由土地局進(jìn)行登記。登記機(jī)構(gòu)的分設(shè)，給當(dāng)事人登記帶來(lái)不便，且造成了資源浪費(fèi)，房屋、土地登記機(jī)構(gòu)有待統(tǒng)一，需要通過(guò)進(jìn)一步的立法加以解決。

3.完善房地產(chǎn)評(píng)估制度。完善房地產(chǎn)評(píng)估制度方面，中國(guó)不僅要積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，還需充分結(jié)合自身?xiàng)l件，在由點(diǎn)到面的發(fā)展過(guò)程中去解決。

一是建立房地產(chǎn)評(píng)稅機(jī)構(gòu)。由于稅基評(píng)估既需要借助于稅務(wù)部門對(duì)納稅戶基本信息的掌握，也需要借助于房地產(chǎn)或土地管理部門掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，加之房地產(chǎn)稅評(píng)估結(jié)果關(guān)系到政府的稅收收入與個(gè)人應(yīng)納稅額，因此，大部分國(guó)家或地區(qū)都設(shè)立了專門的不動(dòng)產(chǎn)稅基估價(jià)機(jī)構(gòu)，這些評(píng)估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)主要是政府部門，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。鑒于我國(guó)還沒(méi)有設(shè)立專門的房地產(chǎn)稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)，建議在我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革中，設(shè)立隸屬于政府部門的獨(dú)立稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)。為了保證評(píng)估環(huán)節(jié)和征稅環(huán)節(jié)相互獨(dú)立，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該與地方稅務(wù)機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并列，既能保持密切聯(lián)系又可以相互監(jiān)督制約，保證評(píng)估結(jié)果的公允性。

二是培養(yǎng)專門的評(píng)估人員。房地產(chǎn)稅基評(píng)估采用專業(yè)的實(shí)地查勘估價(jià)對(duì)象的程序，評(píng)估過(guò)程中依據(jù)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和采用的具體方法與一般不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估不同。人員的培訓(xùn)也是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。我們現(xiàn)在尚缺乏一大批具有這方面基本知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)的工作人員。一般來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅基評(píng)估人員需要通過(guò)考試取得執(zhí)業(yè)資格，并接受專業(yè)的后續(xù)教育課程培訓(xùn)，周期性地接受執(zhí)業(yè)資格審核。在這方面，我們要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立評(píng)估師注冊(cè)登記制度，完善評(píng)估人員培訓(xùn)與繼續(xù)教育制度，建立起符合我國(guó)國(guó)情的稅基評(píng)估從業(yè)人員管理制度。

三是建立稅基評(píng)估爭(zhēng)議處理制度。由于房地產(chǎn)狀況比較復(fù)雜，評(píng)稅問(wèn)題涉及面廣，納稅人產(chǎn)生爭(zhēng)議是較普遍的現(xiàn)象。各國(guó)和地區(qū)在對(duì)待納稅人爭(zhēng)議時(shí)，都采取了設(shè)立相應(yīng)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)的方法，使納稅人有獲得申訴的機(jī)會(huì)。我國(guó)開(kāi)展稅基評(píng)估活動(dòng)時(shí)，必須建立一套稅基評(píng)估爭(zhēng)議處理制度。首先，對(duì)評(píng)稅結(jié)果進(jìn)行公示，將應(yīng)課稅房地產(chǎn)位置、產(chǎn)權(quán)狀況、實(shí)物狀況、納稅人姓名等內(nèi)容以公示形式在特定網(wǎng)站、報(bào)紙雜志等媒體上公布，以便增強(qiáng)信息透明度，鼓勵(lì)納稅人對(duì)評(píng)稅機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。其次，建立稅基評(píng)估爭(zhēng)議的復(fù)議制度，以解決稅基評(píng)估爭(zhēng)議問(wèn)題，更好地保護(hù)納稅人權(quán)益。

[1]賈康、劉軍民：《中國(guó)住房制度改革問(wèn)題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版。

[2]王誠(chéng)堯：《國(guó)家稅收》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版。

[3]賈康、白景明等：《我國(guó)房產(chǎn)稅稅制改革研究》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第6期。

[4]安體富、王海勇：《我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展與房地產(chǎn)稅收制度改革研究》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第43期。

[5]賈康：《關(guān)于房地產(chǎn)稅費(fèi)改革思路與要點(diǎn)的認(rèn)識(shí)》，載于《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第8期。

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[8]賈康：《本輪房地產(chǎn)調(diào)控與相關(guān)的中長(zhǎng)期考慮》，載于《金融發(fā)展評(píng)論》2010年第8期。

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[10]唐在富：《中國(guó)房地產(chǎn)稅改革：定位、現(xiàn)狀、方向與建議》，載于《發(fā)展研究》2012年第1期。

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[11]賈康：《房地產(chǎn)制度建設(shè)的“雙軌統(tǒng)籌”》，載于《上海國(guó)資》2012年第8期。

[12]安體富、葛靜：《關(guān)于房產(chǎn)稅改革的若干問(wèn)題探討——基于重慶、上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)的啟示》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第45期。

[13]賈康：《再談房產(chǎn)稅的作用及改革方向與路徑、要領(lǐng)》，載于《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

[14]劉軍民：《積極探索土地年租制 創(chuàng)新土地供應(yīng)模式》，載于《中國(guó)財(cái)政》2013年第7期。

[15]賈康、劉軍民：《建立符合國(guó)情和可持續(xù)發(fā)展要求的“雙軌統(tǒng)籌”住房制度模式》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2013年第11期。

[16]賈康：《房產(chǎn)稅試點(diǎn)與房地產(chǎn)稅立法并不排斥》，載于《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年4月8日。

*本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《我國(guó)房地產(chǎn)稅改革研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11JZD017)子課題《房地產(chǎn)稅改革總體框架研究》的階段性成果。

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：2095-3151(2014)49-0003-27