辛祥玉

（中國(guó)人民銀行淄博市中心支行，山東淄博 255000）

從審計(jì)視角看人民銀行預(yù)算模式與履職需求的匹配性

辛祥玉

（中國(guó)人民銀行淄博市中心支行，山東淄博 255000）

人民銀行作為政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行，與其他中央部門相比，具有明顯的特殊性。適應(yīng)特殊性的要求，《人民銀行法》規(guī)定人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。按照財(cái)政部的要求，人民銀行預(yù)算于2006年開(kāi)始納入部門預(yù)算。從近年來(lái)的審計(jì)情況看，目前的預(yù)算管理模式基本保證了人民銀行的履職需求，但是，隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)及人民銀行履職需求的不斷變化，特殊性需求得不到滿足，經(jīng)費(fèi)供給與履職需求不匹配的矛盾日益顯現(xiàn)。需要探索更加合理的預(yù)算管理模式，確保人民銀行能夠更好的發(fā)揮各項(xiàng)宏觀調(diào)控職能，維護(hù)金融穩(wěn)定。

一、人民銀行履職特點(diǎn)及預(yù)算管理特點(diǎn)

（一）人民銀行履職特點(diǎn)

《人民銀行法》具體規(guī)定了人民銀行的13項(xiàng)職責(zé)，人民銀行的職能概括為：作為發(fā)行的銀行，壟斷人民幣發(fā)行，管理人民幣流通；作為銀行的銀行，為商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)；作為政府的銀行，負(fù)責(zé)經(jīng)理國(guó)庫(kù)；代表國(guó)家管理外匯儲(chǔ)備等。人民銀行作為中央銀行與其他政府部門相比，從履職性質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍看，除與其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)一樣具有相應(yīng)的行政管理職能外，具有明顯的特殊性。首先是獨(dú)立性，《人民銀行法》明確：“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體 和個(gè)人的干涉”；同時(shí)，人民銀行作為我國(guó)金融體系的核心，產(chǎn)生利潤(rùn)，但不以盈利為目的。

（二）人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度特點(diǎn)及執(zhí)行現(xiàn)狀

按照《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。人民銀行的預(yù)算經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門審核后，納入中央預(yù)算，接受國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。同時(shí)，“中國(guó)人民銀行每一會(huì)計(jì)年度的收入減除該年度支出，并按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門核定的比例提取總準(zhǔn)備金后的凈利潤(rùn)，全部上繳中央財(cái)政。中國(guó)人民銀行虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)”。獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，從根本上來(lái)說(shuō)是為了保證人民銀行在履職過(guò)程中免于受到來(lái)自于外部的干預(yù)。這是由人民銀行履職的特殊性所決定的。從實(shí)踐情況看，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算的獨(dú)立性目前體現(xiàn)并不充分。2006年之前，人民銀行實(shí)施的是全面的財(cái)務(wù)收支預(yù)算管理，每年對(duì)全部的財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算，編制財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部核批。2006年開(kāi)始，按財(cái)政部要求，人民銀行開(kāi)始試行部門預(yù)算管理，只對(duì)基本支出、項(xiàng)目支出編制預(yù)算。年度預(yù)算經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)批復(fù)后執(zhí)行，執(zhí)行過(guò)程中各項(xiàng)指標(biāo)既不能突破也不能相互調(diào)劑。

二、當(dāng)前人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算需求的特殊性不能充分體現(xiàn)

人民銀行作為中央銀行，履職的特殊性明顯。人民銀行納入部門預(yù)算管理后，財(cái)政部對(duì)“一行三會(huì)”，即人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)采取了基本一致的預(yù)算管理模式和控制標(biāo)準(zhǔn)，使得人民銀行的部分特殊性的預(yù)算需求較難得到滿足，例如，與“三會(huì)”相比，人民銀行基于征信業(yè)務(wù)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、基于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制的監(jiān)督檢查評(píng)估費(fèi)用等；還有管理體制方面，人民銀行目前特殊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，離退休人員費(fèi)用仍然需要在人民銀行預(yù)算指標(biāo)中列支等一系列情況沒(méi)有充分考慮到人民銀行的特殊性需求，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)不足，實(shí)踐中掣肘了人民銀行部分業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展和拓展。

（二）人民銀行預(yù)算編制與預(yù)算批復(fù)之間的關(guān)聯(lián)性不夠

人民銀行納入部門預(yù)算，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐運(yùn)行，自上而下，已經(jīng)逐步形成了較為規(guī)范成熟的編制程序，人民銀行各級(jí)行每年都在預(yù)算編制工作中投入大量的精力，積極探索預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效預(yù)算管理，預(yù)算編制的精細(xì)化、科學(xué)化水平都有了較大提升，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性日趨提高。從多年來(lái)的批復(fù)情況看，人民銀行的預(yù)算批復(fù)與編制的存在一定的差距，應(yīng)有的匹配性不足，給人民銀行財(cái)務(wù)管理和日常履職形成了困擾，進(jìn)而影響到一些業(yè)務(wù)計(jì)劃的改變。

（三）缺乏對(duì)預(yù)算結(jié)構(gòu)的調(diào)整權(quán)限

分析近年來(lái)對(duì)人民銀行的財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果存在的很多共性的問(wèn)題，例如在公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出中列支人員經(jīng)費(fèi)，在公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出之間調(diào)劑使用資金等現(xiàn)象。主要是由于按照要求，人民銀行預(yù)算一經(jīng)正式批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，基本支出與項(xiàng)目支出之間不得相互調(diào)劑、人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)之間、項(xiàng)目支出之間也不得調(diào)劑使用。在批復(fù)的指標(biāo)與支出需求結(jié)構(gòu)不匹配的情況下，部分機(jī)構(gòu)為保證實(shí)際需求，在財(cái)務(wù)核算中“生搬硬套”，自行調(diào)整支出結(jié)構(gòu)造成的。

（四）財(cái)務(wù)制度與履職變化不同步，制約業(yè)務(wù)發(fā)展

自2006年至今，人民銀行業(yè)務(wù)不斷發(fā)展對(duì)財(cái)務(wù)工作提出了新的需求，例如人民銀行強(qiáng)化了征信業(yè)務(wù)和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢查等履職需求，預(yù)算科目設(shè)置卻一直沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的變更，財(cái)務(wù)列支渠道不明確，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)缺乏充足的資金支持，一定程度上影響了該類業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

三、建立與履職相匹配的人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算模式的探討

（一）強(qiáng)化預(yù)算模式的特殊性

有效的財(cái)務(wù)預(yù)算模式是保持人民銀行自主地獨(dú)立地運(yùn)用各種貨幣政策工具來(lái)執(zhí)行貨幣政策的重要基礎(chǔ)條件。從國(guó)際上看，中央銀行的財(cái)務(wù)獨(dú)立性在普遍被強(qiáng)調(diào)。一般說(shuō)來(lái)，各國(guó)中央銀行法律在規(guī)定其政策獨(dú)立性的同時(shí)，也明確了保持財(cái)務(wù)獨(dú)立性的措施，保證中央銀行有充足的收入覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，避免因?yàn)樨?cái)政預(yù)算約束央行政策行為等，使中央銀行免受外部的過(guò)度影響和壓力，更好地履行中央銀行的職責(zé)。如美聯(lián)儲(chǔ)向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，但經(jīng)費(fèi)不依靠國(guó)會(huì)撥款，財(cái)務(wù)上完全獨(dú)立；印度儲(chǔ)備銀行對(duì)政府負(fù)責(zé)，但其預(yù)算不列入中央政府預(yù)算中。人民銀行的預(yù)算獨(dú)立性在《人民銀行法》中也得到確認(rèn)，在實(shí)踐中需要探索跟進(jìn)《人民銀行財(cái)務(wù)制度》的修訂，將獨(dú)立預(yù)算管理的原則和要求充分貫徹到人民銀行財(cái)務(wù)制度中，例如明確人民銀行的預(yù)算需要按照人民銀行的履職特點(diǎn)，建設(shè)專用的預(yù)算科目體系及預(yù)算控制體系。人民銀行的預(yù)算可以依然作為部門預(yù)算的一部分，報(bào)經(jīng)財(cái)政部審核、批準(zhǔn)后執(zhí)行，但是審批權(quán)限有所界定，例如，需要財(cái)政部審批的經(jīng)費(fèi)僅限于對(duì)貨幣政策執(zhí)行不構(gòu)成障礙的部分。通過(guò)增加財(cái)政部門對(duì)人民銀行預(yù)算的審核限制條件，提高人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度與履職的匹配性。財(cái)政部門對(duì)人民銀行的財(cái)務(wù)管理從側(cè)重于控制、審批和資金劃撥轉(zhuǎn)向監(jiān)督管理、績(jī)效考核等方面。

（二）提高預(yù)算方法的科學(xué)性

從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家情況看，中央銀行一般都形成了較為完善的預(yù)算管理方法以及定額標(biāo)準(zhǔn)體系，例如，美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制以及根據(jù)需要和效率的原則來(lái)確定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，人員經(jīng)費(fèi)是根據(jù)工作量來(lái)確定，保證了機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的合理性，并且實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化。德意志聯(lián)邦銀行是以人員成本控制管理為重點(diǎn),以人員因素作為標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)來(lái)歸集、分配、核算和考核各類預(yù)算定額，不區(qū)分基本支出與項(xiàng)目支出。國(guó)外央行對(duì)一些特殊業(yè)務(wù)都是作為特殊預(yù)算科目單獨(dú)設(shè)立，有利于特殊業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定以及費(fèi)用預(yù)算的控制。較為完善的定額標(biāo)準(zhǔn)體系保證了國(guó)外央行預(yù)算的編制數(shù)與最后的核批數(shù)基本一致，相差不大。關(guān)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家都已形成了比較成熟的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，被廣泛應(yīng)用并取得了明顯效果，從制度建設(shè)、組織實(shí)施、監(jiān)督約束及結(jié)果應(yīng)用等方面構(gòu)建了完整有效的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。近年來(lái)，人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)積極探索、研究適合自身的科學(xué)的預(yù)算管理模式和方法，在定額標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算管理方面也已經(jīng)做出了很多有益的嘗試，人民銀行預(yù)算管理工作的科學(xué)性顯著提高。人民銀行可以此為基礎(chǔ)，結(jié)合履職特點(diǎn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，著力推進(jìn)預(yù)算資金定額標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建工作。具體要從制定標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化管理、規(guī)范操作和流程控制等方面下功夫，完善預(yù)算制度，形成健全、有效的預(yù)算管理機(jī)制，使預(yù)算編制的方式、方法更科學(xué)、準(zhǔn)確、高效，預(yù)算控制更適應(yīng)業(yè)務(wù)需求。例如，對(duì)所有支出進(jìn)行分類，根據(jù)支出性質(zhì)逐項(xiàng)目確定不同的管理和控制標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)調(diào)預(yù)算與業(yè)務(wù)運(yùn)行計(jì)劃或運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，更有效的支持業(yè)務(wù)需求等。

（三）構(gòu)建多部門配合的預(yù)算格局

構(gòu)建預(yù)算資金定額標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系將徹底改變沿用多年的資金使用習(xí)慣，預(yù)算編制、權(quán)、責(zé)、利也會(huì)隨之重新配置，許多制度規(guī)定和工作機(jī)制需要從頭到尾完善補(bǔ)充。預(yù)算管理不再僅屬于會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，需要建立會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門與單位內(nèi)部職能部門有效配合的新格局。例如，績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)都需要在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上從無(wú)到有的全新構(gòu)建，構(gòu)建過(guò)程需要緊密結(jié)合具體業(yè)務(wù)的性質(zhì)、特點(diǎn)、業(yè)務(wù)量、物料消耗標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜、多樣的成本動(dòng)因加以合理篩選、計(jì)算，僅靠會(huì)計(jì)部門是難以實(shí)現(xiàn)的。從目前人民銀行的預(yù)算管理現(xiàn)狀分析，推進(jìn)預(yù)算資金定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)與預(yù)算績(jī)效管理的開(kāi)展，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變工作理念、加強(qiáng)引導(dǎo)與宣傳，充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理是與每個(gè)部門、每個(gè)人密切相關(guān)的全員行動(dòng)，要明確職能部門的預(yù)算編制責(zé)任和自我評(píng)價(jià)責(zé)任。二是對(duì)職能部門提出更高的要求，職能部門需要根據(jù)工作規(guī)劃確定出具體、可衡量、具有可行性的績(jī)效目標(biāo)、制定績(jī)效計(jì)劃并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)定期進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算資金使用的效益、效率等承擔(dān)重要責(zé)任。三是可以考慮成立專門的預(yù)算績(jī)效考核小組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作，參與大額資金預(yù)算事項(xiàng)，及時(shí)聽(tīng)取、總結(jié)各方面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)和建議。日常可考慮授權(quán)內(nèi)審部門負(fù)責(zé)對(duì)本行業(yè)務(wù)進(jìn)行日常的績(jī)效考評(píng)工作，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)日常預(yù)算管理并配合開(kāi)展績(jī)效考評(píng)，事權(quán)部門作為績(jī)效審計(jì)的主要對(duì)象要負(fù)責(zé)提供績(jī)效評(píng)價(jià)所需資料。

（責(zé)任編輯：何昆燁）

辛祥玉，女，漢族，本科，中國(guó)人民銀行淄博市中心支行，會(huì)計(jì)師。