首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

李紅霞 張世鵬

地方債風(fēng)險化解路徑探析

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

李紅霞 張世鵬

地方政府適度舉債有利于多渠道籌措資金，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展。但隨著近幾年地方投資熱潮興起，地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，地方債務(wù)風(fēng)險凸顯，社會各方對地方債危機的擔(dān)憂也隨之成為焦點。龐大的地方政府債務(wù)已嚴(yán)重影響了財政的正常運轉(zhuǎn)，成為影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的因素，引起了社會各界普遍關(guān)注。本文通過對地方債現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，深入剖析了地方債形成的深層次原因，并提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議。

地方債；風(fēng)險；路徑

一、地方債的現(xiàn)狀及存在問題分析

(一)地方債統(tǒng)計口徑存在差異，債務(wù)規(guī)模難露真容。

目前，地方債測算的兩個主要部門是財政部和審計署，一直以來兩個部門由于統(tǒng)計口徑的不同，地方債測算結(jié)果也存在差異。財政部對政府債務(wù)的統(tǒng)計僅僅是針對政府的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，而地方投融資平臺及國企負(fù)債等，并沒有計入政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，造成財政部對總的債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計往往比審計署公布的規(guī)模小。審計署明確的地方性債務(wù)的口徑，除了政府的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，還包括地方融資平臺等相關(guān)債務(wù)部分。以前中央文件明確表明地方的融資平臺是一種企業(yè)行為，但與此同時政府又對這個融資平臺進(jìn)行隱性擔(dān)保，那么這個債務(wù)到底是企業(yè)債還是政府債目前并不明確。地方政府以投融資平臺的名義來借錢，既有政策性的融資，也有以盈利為目的市場性的融資，其中有多少劃為企業(yè)債務(wù)，多少算是政府債務(wù)還不能劃分得很清楚。如果把投融資平臺的債務(wù)都算在政府身上，就會擴大地方政府性債務(wù)規(guī)模，如果都算成企業(yè)債務(wù)，就會縮小地方政府債務(wù)。

在地方債統(tǒng)計口徑上，由于財政部的測算更多的是側(cè)重地方財政預(yù)算口徑，“自下而上”匯報上來得出的數(shù)據(jù)，地方債涵蓋范圍相對??；而審計署是“自上而下”，一級一級審核，地方債統(tǒng)計范圍和真實性方面相對更強一些，因此本文數(shù)據(jù)采用審計署統(tǒng)計的地方性債務(wù)的口徑。

(二)地方債規(guī)模巨大，已超國際警戒線。

從實踐中看，目前主要運用國際通用的兩個指標(biāo)來衡量地方債務(wù)風(fēng)險：一是負(fù)債率(地方政府性債務(wù)余額/GDP)不超過20%，二是債務(wù)率(地方政府債務(wù)償還本息額/地方政府可用收入)不超過100%。國家審計署2013年6月對36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂：9個省會城市債務(wù)率超過100%，最高者達(dá)188.95%，加上政府所作的擔(dān)保，債務(wù)率最高達(dá)219.57%，遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的100%的警戒線；13個省會城市償債率超過20%，最高的達(dá)67.69%，也遠(yuǎn)超過20%的國際警戒線。國際市場上高度關(guān)注中國地方政府債務(wù)風(fēng)險，2013年4月，國際評級機構(gòu)惠譽通過對中國政府債務(wù)的評估，將其償還長期本幣債務(wù)的主權(quán)評級從AA-調(diào)降到A+，該機構(gòu)測算中國政府的凈債務(wù)率已經(jīng)超過70%，“中國地方政府可能面臨源自政府相關(guān)企業(yè)大額的潛在債務(wù)”。*《國際評級機構(gòu)惠譽下調(diào)中國評級》，載于《東南快報》2013年4月11日。2013年7月18日，美國底特律市正式申請破產(chǎn)，成為美國歷史上規(guī)模最大的市政破產(chǎn)事件，也為中國大規(guī)模舉債的地方政府敲響了警鐘。雖然我國目前還沒有出臺《政府破產(chǎn)法》，暫時不會出現(xiàn)美國底特律那樣申請政府破產(chǎn)的情況，但由于現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這種壓力將最終轉(zhuǎn)到負(fù)有托底責(zé)任的中央政府，當(dāng)然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來買單，這對整個社會的負(fù)面影響是不言而喻的。

(三)地方債償還風(fēng)險居高不下。

根據(jù)審計署的數(shù)據(jù)，2012年和2013年地方政府進(jìn)入地方債還債高峰期，其中2012年地方債務(wù)到期額度為1.84萬億元，2013年達(dá)到1.22萬億元，2013年年底前到期的地方債務(wù)占到53.03%，已經(jīng)超過一半。*趙鵬：《過半地方債到期 償還壓力大》，中國聯(lián)合鋼鐵網(wǎng)，2013年8月8日。2014年也是地方政府性債務(wù)到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力。地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環(huán)中，每年連本帶息需償還幾萬億元人民幣，40%以上的財政支出將用于償債。*李煒光：《地方政府自主發(fā)債的前提》，載于《南方周末》2013年8月2日。但由于這部分債務(wù)投資尚未產(chǎn)生收益，因此一旦地方無力承擔(dān)債務(wù)，就會面臨債務(wù)風(fēng)險，這對地方政府提出了巨大的挑戰(zhàn)。近幾年，伴隨我國土地使用有償化改革，地方政府“土地財政”模式迅速形成。在地價持續(xù)走高和政府土地收益快速增長時期，由于地方投融資平臺有政府背景，貸款有土地抵押擔(dān)保，促使銀行將信用資產(chǎn)的配置進(jìn)一步向投融資平臺貸款傾斜，從而使地方性債務(wù)規(guī)模越來越大?！巴恋刎斦睂τ诘胤叫詡鶆?wù)而言就像一把“雙刃劍”，在房地產(chǎn)價格持續(xù)走高的情況下，“土地財政”能支撐地方政府迅速擴大債務(wù)融資規(guī)模，成為地方債務(wù)膨脹的“催化劑”。

當(dāng)前地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險之所以沒有暴露出來，或者說是可控的，最為關(guān)鍵的因素是當(dāng)前中國住房市場的價格根本就沒有出現(xiàn)周期性調(diào)整。未來幾年看，如果房價上漲，不僅市場對土地需求會增加，而且土地價格上漲的預(yù)期也會強化，從而使得地方政府把土地價格不斷地推高。而土地價格上漲，不僅可增加地方政府可償還債務(wù)的能力，也會強化地方政府以土地為抵押品的價值上升，在這種情況下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險會在可控的范圍內(nèi)。然而一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)拐點迅速降溫，“土地財政”又將極大影響地方政府借款和償債能力，成為地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的“導(dǎo)火索”。目前，絕大多數(shù)地方債務(wù)都是以新債還舊債，并不斷擴大政府債務(wù)規(guī)模。而值得注意的是，隨著“土地財政”規(guī)模的縮小，政府債務(wù)償還的資金來源渠道也越來越窄，一些地方即便將土地出讓收入全部用于償還債務(wù)，也是“資不抵債”。此外，地方政府融資平臺和銀行貸款的持續(xù)收緊，也將影響地方政府持續(xù)借債和借新債還舊債的能力，地方政府不可避免地會尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風(fēng)險。

(四)地方債手段“多元化”，隱性債務(wù)沉重。

從地方政府舉債手段看，截至2013年6月，銀行貸款、BT、發(fā)行債券、信托融資是地方政府舉債的主要來源，其中，銀行貸款占債務(wù)總額的56.56%，可以看出，銀行信貸僅是主要渠道之一，地方政府融資平臺公司還可以發(fā)行債券進(jìn)行融資。地方政府不僅可以與銀行合謀讓其債務(wù)風(fēng)險不暴露，也會因為變相舉債工具的多元化而讓更多的債務(wù)風(fēng)險隱蔽起來，不易監(jiān)管，使得融資平臺公司的負(fù)債不易統(tǒng)計，地方政府債務(wù)出現(xiàn)新的風(fēng)險隱患。

此外，從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，政府性債務(wù)仍以負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)為主，但地方政府或有債務(wù)增長較快，風(fēng)險敞口擴大。由于在當(dāng)前分稅體制下，低層級政府負(fù)擔(dān)的事權(quán)較多，但其所能支配的政府財力較少，因此政府層級越低，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比越高，截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比分別為34.23%、66.44%、78.49%、84.18%，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的剛性償付壓力很大。地方政府在舉債過程中，或有債務(wù)占有相當(dāng)大的比重，具有隱蔽性，潛在的債務(wù)風(fēng)險很大。雖然或有債務(wù)目前還不是地方政府的直接債務(wù)，不需要地方政府現(xiàn)期償還，但由于上述方式都是以政府信用或擔(dān)保為基礎(chǔ)的，存在非常大的潛在風(fēng)險，很可能地方政府出于公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任時，都會變成政府直接顯性債務(wù)，最終要由地方政府歸還。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的成因剖析

(一)分稅制體制財權(quán)與事權(quán)不匹配催生地方債。

我國現(xiàn)行的分稅制財政體制是一種收入向中央集中而事權(quán)不斷下移的體制，事權(quán)與財權(quán)不匹配，是導(dǎo)致地方政府財政赤字和負(fù)債運行的重要原因。分稅制財政體制的核心問題是明確中央與地方政府之間支出責(zé)任和收入劃分，然而，長期以來，中央與地方之間的事權(quán)劃分不清晰，地方政府支出責(zé)任總體模糊，隨著中央不斷下放事權(quán)，已超出了地方政府的財政能力。不僅如此，近些年來，財權(quán)高度集中在中央，地方政府不具有關(guān)鍵的決策權(quán)和財權(quán)，也缺乏充足的財力。收入劃分上，將稅基大、稅源充裕的稅種歸中央，留給地方政府的是稅基偏小、零星分散、征收難度大的小稅種。2013年8月1日隨著“營改增”試點在全國的推廣，地方政府失去了“當(dāng)家稅種”，如同“雪上加霜”，更加大了地方收支缺口。

本來被寄予厚望的，旨在增加地方政府財力的轉(zhuǎn)移支付也很不規(guī)范。2013年的全部轉(zhuǎn)移支付中，其中有一半的轉(zhuǎn)移支付是以專項撥款形式撥付的。專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和執(zhí)行具有較強的不規(guī)范性，是助長“跑部錢進(jìn)”、設(shè)租、尋租的根源，一些“跑得勤的，叫得響的”地方政府，就有可能從中央拿到更多的專項撥款，這樣的結(jié)果會導(dǎo)致各地區(qū)之間苦樂不均、收支差距過大的問題將更加嚴(yán)重。為解決收支平衡問題，地方政府不得不通過借債求生，而地方借債的還款來源主要靠賣地收入，又造成了嚴(yán)重的土地財政依賴癥。事實上，我國地方財政收支失衡問題由來已久，中央和地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府長期面臨資金缺口，這是地方債務(wù)問題產(chǎn)生的重要原因。

(二)地方政府GDP政績觀加劇了地方債規(guī)模。

地方債急速膨脹還有一個重要原因是地方經(jīng)濟發(fā)展與GDP考核掛鉤。長期以來，“官員出數(shù)字，數(shù)字出官員”，經(jīng)濟增長已成為中國地方官員晉升的主要考核指標(biāo)。在政績考核壓力下，為了讓地方官員“面子上更好看”，甚至還催生了一個怪現(xiàn)象：欠債越多的地方，發(fā)展得越快，地方官員提拔得越快。另外，與西方國家相比，西方國家官員的選拔機制是對下級負(fù)責(zé)的民主選舉，而中國地方官員是“自上而下”的任命制和考核制，傳統(tǒng)的“用手投票”選舉機制在中國基本無效，近而形成了我國政府官員“唯上不唯下”的局面。這一特征從根本上決定了地方政府的行為傾向于政府支出規(guī)模的擴張，對于GDP數(shù)字過分迷戀。同時，“唯上不唯下”的行政體制和地方官員任免頻繁變化造成政府行為短期化，地方政府盡管在支出上擁有較大的事權(quán)，但在財權(quán)方面是中央的集權(quán)程度較高，加上上級政府經(jīng)常干預(yù)下級政府支出，下放過多的事權(quán)，又不提供足額配套資金，是造成地方政府財政困難的重要原因。地方政府認(rèn)為地方債務(wù)最終會由上級政府兜底，也就普遍缺乏風(fēng)險責(zé)任意識，造成地方債務(wù)預(yù)算約束自軟化，導(dǎo)致輕率借債和過度負(fù)債。正是這種扭曲的機制，增加了我國地方債務(wù)的風(fēng)險敞口。此外，由于當(dāng)前的地方債仍然是以中央擔(dān)保和審批為基本內(nèi)容，因此思維慣性理所當(dāng)然地認(rèn)為中央財政仍舊將承擔(dān)最后兜底的風(fēng)險。

(三)城鎮(zhèn)化擴張是加劇地方債的外部原因。

國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，與世界平均水平大體相當(dāng)，城鎮(zhèn)化取得顯著成效。預(yù)計到2030年，中國的城市化率可達(dá)到77.7%，那時中國需要合計144萬億元的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入。城鎮(zhèn)化帶來的投資擴張是非常巨大的，同時也加劇了地方債的快速膨脹。城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力，當(dāng)然更需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市發(fā)展投資以及民生投資巨大的政府投資。農(nóng)民進(jìn)城后會產(chǎn)生新的需求，如穩(wěn)定就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、交通等公共需求，這些需求自然會增加政府部門的公共投資，表現(xiàn)為競爭性領(lǐng)域投資高增長和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入高增長并存。面對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重重任，城市地方政府卻財力有限，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中地方政府大多通過以“土地財政”為支撐，搭建地方投融資平臺來籌集資金，這已成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的主要模式和資金來源。地方政府投融資平臺作為地方政府突破財力限制，綜合運用社會資源服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，確實為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，由于地方缺乏法規(guī)約束和風(fēng)險防范機制，隨著融資平臺債務(wù)逐漸到期，其本身隱含的債務(wù)風(fēng)險也對地方財政構(gòu)成一定的壓力。

隨著中國經(jīng)濟進(jìn)入轉(zhuǎn)型背景下的“中速增長”期，財政支出的側(cè)重點向民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，政府剛性支出將迅速增加，財政支出壓力將進(jìn)一步凸顯。稅收和收費難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過建立投融資平臺來調(diào)動社會資金和銀行貸款。當(dāng)前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮(zhèn)化過程中所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴張引發(fā)的地方債務(wù)危機。因此，未來有效建立財政和地方債務(wù)約束機制，合理劃分各級財權(quán)和事權(quán)，推動以支出責(zé)任對等為目標(biāo)的分級財稅改革，以及建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式刻不容緩。

(四)預(yù)算法滯后，地方債遭尷尬。

2014年4月《預(yù)算法》三審稿中，提出在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，可以發(fā)行地方債。但從現(xiàn)行《預(yù)算法》來看，規(guī)定除國務(wù)院特別批準(zhǔn)外，地方政府不得舉債和打赤字，這是預(yù)算法正式頒布到現(xiàn)在沒有改變。具有“小憲法”之稱的《預(yù)算法》于1994年頒布，2014年開始進(jìn)行三審稿修訂工作。現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要,存在一些明顯的缺陷和不足，修訂預(yù)算法不宜再拖。1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。1995年頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》第八條規(guī)定，“國家機關(guān)不得為擔(dān)保人”。

由于《預(yù)算法》限制的是地方政府的舉債權(quán)而沒限制公司發(fā)債，因此地方政府通過成立政府投融資平臺公司，作為后臺支撐平臺公司發(fā)債并不違背《預(yù)算法》的規(guī)定，這實際上也繞開了《預(yù)算法》借殼發(fā)債。雖然從法律層面上看，地方政府并沒有舉債權(quán)，但從20世紀(jì)末開始我國經(jīng)濟建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時期，特別是中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展對政府投資的依賴程度大，投資資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府當(dāng)期可動用的財力，各級地方政府通過成立政府投融資平臺公司向銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品等方式籌措資金已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。由于法律不賦予地方政府舉債權(quán)，因而對地方政府性債務(wù)的監(jiān)管就不可能合法的提上議事日程，從根本上削弱了加強地方政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)。

三、化解地方債務(wù)風(fēng)險的對策

(一)進(jìn)一步明晰中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)。

黨的十八屆三中全會中央明確提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度。毫無疑問，要化解地方債務(wù)風(fēng)險，解決地方政府只知花錢、不想還錢的問題，除調(diào)整政績考核體制之外，更重要的還是要加快調(diào)整現(xiàn)行財稅體制。完善分稅制財政體制改革，讓中央與地方在財權(quán)和事權(quán)的界定方面相對科學(xué)、合理，讓地方政府不再過度依賴土地財政。未來財政體制改革要強調(diào)事權(quán)與支出責(zé)任掛鉤，要在事權(quán)上進(jìn)行調(diào)整，在上移部分事權(quán)的同時，地方政府的支出責(zé)任也將逐步明晰，這樣能減少地方政府對土地財政和地方債的依賴，從而，理順財稅體制與地方債務(wù)的關(guān)系，使地方債務(wù)受到財稅體制的有效約束。解決地方債還要依靠財稅體制的改革，地方債風(fēng)險與分稅制密切相關(guān)，因此改革財稅制度是解決地方債問題的必由之路。

現(xiàn)階段需要進(jìn)一步明確中央與地方事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分，各級政府過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于財政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化，從而容易出現(xiàn)中央與地方以及地方各級政府之間相互推諉責(zé)任的狀況，會影響分稅制改革的效果。全面重構(gòu)分稅制財政體制改革框架應(yīng)通過借鑒他國的先進(jìn)經(jīng)驗，總結(jié)我國改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，立足國情來加以解決。

(二)建立地方債風(fēng)險預(yù)警，實行問責(zé)制。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，破除“官本位”觀念完善落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制。根據(jù)民主監(jiān)督理念，約束政府必須先約束官員行為，因為政府由官員掌控，官員不受約束就難以規(guī)范政府行為。20世紀(jì)末，我國銀行壞賬率高得離譜，而央行推出“貸款終身負(fù)責(zé)制”后，效果立竿見影，壞賬率明顯下降，這種“責(zé)任到人”的制度設(shè)計理念在防范地方債方面也值得提倡。國務(wù)院應(yīng)制定地方政府領(lǐng)導(dǎo)的債務(wù)問責(zé)機制，制定明晰的地方政府債務(wù)上報界限，即本級政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到該界限時，須上報上級政府，如不上報，地方政府領(lǐng)導(dǎo)將會被問責(zé)。此外，應(yīng)加大對地方投資的約束，推行項目問責(zé)制，對一些盲目上馬、持續(xù)虧損的項目進(jìn)行問責(zé)，這樣才能遏制地方政府投資沖動，從根本上減少地方債務(wù)風(fēng)險。

債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制依賴于信息披露制度的完善，地方債的信息披露主要包括四個方面：一是對地方政府債的種類和范圍要予以明確界定。二是實現(xiàn)地方政府債務(wù)披露過程系統(tǒng)化。目前債務(wù)信息的報告分散，國內(nèi)與國外債務(wù)管理分離，而且不同種類的內(nèi)債和外債由不同單位管理，應(yīng)該及時予以規(guī)范。三是將地方債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。我國地方政府預(yù)算并不反映債務(wù)情況，為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，強化債務(wù)風(fēng)險約束，應(yīng)建立地方政府債務(wù)預(yù)算，將地方公債資金納入預(yù)算管理。四是地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對當(dāng)年公債發(fā)行額度、用途及使用方式和還本付息等做出詳細(xì)說明，并由本級人大審批和監(jiān)督，以防止地方政府的短期行為和不當(dāng)決策。

(三)修訂《預(yù)算法》，建立地方政府獨立發(fā)債機制。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。解決地方債務(wù)問題的思路是靠“疏”而不是靠“堵”，也就是說，不能說有一定風(fēng)險就堵住不讓發(fā)，既要考慮現(xiàn)有地方存量債務(wù)的風(fēng)險如何化解，又要考慮未來地方存在的負(fù)債空間和借債需求。不能因為現(xiàn)存地方債務(wù)有一定的風(fēng)險就否定地方的借債空間；“疏”的意義重在于制度創(chuàng)新，解決地方債務(wù)的辦法，應(yīng)該考慮從制度上而不是僅僅從手段上?！霸谝欢l件下允許地方政府自行或自主發(fā)債，這是可行的。應(yīng)該允許地方發(fā)行真正的地方債券或市政債券，這在國際上是通行的慣例?！雹贄詈纾骸兜胤絺?dāng)放，預(yù)算法當(dāng)改》，載于《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》2013年3月14日。首先應(yīng)起草《預(yù)算法》修正案并報人大會審議，放開對地方政府不得自行發(fā)債的法律限制。其次要增強預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算，除涉及國家秘密的內(nèi)容外，各級政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會公開。最后要健全現(xiàn)有財政管理體制，建立各級政府之間財力保障與支出責(zé)任相匹配的財政管理機制，保障地方政府發(fā)債順利進(jìn)行。

地方政府獨立發(fā)債、獨立償還模式是比較徹底的地方政府發(fā)債機制，但是，這種機制的建立，需要比較長的時間，需要更多的條件。這些條件包括：一是要修改現(xiàn)有的相關(guān)法律，并制定新的法律法規(guī)，尤其要制定地方政府發(fā)行債券的法律法規(guī)。二是要解決地方政府的信息披露問題。地方政府要獨立發(fā)債，面對市場，需要的基本條件之一是地方政府應(yīng)有獨立的財務(wù)報表，包括資產(chǎn)負(fù)債表、收支表等，這樣才能夠讓投資者來分析地方政府的信用狀況。三是要建立地方政府債券償還風(fēng)險的處置機制。四是要賦予地方政府一定的稅收、收費權(quán)限，這是解決其在一定條件下增強償債能力的重要手段和基礎(chǔ)。

(四)改進(jìn)政府會計制度，全面反映政府償債能力。

為了更好地為市場提供可靠信息，真實地反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，有必要建立一套完整規(guī)范的政府會計制度和政府財務(wù)報告制度，將各地區(qū)公共部門財務(wù)狀況匯總整理，綜合反映地區(qū)地方政府的翔實的財務(wù)狀況和償債能力，并建立一套適合我國國情的政府會計準(zhǔn)則，以增強政府預(yù)算會的公開透明度。我國政府會計要由現(xiàn)金制向應(yīng)計制轉(zhuǎn)變，能更好地反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況。

略)

F812.7

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