鐵道部黨校 楊金英

隨著中國鐵路市場化改革的推進和深化，與計劃經(jīng)濟體制相適應的鐵路屬性定義已無法適應新形勢的需要，鐵路行業(yè)屬性分析成為下一步深化鐵路改革的關(guān)鍵和難點。研究表明，市場經(jīng)濟條件下的鐵路行業(yè)，既具有壟斷性、公共性和公益性的非市場性質(zhì)，又兼?zhèn)涓偁幮浴⑺饺诵耘c經(jīng)營性的市場特征。這種相互矛盾的特性共同存在于鐵路行業(yè)內(nèi)部，從而決定了市場經(jīng)濟條件下該領(lǐng)域獨特的存在價值與活動特點。為此，深入細致的研究鐵路行業(yè)屬性，并以此為基礎(chǔ)，界定合理的政府監(jiān)管范圍，制定相應的政策措施，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、鐵路行業(yè)屬性分析的必要性

傳統(tǒng)觀點認為，鐵路是典型的自然壟斷性行業(yè)，具有典型的公共物品屬性和社會公益性，國家也正是基于此對鐵路制定并實施相應政策的。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，市場化成為鐵路行業(yè)改革的基本取向。在鐵路已實現(xiàn)政企分開的新形勢下，重新細分和界定鐵路行業(yè)屬性，將具有競爭性、私人性和經(jīng)營性的業(yè)務領(lǐng)域與具有自然壟斷性、公共性和公益性的業(yè)務范圍區(qū)分開來，并采取不同的政策措施，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.鐵路行業(yè)屬性分析能夠為政府實施鐵路監(jiān)管政策提供理論依據(jù)。經(jīng)濟學認為，政府監(jiān)管是對市場失靈的反應。而市場失靈則主要表現(xiàn)在自然壟斷性較強的領(lǐng)域。通過設(shè)定壟斷價格和提高市場準入條件等監(jiān)管政策，來抑制過度壟斷、保證適度競爭，就成為政府行為的重要組成部分。政企分開的改革，并不能在整體上改變鐵路行業(yè)的自然壟斷性和鐵路運輸產(chǎn)品的準公共物品特性。但是，隨著近些年鐵路規(guī)模的擴大、運力的增加以及國內(nèi)經(jīng)濟改革的發(fā)展，鐵路行業(yè)的屬性在其內(nèi)部的某些領(lǐng)域卻發(fā)生了根本性的變化。也就是說，政企分開后，鐵路行業(yè)在繼續(xù)體現(xiàn)其自然壟斷性、公共物品性和公益性的同時，在其內(nèi)部的某些領(lǐng)域，競爭性和私人物品特性也越來越明顯。世界鐵路改革的模式和國家監(jiān)管政策的改變也恰恰證明了這一點。因此，認真分析和探究當前鐵路行業(yè)各種屬性，明確其所在領(lǐng)域和業(yè)務范圍，能夠為新形勢下政府如何實施恰當?shù)蔫F路監(jiān)管政策提供科學的理論依據(jù)。

2.鐵路行業(yè)屬性分析能夠使政府在我國鐵路發(fā)展中的職責得以明確。鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟的重要組成部分。政企分開后，鐵路運輸產(chǎn)品的準公共物品屬性并沒有改變，其社會效益和正外部性特征依舊體現(xiàn)得十分明顯。盡管政府可以采取措施，鼓勵競爭性的企業(yè)和謀取利益的集團投資和進入鐵路，但由于鐵路建設(shè)具有投資巨大、沉淀成本高、建設(shè)周期長、投資風險很難規(guī)避等特點，因此主要通過市場經(jīng)濟的手段向社會提供鐵路客貨運輸這種準公共物品是不可行的，政府在其中必須擔當一個十分重要的角色。即一方面通過政府的力量引導和聚合社會資金投資鐵路建設(shè)與運營，以最大限度地實現(xiàn)鐵路行業(yè)的市場化;另一方面由政府承擔具有純公益性和純公共物品特性的鐵路線路的建設(shè)責任和相關(guān)公益性運輸業(yè)務的運營補貼。為此，只有對當前新形勢下的鐵路行業(yè)屬性進行認真分析，才能夠科學界定和及時明確政府在鐵路發(fā)展中的具體職責，從而最大限度地降低改革風險，保證我國鐵路的健康科學發(fā)展。

3.鐵路行業(yè)屬性分析能夠為進一步深化鐵路改革明確方向。政企分開使鐵路企業(yè)職能與政府職能真正分離，為鐵路行業(yè)的改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，這只是中國鐵路市場化改革的第一步。在此基礎(chǔ)上，鐵路改革還要在設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、分類建設(shè)、公益性運輸補貼、運價體制等方面推進鐵路投融資體制改革，還要在探索鐵路企業(yè)規(guī)模邊界的基礎(chǔ)上設(shè)計鐵路企業(yè)競爭模式等。對鐵路行業(yè)屬性進行深入分析，能夠明確在鐵路線路和具體業(yè)務領(lǐng)域中哪些具有壟斷性或競爭性，哪些具有公共物品特性或私人物品特性，哪些具有公益性或經(jīng)營性，從而針對不同屬性的線路和業(yè)務領(lǐng)域制定不同的投融資政策、國家財政補貼政策以及經(jīng)營策略等，從而為進一步深化鐵路改革明確方向。

二、鐵路行業(yè)屬性的經(jīng)濟理論分析

(一)鐵路行業(yè)的自然壟斷性與競爭性。

經(jīng)濟學認為，在某些情況下，生產(chǎn)一種商品所使用的技術(shù)可以導致一個市場上只有一個廠商，也就是說，如果一個行業(yè)只有一個廠商來經(jīng)營，則市場成本會更低，這種情況就是自然壟斷，這樣的行業(yè)就是具有自然壟斷性的行業(yè)。正是由于這種技術(shù)上的原因，在本質(zhì)上，鐵路行業(yè)呈現(xiàn)出一定程度的自然壟斷性。具體來看:一是行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應非常明顯。一般而言，鐵路企業(yè)的平均成本總是隨著產(chǎn)量的增加而降低，規(guī)模越大成本越低。因此，對于鐵路行業(yè)來說，在一個地區(qū)內(nèi)，一般要求由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進行獨家壟斷或寡頭壟斷經(jīng)營，否則將導致規(guī)模不經(jīng)濟，造成成本上升和資源浪費。二是鐵路行業(yè)具有大量的沉淀成本，資金一旦投入就很難收回，也難以改作他用。在這種情況下，單一企業(yè)或者少數(shù)幾個企業(yè)進行生產(chǎn)比多個企業(yè)之間競爭往往更有效率，也更合理。三是鐵路行業(yè)是典型的網(wǎng)絡型行業(yè)，具有較強的網(wǎng)絡溢出效應和網(wǎng)絡經(jīng)濟效益。所以，即使在政企分開后，自然壟斷性依然是鐵路行業(yè)的一個重要特性。

與此同時，經(jīng)濟學也認為，技術(shù)進步與創(chuàng)新等因素可以改變傳統(tǒng)理論認定的自然壟斷某些環(huán)節(jié)的壟斷基礎(chǔ)，產(chǎn)生混合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)適合于競爭而其他環(huán)節(jié)適合于由一個或幾個生產(chǎn)者獨占。對這些混合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應適時改革監(jiān)管框架，盡量將競爭性業(yè)務剝離出來，并防止仍處于壟斷環(huán)節(jié)的廠商將其勢力延伸到該產(chǎn)業(yè)的其他環(huán)節(jié)。這也就意味著，鐵路行業(yè)具有自然壟斷性，并不代表行業(yè)內(nèi)的所有業(yè)務都是壟斷的。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展和時代的變遷，鐵路行業(yè)內(nèi)的有效壟斷程度已經(jīng)發(fā)生了變化，鐵路行業(yè)內(nèi)部可以而且應當進行壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務的區(qū)分，并采取相應的政府監(jiān)管措施。因此，盡管經(jīng)濟學意義上的完全競爭在鐵路行業(yè)中不可能實現(xiàn)，但針對鐵路行業(yè)中的一部分業(yè)務開展競爭卻是可以實施的。因此隨著我國鐵路網(wǎng)的不斷完善，鐵路已不再是純粹或完全意義上的自然壟斷性行業(yè)，競爭性成為它的一個重要屬性。

壟斷性與競爭性并存已成為當前我國鐵路行業(yè)屬性的一個基本特征。具有競爭性的客貨運輸、車輛使用等與具有壟斷性的路網(wǎng)經(jīng)營等業(yè)務共同作用，產(chǎn)生出符合市場需求的運輸產(chǎn)品，提供出符合旅客和貨主要求的運輸服務。具體來看，根據(jù)鐵路運輸各個業(yè)務領(lǐng)域的不同特點，其壟斷性或競爭性的表現(xiàn)也各不相同。首先，鐵路路網(wǎng)，包括鐵路線路及其輔助設(shè)施等領(lǐng)域，具有較為明顯的自然壟斷性。因為不僅鐵路線路具有建設(shè)投資大、回收期長、設(shè)施專用性強、沉淀成本高等特點，而且鐵路在提供服務時往往形成明顯的網(wǎng)絡系統(tǒng)，再加上我國國土面積遼闊、客貨運輸起始和終到點分散等情況，導致路網(wǎng)的經(jīng)營效率往往只有在相對統(tǒng)一的狀態(tài)下才是最高的。其次，對于機車車輛等運輸工具而言，在路網(wǎng)各個方向上甚至于在一條線路上，可由多家企業(yè)的機車、車輛運行并展開競爭，因此，運輸工具的經(jīng)營屬于競爭性業(yè)務領(lǐng)域。最后，由路網(wǎng)和機車車輛派生的鐵路運輸業(yè)務也具有不同的屬性。如作為鐵路運輸生產(chǎn)重要環(huán)節(jié)的行車調(diào)度指揮，它擔負著對鐵路運輸通路能力進行分配的調(diào)控職能，具有壟斷性。這其中，全路性的調(diào)度指揮壟斷性更強，而區(qū)間或區(qū)域性的調(diào)度指揮則壟斷性相對較弱。而客貨運輸產(chǎn)品的銷售、售前、售后及運輸過程中的服務，可通過在多家企業(yè)之間開展競爭來完成，因此具有競爭性。

(二)鐵路行業(yè)的公共性與私人性。

公共物品和私人物品的區(qū)別主要在于消費中的競爭性和技術(shù)上的排他性。在某一個物品的消費過程中，如果由于一個消費者增加一個單位的消費量而導致其他消費者的消費量減少一個單位，那么這個物品的消費是競爭的;反之，這個物品的消費則是非競爭的。技術(shù)上的非排他則是指兩種情況:一是在某物品的消費過程中，任何人無法選擇性的對部分消費者提供服務，而將某些消費者(例如不付費者)排除在外;二是將拒絕付費者排除在外的做法盡管在技術(shù)上可行，但在經(jīng)濟上明顯得不償失。消費中的非競爭性和技術(shù)上的非排他性是公共物品具有的兩個最基本特性。但與此同時，隨著技術(shù)進步、設(shè)計水平的提高以及消費者收入和購買力的提高，又可以導致物品的競爭性和排他性發(fā)生變化，從而使物品的公共性發(fā)生變化，公共物品轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺宋锲返目赡苄栽鰪?，甚至發(fā)生質(zhì)的改變。

運用公共物品理論來分析，在通常情況下，鐵路運輸具有消費中的非競爭性和技術(shù)上的非排他性，因而屬于公共物品的范疇。但鐵路又不是純粹的公共物品，從鐵路運輸賣票收費而國家又控制運價的角度看，鐵路是具有一定價格排他性的公共物品;從部分地區(qū)部分時間段，如節(jié)假日期間鐵路一票難求的情況看，鐵路又屬于可能發(fā)生擁擠的公共物品。很顯然，從總體上來看，鐵路既不是純公共物品，而是具有一定公共性的準公共物品;又不是純粹的私人物品，而是在某些領(lǐng)域和場合呈現(xiàn)出一定的私人物品特性。

從目前來看，由于所處地理位置、所處區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度、路網(wǎng)完善程度、政治社會意義等的不同，使得不同鐵路線路的公共性呈現(xiàn)出來的內(nèi)容與深度也有所不同。如在我國東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達程度、鐵路路網(wǎng)完善程度相對較高，而地區(qū)間人員交流頻繁又導致易于發(fā)生擁擠，尤其在春運和節(jié)假日等特定時段，所以鐵路消費的競爭性相對較強，屬于具有相對較強私人物品性的準公共物品。在我國西部地區(qū)，經(jīng)濟欠發(fā)達、人口密度小、路網(wǎng)完善程度不高，人員交流也相對較少，鐵路消費的競爭性因而較弱，而且?guī)缀醪话l(fā)生擁擠，具有較強的純公共物品的特性。在經(jīng)濟發(fā)達程度處于中等水平、人口相對集中的中部地區(qū)，鐵路消費的競爭性在一定時期內(nèi)可能較弱，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人員往來的增多，又會呈現(xiàn)出漸強的態(tài)勢，變化性較大，而且在節(jié)假日期間也會發(fā)生嚴重的擁擠，因而這一地區(qū)的鐵路也更多地體現(xiàn)出準公共物品的屬性。

鐵路行業(yè)的私人性則主要體現(xiàn)在其競爭性業(yè)務和價格收費體制上。從業(yè)務上來看，鐵路的客運和貨運，在某種程度上都具有消費的競爭性和技術(shù)上的排他性，具有一定的私人物品特性。從價格上來分析，鐵路通過向具體的服務對象直接收取一定的費用，而體現(xiàn)出其消費上的競爭性和技術(shù)上的排他性，因而具有一定的私人物品屬性。但同時，鐵路的公共性又使得政府必須介入和監(jiān)管其價格政策的制定。因而鐵路價格收費上的私人物品屬性又不是純粹的，而是表現(xiàn)出置于政府監(jiān)管之下、將公共性寓于私人性之中、帶有一定程度上公共物品色彩的特性。

(三)鐵路行業(yè)的公益性與經(jīng)營性。

從我國目前來看，鐵路行業(yè)的公益性和經(jīng)營性主要表現(xiàn)在鐵路建設(shè)與鐵路運輸兩個方面。

長期以來，國家核定的鐵路行業(yè)基準收益率是6%，因此，一般而言，當鐵路建設(shè)項目的內(nèi)部收益率小于零時，項目的現(xiàn)金流入小于現(xiàn)金流出，鐵路在投入運營后不能收回投資，沒有盈余和還本付息能力，不能吸引社會資金投入，不具有市場融資的可行性。這類項目就是純公益性項目，建成的鐵路也就是純公益性鐵路。與此相對應，當鐵路建設(shè)項目的內(nèi)部收益率在0～6%之間時，表明具有一定的還本付息能力，但如果內(nèi)部收益率低于一般的貸款利率，那么這類項目則還是沒有盈余，屬于介于公益性和經(jīng)營性之間的準公益性項目，建成的鐵路屬于準公益性鐵路。當建設(shè)項目的內(nèi)部收益率高于6%和貸款利率時，項目能夠在還本付息之外，獲得盈余和利潤。這樣的項目即為經(jīng)營性項目，建成的鐵路是經(jīng)營性鐵路。

在我國當前已建成并投入運營和已規(guī)劃擬建設(shè)的鐵路線路中，有一些屬于長期虧損的公益性鐵路，如青藏線，但它對國家政治、國防、民族團結(jié)都有著極為重要的意義;也有一些新建線路運營初期會虧損，但在評估期內(nèi)可以實現(xiàn)盈利，也就是說能夠?qū)崿F(xiàn)從公益性向經(jīng)營性轉(zhuǎn)變的鐵路;再有就是經(jīng)濟發(fā)達、路網(wǎng)相對完善地區(qū)的鐵路，屬于能夠收回投資、實現(xiàn)盈利的經(jīng)營性鐵路。

在長期以來的鐵路運營中，鐵路運輸企業(yè)還承擔著一項極為重要的職能，就是為滿足特殊人群或服從國家特殊需要，無償或優(yōu)惠地提供公益性運輸服務。主要體現(xiàn)在:對搶險、救災、支農(nóng)和軍事物資及人員實行的優(yōu)惠運價或無償運輸;對殘疾軍人、學生實行的半價優(yōu)惠運輸;長期虧損但又出于地方需要不能關(guān)閉的鐵路線的運輸;出于國家政治、經(jīng)濟、軍事、國土開發(fā)等需要而必須維持的線路運輸?shù)?。這也是鐵路具有公益性的一個重要表現(xiàn)。

三、政府對鐵路行業(yè)的監(jiān)管對策建議

基于鐵路行業(yè)屬性的分析，政府對鐵路行業(yè)的監(jiān)管對策應集中在限制壟斷與引入競爭、引進投資與分類建設(shè)、轉(zhuǎn)變理念與重構(gòu)制度等幾個方面。

(一)限制壟斷，促進競爭，深化鐵路行業(yè)的市場化改革。

鐵路行業(yè)壟斷性與競爭性并存的客觀現(xiàn)實表明，通過各種政策法規(guī)和有效途徑，弱化鐵路企業(yè)的自然壟斷性，統(tǒng)一開放鐵路市場，鼓勵和促進競爭，是國家對鐵路實施監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。

首先，要制定反壟斷措施。為避免行業(yè)內(nèi)的企業(yè)利用其壟斷地位肆意抬高運價謀取壟斷利潤，進而損害消費者利益，政府還必須對改革后的鐵路企業(yè)繼續(xù)進行定價監(jiān)管或者收益率監(jiān)管。借鑒世界各國的經(jīng)驗，對鐵路行業(yè)的客貨運輸價格實行一定范圍內(nèi)浮動權(quán)基礎(chǔ)上的最高限價，是一種較為可行的價格監(jiān)管方式。為避免技術(shù)壟斷，國家還要委托國家鐵路局進行鐵路行業(yè)技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)章的編制，并監(jiān)督其實施。

其次，要促進鐵路運輸市場競爭。一方面，應改革現(xiàn)有鐵路企業(yè)運營模式，盡量放開鐵路內(nèi)部具有競爭性的業(yè)務領(lǐng)域，擴大鐵路走向市場的空間與范圍，推動鐵路企業(yè)通過參與市場競爭實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。另一方面，要通過制定鐵路行業(yè)市場準入、退出條件和競爭規(guī)制等政策措施，來維護運輸市場的有序競爭。另外，實踐證明，對于鐵路行業(yè)而言，由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進行壟斷性經(jīng)營，才能確保單位平均成本最低，也最經(jīng)濟。因此，即使在鐵路行業(yè)政企分開后，政府仍然要通過行政許可等手段，對企業(yè)的市場進入進行監(jiān)管，以確保鐵路行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量維持在寡頭壟斷或獨家壟斷的狀態(tài)，減少企業(yè)在盲目進入與退出中所造成的沉淀成本損失。

最后，國家要對鐵路行業(yè)內(nèi)部具有壟斷性與競爭性的業(yè)務范圍進行細分，并以此為根據(jù)，結(jié)合我國鐵路實際，探索制定繼續(xù)深化鐵路改革的具體方案與實施路徑。

(二)引進投資、分類建設(shè)，明確公益性鐵路建設(shè)和公益性運輸補貼的政府職責。

對擬建鐵路項目屬性進行細分，并對經(jīng)營性和公益性鐵路采取分類建設(shè)的方式，是未來對鐵路實施政府監(jiān)管的基本政策取向。

一是對經(jīng)營性鐵路項目，采取市場化融資方式，多方式多渠道籌集鐵路建設(shè)資金，盡最大可能吸引社會資本投資鐵路建設(shè)與開發(fā)。如加快設(shè)立鐵路發(fā)展基金步伐，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入;積極發(fā)揮地方政府和社會資本積極性，放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路等。

二是對公益性鐵路項目，明確由國家財政撥款或財政低息貸款的方式進行投資建設(shè)。公益性鐵路不以盈利為目的，而大多是為維護國家統(tǒng)一、促進落后地區(qū)發(fā)展和適應國土開發(fā)的需要，因此其社會效益往往遠遠大于鐵路企業(yè)的經(jīng)濟效益。為此，要盡快明確公益性鐵路的認定方法，既要從國家層面評估分析擬建公益性鐵路的社會效益，主要包括其修建對國家政治、軍事、國防等的重要意義，又要對公益性鐵路建設(shè)項目進行財務評價和國民經(jīng)濟評價等經(jīng)濟評估。

三是建立公益性運輸?shù)恼a貼機制。政企分開后，鐵路企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，追求企業(yè)利潤和經(jīng)濟效益的最大化成為其主要目標。因此，為了推動鐵路企業(yè)的健康良性發(fā)展，使其真正走向市場并積極參與競爭，國家不應再讓企業(yè)無償?shù)爻袚嫘赃\輸任務，而應采取定性與定量相結(jié)合的方法，制定相應科學合理的補償機制和專項政策措施，按照市場價格對鐵路企業(yè)進行相應的財政補貼或采取減免部分稅收款項等方式進行補償。這也是美國、德國、法國、瑞典、芬蘭等世界各國對鐵路承擔公益性運輸?shù)钠毡樽龇ā?/p>

(三)轉(zhuǎn)變理念，重構(gòu)制度，提升政府對鐵路行業(yè)的監(jiān)管水平。

從根本上看，監(jiān)管與競爭是一個問題的兩個方面。強化競爭就意味著放松監(jiān)管，強化監(jiān)管就意味著弱化競爭。因此，如何處理好兩者之間的關(guān)系極為重要。在當前政企分開的條件下，中國鐵路改革已不能僅僅停留在放松監(jiān)管層面上，而應更多地關(guān)注監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變與監(jiān)管制度的重新構(gòu)建，以提升政府在新形勢下對鐵路企業(yè)的監(jiān)管水平。

為此，要樹立現(xiàn)代監(jiān)管理念，完善相關(guān)法律，按照統(tǒng)一、集中、透明和公眾參與的原則，確保監(jiān)管手段依法合規(guī);要深化監(jiān)管內(nèi)容，既要加強對市場準入等初級層面的監(jiān)管，又要掌握監(jiān)管對象業(yè)務的真實狀態(tài)，強化對監(jiān)管價格的制定等經(jīng)濟監(jiān)管職能的完善;要加強技術(shù)監(jiān)管，不僅要制定與鐵路相關(guān)的技術(shù)和安全標準、規(guī)范，而且要注重對監(jiān)管對象執(zhí)行方法和工具的研究。

［1］戚聿東、柳學信著:《自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革——國際經(jīng)驗與中國實踐》，中國社會科學出版社2009年版。

［2］陳富良、萬衛(wèi)紅著:《企業(yè)行為與政府規(guī)制》，經(jīng)濟管理出版社2001年版。

［3］遲福林主編:《中國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革》，中國經(jīng)濟出版社2000年版。

［4］約瑟夫·斯蒂格利茨著:《經(jīng)濟學》，中國人民大學出版社1999年版。