中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院

施青軍 扈劍暉

政府投資項(xiàng)目的形成性評(píng)價(jià)研究
——評(píng)價(jià)維度選擇與評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院

施青軍 扈劍暉

2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》以后，我國(guó)對(duì)建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)(即總結(jié)性評(píng)價(jià))制度提出了明確要求，中央、地方政府有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列后評(píng)價(jià)的管理辦法或規(guī)定。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的實(shí)施，雖然加強(qiáng)了對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理，但由于只在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行，不能及時(shí)反饋和改進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行中的存在問題，因而，對(duì)于正在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目績(jī)效起不到改進(jìn)的作用。為此，需要我們加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)(過程評(píng)價(jià))的研究。本文在對(duì)形成性評(píng)價(jià)文獻(xiàn)研究進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，結(jié)合近兩年財(cái)政部國(guó)際司開展國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目評(píng)價(jià)(即形成性評(píng)價(jià))的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容——重點(diǎn)是對(duì)評(píng)價(jià)維度(準(zhǔn)則)和評(píng)價(jià)指標(biāo)問題進(jìn)行了研究和探討。本文基于項(xiàng)目邏輯模型，研究構(gòu)建了以相關(guān)性、效果性、效率性和風(fēng)險(xiǎn)控制為基本維度的政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)框架及指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)目前開展政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，并提出了若干政策建議。

政府投資項(xiàng)目；形成性評(píng)價(jià)；過程評(píng)價(jià)；項(xiàng)目邏輯模型

一、引言

政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，是政府投資項(xiàng)目管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。黨的十六大以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政和審計(jì)等部門均開展了政府投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)探索和實(shí)踐。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào))以后，我國(guó)對(duì)建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)(或稱為總結(jié)性評(píng)價(jià))制度提出了明確要求，中央、地方政府有關(guān)部門對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作也越來(lái)越重視，相繼出臺(tái)了一系列后評(píng)價(jià)的管理辦法或規(guī)定。比如2009年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》，明確提出選擇重要的政府投資項(xiàng)目，對(duì)其“實(shí)施過程、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”三個(gè)方面進(jìn)行后評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的實(shí)施，雖然加強(qiáng)了我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理，但由于只在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行，不能及時(shí)反饋和改進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行中的存在問題，因而，對(duì)于正在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目績(jī)效起不到改進(jìn)的作用。

OECD/DAC認(rèn)為，“評(píng)價(jià)在項(xiàng)目或計(jì)劃實(shí)施的各個(gè)階段都發(fā)揮著重要作用，因此，不應(yīng)僅僅當(dāng)做一項(xiàng)事后的工作來(lái)開展?！?OECD/DAC Network on Development Evaluation Evaluating Development Cooperation: Summary of Key Norms and Standards[OL].www.oecd.org/dac/evaluationnetwork, 2002.事后評(píng)價(jià)是有局限的，它未能對(duì)持續(xù)進(jìn)行中的政府機(jī)構(gòu)及部門的管理予以反饋。*Jody Zall Kusek, Ray C. Rist. A hand book for development Practitioners: ten steps to a results-based Monitoring and evaluation system, The WORLD BANK, Washington,DC, 2004: 225.因此，實(shí)施時(shí)效性評(píng)價(jià)(Real-Time evaluation)對(duì)促進(jìn)項(xiàng)目的績(jī)效改善而言更有意義。*Vinod. Thomas and Xubei Luo, Multilateral Banks and the Development Process, Transaction Publshers,New Brunswick(U.S.A) and London(U.K), 2012:120-121.事實(shí)上，對(duì)政府投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)不僅包括總結(jié)性評(píng)價(jià)(Summative evaluation)，還包括形成性評(píng)價(jià)(Formative evaluation)。形成性的評(píng)價(jià)(過程評(píng)價(jià))，絕大多數(shù)在項(xiàng)目的實(shí)施階段進(jìn)行，注重于項(xiàng)目、計(jì)劃和政策的執(zhí)行和改進(jìn)；總結(jié)性的評(píng)價(jià)(后評(píng)價(jià))，在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行，注重于評(píng)價(jià)項(xiàng)目、計(jì)劃和政策的結(jié)果和影響，旨在總結(jié)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，為未來(lái)項(xiàng)目的建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)和決策參考。兩種績(jī)效評(píng)價(jià)，司職于項(xiàng)目管理的不同階段，發(fā)揮著各自不同的作用。近年來(lái)，隨著全球評(píng)價(jià)活動(dòng)的發(fā)展，OECD國(guó)家的評(píng)價(jià)越來(lái)越趨于形成性評(píng)價(jià)，*Michael Quinn Patton, A World Larger than Formative and Summative[J]. American Journal of Evaluation, 1996, Vol.17: 131-143.形成性評(píng)價(jià)在項(xiàng)目管理中的作用變得日益重要。為此，對(duì)項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的內(nèi)容和方法的探討，成為評(píng)價(jià)研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

本文首先對(duì)形成性評(píng)價(jià)研究文獻(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧，然后結(jié)合近兩年財(cái)政部國(guó)際司開展國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目評(píng)價(jià)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的具體的內(nèi)容——重點(diǎn)是評(píng)價(jià)準(zhǔn)則(維度)和評(píng)價(jià)指標(biāo)問題進(jìn)行研究和探討，在此基礎(chǔ)上，分析我國(guó)目前開展形成性評(píng)價(jià)所面臨的困難，并提出若干政策建議。

二、研究文獻(xiàn)回顧

對(duì)形成性評(píng)價(jià)問題的研究，最早可以追溯到20世紀(jì)的60年代。有學(xué)者提出，在項(xiàng)目結(jié)束后才進(jìn)行評(píng)價(jià)，即使發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)已結(jié)束的項(xiàng)目也起不到改進(jìn)作用。*Cronbach, Lee, J. Course Improvement Through Evaluation [J]. Teachers College Record, 64, 1963: 672-683.在此背景下，逐漸形成了形成性評(píng)價(jià)(formative evaluation)的思想。在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的探討過程中，學(xué)界逐漸將績(jī)效評(píng)價(jià)分為形成性評(píng)價(jià)和總結(jié)性評(píng)價(jià)(summative evaluation)兩大類。對(duì)形成性評(píng)價(jià)的形成以下幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)。首先，評(píng)價(jià)的目的。形成性評(píng)價(jià)的目的是為項(xiàng)目提供評(píng)價(jià)信息，用于改進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效；*Scriven,M.. The methodology of evaluation [A]. In R. Tyler, R. Gagne, Scriven, M. (Eds.), Perspectives of Curriculum Evaluation[C]. Chicago, IL: Rand-Mcnally, 1967: 39-83.其次，評(píng)價(jià)的組織。形成性評(píng)價(jià)是通過委托第三方，為了實(shí)現(xiàn)過程改進(jìn)而設(shè)計(jì)并執(zhí)行的評(píng)價(jià)活動(dòng)，評(píng)價(jià)結(jié)果反饋于項(xiàng)目方以幫助項(xiàng)目績(jī)效的提高；*Scriven, M, Beyond Formative and Summative Evaluation [A], In M. W. Mclaughlin&D.D.Phillips(Eds.), Evaluation and education: at quarter century[C]. Chicago: University of Chicago press, 1991: 19-64.最后，評(píng)價(jià)的本質(zhì)。形成性評(píng)價(jià)是一個(gè)產(chǎn)生知識(shí)的(knowledge-generating)、發(fā)展的、過程性的評(píng)價(jià)，主要用來(lái)支持項(xiàng)目的改進(jìn)。*Michael Quinn Patton, A World Larger than Formative and Summative[J]. American Journal of Evaluation, 1996, Vol.17: 131-143.

總的來(lái)說，形成性評(píng)價(jià)就是為了改善項(xiàng)目績(jī)效，通常在項(xiàng)目或計(jì)劃實(shí)施階段進(jìn)行的評(píng)價(jià)活動(dòng)。形成性評(píng)價(jià)側(cè)重于實(shí)施的細(xì)節(jié)，如各項(xiàng)活動(dòng)是否已按計(jì)劃實(shí)施或尚未實(shí)施？計(jì)劃實(shí)施與實(shí)際之間存在哪些偏差？成本在何種程度上是適當(dāng)?shù)牟⑴c計(jì)劃成本接近的？員工的資格和能力如何？具備哪些財(cái)力、設(shè)備、人力？獲得哪些政治支持？在實(shí)施階段出現(xiàn)了哪些未預(yù)見的結(jié)果？實(shí)施階段是長(zhǎng)期的還是短期的等？管理人員可根據(jù)這些信息來(lái)確定題目是否需要進(jìn)行中期調(diào)整以達(dá)成預(yù)期成效？*Jody Zall Kusek, Ray C. Rist. A hand book for development Practitioners: ten steps to a results-based Monitoring and evaluation system, The WORLD BANK, Washington,DC, 2004: 225.

在績(jī)效評(píng)價(jià)方法上，學(xué)者也進(jìn)行了不同層面的討論。目前國(guó)際金融組織廣泛采用項(xiàng)目邏輯模型來(lái)分析和確定形成性評(píng)價(jià)和總結(jié)性評(píng)價(jià)。*Linda G. Morra Imas, Ray C.Rist.The Road to Results[M]. The World Bank, 2009: 71.項(xiàng)目邏輯模型方法在早期也被稱為理論驅(qū)動(dòng)(Theory-driven)評(píng)價(jià)方法，*Chen, H.T.. Theory-driven perspective[J]. Evaluation and Program Planning, 1980,Vol.12: 299-306.理論驅(qū)動(dòng)評(píng)價(jià)法是邏輯模型發(fā)展的基礎(chǔ)。如圖1所示，項(xiàng)目邏輯模型(Logic models)，是一種理解從項(xiàng)目投入到項(xiàng)目結(jié)果之間的因果關(guān)系的工具，主要包括投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成效、影響等5個(gè)關(guān)鍵要素。從投入到產(chǎn)出(也可包含短期成效)主要是形成性評(píng)價(jià)關(guān)注的范圍；而從短期成效到影響(長(zhǎng)期成效)則主要是總結(jié)性評(píng)價(jià)關(guān)注的領(lǐng)域。形成性評(píng)價(jià)重在研究計(jì)劃、政策或項(xiàng)目執(zhí)行的方式，主要檢測(cè)項(xiàng)目事先假設(shè)的“運(yùn)行邏輯”與實(shí)際情況是否一致，其關(guān)心的主要問題包括相關(guān)性、效率、效果(immediate consequences)以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等。該評(píng)價(jià)大多數(shù)是在項(xiàng)目或計(jì)劃執(zhí)行階段進(jìn)行的，由于側(cè)重于運(yùn)行階段，也被稱作過程評(píng)價(jià)。如果評(píng)價(jià)是在中間階段進(jìn)行，則為形成性評(píng)價(jià)又可稱為中期評(píng)價(jià)(midterm evaluation)。中期評(píng)價(jià)是形成性評(píng)價(jià)的一種特殊的類型?？偨Y(jié)性評(píng)價(jià)經(jīng)常被稱為結(jié)果或影響評(píng)價(jià)，一般在項(xiàng)目完成后進(jìn)行，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)程度。其關(guān)心的主要問題包括：相關(guān)性、績(jī)效、影響、可持續(xù)性、外部效用以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等。

西方學(xué)者對(duì)形成性評(píng)價(jià)與總結(jié)性評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)內(nèi)容和目的存在比較多的爭(zhēng)論。如有的學(xué)者認(rèn)為，形成性評(píng)價(jià)是為總結(jié)性評(píng)價(jià)服務(wù)的，并默認(rèn)形成性評(píng)價(jià)是過程評(píng)價(jià)，而總結(jié)性評(píng)價(jià)是產(chǎn)出評(píng)價(jià)。*Scriven, M, Beyond Formative and Summative Evaluation [A], In M. W. Mclaughlin&D.D.Phillips(Eds.), Evaluation and education: at quarter century[C]. Chicago: University of Chicago press, 1991: 19-64.有的學(xué)者則認(rèn)為形成性評(píng)價(jià)與總結(jié)性評(píng)價(jià)都應(yīng)該關(guān)注過程與結(jié)果，無(wú)論過程評(píng)價(jià)還是產(chǎn)出評(píng)價(jià)，不應(yīng)該作為形成性評(píng)價(jià)和總結(jié)性評(píng)價(jià)的區(qū)別?？偨Y(jié)性評(píng)價(jià)集中于價(jià)值判斷，包括判斷項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成的程度，總結(jié)目標(biāo)達(dá)成條件并判斷是否能夠普及，*③ Michael, Q. P.. Developmental evaluation[J]. Evaluation Practice, 1994, Vol.15(3): 311-319.其目的主要用于影響政策或預(yù)算的決策；*④ Wholey, J. S.. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation [A]. In J. S. Wholey, H.Harty, & K. Newcomer (Eds.). Handbook of practical program evaluation, San Francisco : Jossey-Bass, 1994: 15-39.而形成性評(píng)價(jià)則是聚焦于項(xiàng)目過程的改善，并反饋?lái)?xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，同時(shí)為總結(jié)性評(píng)價(jià)做好準(zhǔn)備，*③ Michael, Q. P.. Developmental evaluation[J]. Evaluation Practice, 1994, Vol.15(3): 311-319.其目的是用于提高正在運(yùn)行的政策和項(xiàng)目的績(jī)效。*④ Wholey, J. S.. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation [A]. In J. S. Wholey, H.Harty, & K. Newcomer (Eds.). Handbook of practical program evaluation, San Francisco : Jossey-Bass, 1994: 15-39.

圖1 項(xiàng)目邏輯模型中的形成性評(píng)價(jià)和總結(jié)性評(píng)價(jià)

國(guó)內(nèi)對(duì)形成性評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)研究較少。2010年，財(cái)政部國(guó)際司借鑒世行等國(guó)際金融組織的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)(形成性評(píng)價(jià))進(jìn)行了實(shí)踐探索。在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，依據(jù)《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》(財(cái)政部國(guó)際司，2010年)，制定了《國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架》(見表1)。指標(biāo)框架以該操作指南確立的“四性準(zhǔn)則”(“相關(guān)性”、“效率性”、“效果性”、“可持續(xù)性”)為基本框架。其中，對(duì)“效率”的評(píng)價(jià)是其核心內(nèi)容，包括對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)、項(xiàng)目資金落實(shí)與使用、項(xiàng)目產(chǎn)出以及項(xiàng)目管理情況的評(píng)價(jià)等?！八男詼?zhǔn)則”主要來(lái)源于OECD發(fā)展援助委員會(huì)發(fā)展援助評(píng)價(jià)的五性準(zhǔn)則(即相關(guān)性、效率性、效果性、影響、可持續(xù)性)。由于“影響”主要指的是項(xiàng)目產(chǎn)生的長(zhǎng)期效果，不屬形成性評(píng)價(jià)的關(guān)注范圍，因而，財(cái)政部國(guó)際司在建項(xiàng)目評(píng)價(jià)準(zhǔn)則中去掉了該準(zhǔn)則，只保留了相關(guān)性、效率性、效果性和可持續(xù)性“四性準(zhǔn)則”。2011年，財(cái)政部國(guó)際司又嘗試著對(duì)上述“四性準(zhǔn)則”的內(nèi)容做出調(diào)整，并增加了“合規(guī)性”與“資產(chǎn)質(zhì)量”兩項(xiàng)準(zhǔn)則。“合規(guī)性”主要包括分析項(xiàng)目資金的合規(guī)性和項(xiàng)目管理合規(guī)性；“資產(chǎn)質(zhì)量”包括分析項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)性(分析說明資產(chǎn)投資成本與后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本之間的匹配是否良好)?？梢钥闯觯秶?guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架》只是對(duì)《操作指南》(2010)確立的“四性準(zhǔn)則”框架的部分調(diào)整和修訂，并非一個(gè)全新的框架，雖然其中加入了一些體現(xiàn)“在建項(xiàng)目”內(nèi)容要求的指標(biāo)，但是仍然沒有充分體現(xiàn)形成性評(píng)價(jià)“注重項(xiàng)目執(zhí)行和績(jī)效改進(jìn)”的特點(diǎn)，因此，尚需在認(rèn)真借鑒國(guó)際形成性評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

表1財(cái)政部國(guó)際司在建項(xiàng)目的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則

續(xù)表

注：1.上述國(guó)際評(píng)價(jià)研究組織的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則主要參考經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)、世界銀行(The World Bank)及多邊發(fā)展銀行(MDB)的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則說明。其評(píng)價(jià)準(zhǔn)則不僅僅只有表中列出的六項(xiàng)，這里為了與國(guó)內(nèi)準(zhǔn)則進(jìn)行對(duì)比，只選擇了上述的六項(xiàng)。

2.在國(guó)際評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)中，一般順序?yàn)橄取靶Ч焙蟆靶省?，但在“四性框架”中，則為先“效率”后“效果”。這里為了方便比較，均按國(guó)際評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)的順序排列。

資料來(lái)源：財(cái)政部國(guó)際司：《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版；財(cái)政部國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)專家組：《國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架(2011)》2011年4月21日。

三、政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的維度選擇

評(píng)價(jià)維度(或稱為準(zhǔn)則)是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)行為的類型劃分，規(guī)定了評(píng)價(jià)的基本向面。*卓越：《公共部門績(jī)效評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。評(píng)價(jià)維度的選擇決定了評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容，是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的基礎(chǔ)。形成性評(píng)價(jià)維度與項(xiàng)目邏輯模型要素之間存在著密切的聯(lián)系(見圖2)。*趙敏、彭潤(rùn)中：《國(guó)際組織績(jī)效評(píng)價(jià)的比較研究及啟示》，載于《財(cái)政研究》2010年第8期，第42～45頁(yè)。以下，我們主要從評(píng)價(jià)維度與邏輯模型二者間的這種聯(lián)系出發(fā)，結(jié)合近兩年財(cái)政部國(guó)際司開展國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析和選擇我國(guó)政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)維度。

圖2 形成性評(píng)價(jià)中項(xiàng)目邏輯模型要素與評(píng)價(jià)維度的關(guān)系注：該圖參考自趙敏,彭潤(rùn)中的《國(guó)際組織績(jī)效評(píng)價(jià)的比較研究及啟示》，載于《財(cái)政研究》2010年第8期，作者根據(jù)形成性評(píng)價(jià)的特點(diǎn)進(jìn)行了修改。

1.相關(guān)性(relevance)。如圖2所示，相關(guān)性主要分析項(xiàng)目目標(biāo)與地方發(fā)展目標(biāo)與需求的相符程度。政府投資項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，滿足社會(huì)發(fā)展需求的重要工具和手段，其投資目標(biāo)必須要自始至終與國(guó)家/地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策以及地方發(fā)展或受益群體的需求保持一致。由于政府投資項(xiàng)目不僅投資金額較大，而且建設(shè)周期較長(zhǎng)，建設(shè)過程中國(guó)家/地區(qū)的戰(zhàn)略及公眾的需求可能發(fā)生改變。因此，需要通過相關(guān)性的評(píng)價(jià)，跟蹤項(xiàng)目與國(guó)家/地區(qū)的戰(zhàn)略和需求，在必要時(shí)做出更改與調(diào)整，以提高項(xiàng)目對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性，并確保項(xiàng)目的成功。相關(guān)性主要分析項(xiàng)目的投資目標(biāo)與方向，關(guān)系到項(xiàng)目“是否在做正確的事”，因而是決定項(xiàng)目是否成功的首要條件。在OECD/DAC和世界銀行獨(dú)立評(píng)價(jià)局(IEG)項(xiàng)目評(píng)價(jià)準(zhǔn)則中相關(guān)性均居于首位。①World Bank/IEG, Sourcebook for Evaluating Global and Regional Partnership Programs-Indicative Principles and Standards, Washington, D.C. 2007.為此，在政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)中，相關(guān)性也應(yīng)該列為首要維度或準(zhǔn)則。

2.效果性(effectiveness)。如圖2所示，效果性主要分析項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。效果是一項(xiàng)活動(dòng)直接或間接產(chǎn)生的，預(yù)期的或未預(yù)料到的變化，一般包括短期、中期和長(zhǎng)期效果。②Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)關(guān)注的主要是項(xiàng)目的短期效果(短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn))。與總結(jié)性評(píng)價(jià)相比，效果性雖然不是形成性評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)，但也是不可或缺的內(nèi)容。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，效果性評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。無(wú)論是總結(jié)性評(píng)價(jià)還是形成性評(píng)價(jià)，均應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，以及實(shí)現(xiàn)的情況如何。不同的是，前者關(guān)注的主要是項(xiàng)目的中期和長(zhǎng)期效果，而后者關(guān)注的主要是項(xiàng)目的短期效果，或者項(xiàng)目階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一方面是項(xiàng)目投入、活動(dòng)和產(chǎn)出的直接結(jié)果，另一方面又是項(xiàng)目中期和長(zhǎng)期目標(biāo)(效果)實(shí)現(xiàn)的必要條件，因此，也應(yīng)作為形成性評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3.效率性(efficiency)。效率是關(guān)于資源或投入(資金、專業(yè)人員、時(shí)間等)轉(zhuǎn)化成為結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性的測(cè)度，③Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.主要反映投入與產(chǎn)出、投入與效果的對(duì)比關(guān)系。形成性評(píng)價(jià)的主要目的是，提高正在運(yùn)行的政策或項(xiàng)目績(jī)效，因此它重在研究政策或項(xiàng)目的執(zhí)行方式，主要檢測(cè)項(xiàng)目事先假設(shè)的“運(yùn)行邏輯”與實(shí)際情況是否一致，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目執(zhí)行中存在的各種問題。政府投資項(xiàng)目不僅投資金額大，而且建設(shè)周期長(zhǎng)，為了提高項(xiàng)目的運(yùn)行績(jī)效，尤其需要通過形成性評(píng)價(jià)聚焦項(xiàng)目過程的改善，關(guān)注項(xiàng)目的投入、活動(dòng)和產(chǎn)出過程，重視資源投入轉(zhuǎn)化為結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性。形成性評(píng)價(jià)和總結(jié)性評(píng)價(jià)，均包含有對(duì)效率性的評(píng)價(jià)，但二者關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同。形成性評(píng)價(jià)主要關(guān)注項(xiàng)目活動(dòng)、項(xiàng)目資金落實(shí)與使用、項(xiàng)目產(chǎn)出完成等方面的進(jìn)展情況是否按計(jì)劃進(jìn)行，以及項(xiàng)目的管理情況和成本有效性情況等?？偨Y(jié)性評(píng)價(jià)，則主要關(guān)注項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益率和內(nèi)部收益率等。對(duì)項(xiàng)目“效率性”的評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了形成性評(píng)價(jià)的基本目的與特點(diǎn)，因而是形成性評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。

4.風(fēng)險(xiǎn)控制(risk control)。項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中，會(huì)遇到各種不確定性事件，這些事件將對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)產(chǎn)生影響，從而影響項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。這種在一定環(huán)境下和一定限期內(nèi)客觀存在的、影響項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定性事件或因素就是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別及原因分析，是項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。OECD定義了項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)分析”的主要內(nèi)涵，包括兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目目標(biāo)完成的風(fēng)險(xiǎn)；二是項(xiàng)目帶來(lái)不利影響的風(fēng)險(xiǎn)，如由于項(xiàng)目活動(dòng)的開展，對(duì)人類生命、健康、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境產(chǎn)生了潛在的有害或負(fù)面的結(jié)果。*Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.風(fēng)險(xiǎn)分析，世界銀行則稱為“風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理(Risks and risk management)”，主要識(shí)別并有效管理與項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。*The world bank. Development Grant Facility(DGF) Technical note: Independent Evaluation: Principles, Guidelines and good practice. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.亞洲開發(fā)銀行在其項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(PPMS)中則稱為“假設(shè)/風(fēng)險(xiǎn)”，主要分析產(chǎn)出結(jié)果實(shí)現(xiàn)的前提條件及負(fù)面影響因素。在國(guó)內(nèi)目前的過程評(píng)價(jià)中，風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制則較少關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)分析及控制直接影響項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和實(shí)際效果，因此，毫無(wú)疑問應(yīng)成為項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。

綜上所述，本文選擇相關(guān)性、效果性、效率性、風(fēng)險(xiǎn)控制性四個(gè)方面*在目前許多評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)準(zhǔn)則一般都出現(xiàn)“可持續(xù)性”準(zhǔn)則。根據(jù)《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》(2010)，可持續(xù)性是指項(xiàng)目完工后能夠持續(xù)運(yùn)行和發(fā)揮成效的可能性，主要包括項(xiàng)目管理或運(yùn)行機(jī)構(gòu)的持續(xù)性、項(xiàng)目產(chǎn)出的維護(hù)和利用、制度保障等。OECD(2002)認(rèn)為，可持續(xù)性是指在主要開發(fā)援助完成后，從開發(fā)活動(dòng)中獲得收益的可能性。世界銀行(2003)認(rèn)為，可持續(xù)性是針對(duì)項(xiàng)目的成效和影響而言的，即成效和影響如何發(fā)揮作用。由不同機(jī)構(gòu)對(duì)可持續(xù)性的定義看出，可持續(xù)性評(píng)價(jià)主要是針對(duì)完工項(xiàng)目而言的。因此，可持續(xù)性不適用于形成性評(píng)價(jià)。作為政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)維度(或準(zhǔn)則)。其評(píng)價(jià)的內(nèi)容的邏輯為：“項(xiàng)目是否符合戰(zhàn)略與需要—目標(biāo)達(dá)成度—目標(biāo)達(dá)成效率—風(fēng)險(xiǎn)控制”(見圖3)。

圖3 形成性評(píng)價(jià)的維度(準(zhǔn)則)

四、政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)

評(píng)價(jià)維度的選擇是對(duì)形成性評(píng)價(jià)內(nèi)容的劃分和確定，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)則進(jìn)一步說明形成性評(píng)價(jià)的具體評(píng)價(jià)內(nèi)容。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要包括兩個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置；二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(標(biāo)桿)的設(shè)定。

(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置。

指標(biāo)是定量或定性的因素或變量，提供了簡(jiǎn)明可靠的方法用于測(cè)量活動(dòng)的成效，并反映出與活動(dòng)相關(guān)的變化。*Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.以下，我們按照上文確定的四個(gè)維度(相關(guān)性、效果性、效率性、風(fēng)險(xiǎn)控制性)，探討政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)。

1.相關(guān)性的指標(biāo)設(shè)置。相關(guān)性主要說明項(xiàng)目目標(biāo)與國(guó)家/地區(qū)戰(zhàn)略、政策及地方發(fā)展需求的相關(guān)度，其評(píng)價(jià)指標(biāo)可從兩個(gè)方面進(jìn)行設(shè)置：(1)項(xiàng)目與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略或優(yōu)先重點(diǎn)的相符程度；(2)項(xiàng)目與地方實(shí)際問題和需求的對(duì)應(yīng)性。評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是要體現(xiàn)項(xiàng)目與國(guó)家/地區(qū)戰(zhàn)略和地區(qū)發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)的一致性，因此，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)和評(píng)價(jià)時(shí)的情況進(jìn)行分別的評(píng)價(jià)。

2.效果性的指標(biāo)設(shè)置。效果性主要說明項(xiàng)目短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。政府投資項(xiàng)目效果性評(píng)價(jià)，既包括項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，還包括項(xiàng)目對(duì)目標(biāo)受益群體的覆蓋情況。因此，其評(píng)價(jià)指標(biāo)可從兩個(gè)方面進(jìn)行設(shè)置：(1)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度，主要分析項(xiàng)目階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況(短期成效)。如果項(xiàng)目有多個(gè)目標(biāo)，還可相應(yīng)設(shè)置若干二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。(2)受益群體瞄準(zhǔn)度，主要分析項(xiàng)目目標(biāo)受益群體的覆蓋比例。

3.效率性的指標(biāo)設(shè)置。項(xiàng)目的效率性可以通過兩個(gè)方面來(lái)說明：(1)資金、專業(yè)人員、時(shí)間等投入/資源的轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)性，其評(píng)價(jià)指標(biāo)可從資金到位率、項(xiàng)目活動(dòng)開展的進(jìn)度、預(yù)期產(chǎn)出完成情況、成本有效性四個(gè)方面進(jìn)行設(shè)置。(2)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)。其指標(biāo)可從項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)分配進(jìn)行設(shè)置。

表2相關(guān)性指標(biāo)

表3效果性指標(biāo)

注：項(xiàng)目目標(biāo)因項(xiàng)目而異，因此，該準(zhǔn)則的二級(jí)指標(biāo)屬于個(gè)性指標(biāo)，個(gè)性指標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際由評(píng)價(jià)人員開發(fā)設(shè)計(jì)。以下個(gè)性指標(biāo)設(shè)置同理。

表4效率性指標(biāo)

4.風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的設(shè)置。風(fēng)險(xiǎn)控制從項(xiàng)目建設(shè)完成的風(fēng)險(xiǎn)及項(xiàng)目對(duì)社會(huì)負(fù)面影響出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及控制的能力兩個(gè)方面設(shè)置指標(biāo)。前者揭示影響項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)項(xiàng)目是否有能力抵御這類風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)行評(píng)價(jià)；后者識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)中或建設(shè)完成后可能對(duì)社會(huì)、環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)，并評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否對(duì)此做出必要的防范。

(二)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。

績(jī)效評(píng)價(jià)后的數(shù)據(jù)需要通過與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)(benchmark)進(jìn)行比較才能說明績(jī)效?？?jī)效評(píng)價(jià)有四種比較的基礎(chǔ)(標(biāo)準(zhǔn))：一是當(dāng)前績(jī)效與過去績(jī)效的比較；二是實(shí)際績(jī)效與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)的比較；三是組織或項(xiàng)目子單位間的績(jī)效的比較；四是一個(gè)組織或項(xiàng)目的績(jī)效與其他相似組織或項(xiàng)目的績(jī)效之間的比較。因此，標(biāo)準(zhǔn)可以是同類型項(xiàng)目的平均水平(一般為統(tǒng)計(jì)性指標(biāo))，也可以是項(xiàng)目自身的縱向比較。前者稱外部標(biāo)桿或公共類標(biāo)桿，關(guān)注的是所謂的最佳行為，而后者稱為內(nèi)部標(biāo)桿。*[美]西奧多·H·波伊斯特著，肖鳴政譯：《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。外部標(biāo)桿由于多為統(tǒng)計(jì)性指標(biāo)，能使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更具可比性且比較客觀，但由于其強(qiáng)調(diào)最佳行為方法，并不適用于所有評(píng)價(jià)，使用時(shí)注意適用性。*Keehey, P., Medlin, S., MacBride, S., and Longmire, L., Benchmarking for best practices in the Public Sector[M]. San Francisco: Jossey-Bassy,1997.形成性評(píng)價(jià)多采用規(guī)范評(píng)價(jià)方法，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用邏輯演繹法，以一定的價(jià)值判斷為基礎(chǔ)，確立某些標(biāo)準(zhǔn)作為分析處理問題的準(zhǔn)則，并研究如何才能使項(xiàng)目的績(jī)效符合這些準(zhǔn)則。*徐傅編著：《績(jī)效評(píng)價(jià)》，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社2008年版。一般而言，政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)主要以項(xiàng)目計(jì)劃或目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)實(shí)際與計(jì)劃或目標(biāo)的比較，來(lái)分析和揭示項(xiàng)目的過程績(jī)效。

表5風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)

五、我國(guó)目前開展政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)面臨的挑戰(zhàn)

政府投資項(xiàng)目的形成性評(píng)價(jià)對(duì)于改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理和提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效具有重要的作用。近兩年來(lái)，財(cái)政部國(guó)際司組織全國(guó)外經(jīng)系統(tǒng)對(duì)國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)(形成性評(píng)價(jià))進(jìn)行了實(shí)踐探索。從實(shí)踐情況來(lái)看，我國(guó)目前開展政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)尚面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

1.對(duì)形成性評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不足。目前，我國(guó)對(duì)形成性評(píng)價(jià)的理論研究比較缺乏。因此，我國(guó)多數(shù)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對(duì)開展形成性評(píng)價(jià)的意義和作用、形成性評(píng)價(jià)與總結(jié)性(后評(píng)價(jià))的聯(lián)系和區(qū)別等基本問題普遍缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。因此，在政府投資項(xiàng)目管理中，只注重開展項(xiàng)目總結(jié)性評(píng)價(jià)，而忽略項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)。個(gè)別管理部門則混淆了項(xiàng)目總結(jié)性評(píng)價(jià)與形成性評(píng)價(jià)的區(qū)別。比如我國(guó)財(cái)政預(yù)算部門近年推行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，即是一個(gè)典型例子。財(cái)政部預(yù)算司2011年發(fā)布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》第十條規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容包括五項(xiàng)：(1)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況；(2)資金投入和使用情況；(3)為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等；(4)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果；(5)績(jī)效評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。*2011年4月2日，為積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，財(cái)政部重新修訂了2009年制定的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，并以財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)文發(fā)布。實(shí)際評(píng)價(jià)中，由于項(xiàng)目單位普遍不懂或沒有項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，評(píng)價(jià)內(nèi)容就主要集中于第(2)和第(3)兩項(xiàng)。這樣，項(xiàng)目總結(jié)性評(píng)價(jià)就變成了一種事后的形成性評(píng)價(jià)(過程評(píng)價(jià))，從而混淆了兩者的區(qū)別，同時(shí)也限制了二者作用的發(fā)揮。解決這一問題，必須要加強(qiáng)宣傳，組織學(xué)習(xí)，提高人們對(duì)項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)水平。

2.項(xiàng)目監(jiān)測(cè)體系缺失。項(xiàng)目監(jiān)測(cè)體系的建立是項(xiàng)目評(píng)價(jià)包括形成性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。項(xiàng)目監(jiān)測(cè)通過特定指標(biāo)持續(xù)而系統(tǒng)地收集數(shù)據(jù)，為項(xiàng)目評(píng)價(jià)提供有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和資金使用等方面的基礎(chǔ)信息；評(píng)價(jià)則在項(xiàng)目監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析說明為什么項(xiàng)目目標(biāo)和成效已經(jīng)達(dá)成或無(wú)法達(dá)成，并說明項(xiàng)目活動(dòng)與結(jié)果之間是否存在明確的因果關(guān)系。目前，我國(guó)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目在國(guó)際金融組織的幫助下，已經(jīng)建立了比較完整的項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)體系，各種項(xiàng)目的狀態(tài)數(shù)據(jù)比較齊全，基本可以保證形成性評(píng)價(jià)的順利開展。而其他政府投資項(xiàng)目，目前大多數(shù)仍然沒有建立相應(yīng)的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)體系，基礎(chǔ)信息的缺失使得形成性評(píng)價(jià)目前很難在國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目中有效開展。為此，有必要在國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目中借鑒國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的辦法，建立項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)體系，為項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)提供必要的基礎(chǔ)信息。

3.缺乏相應(yīng)制度保障。為政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)與管理建立制度上的保障，是形成性評(píng)價(jià)能夠常規(guī)化開展的制度前提。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào))以后，我國(guó)中央、地方政府有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列的政府投資項(xiàng)目總結(jié)性評(píng)價(jià)的管理辦法或規(guī)定，但對(duì)于形成性評(píng)價(jià)則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。目前，國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)仍然是以政府主管部門推動(dòng)為主，是否進(jìn)行項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)，以及如何開展形成性評(píng)價(jià)均具有一定的隨意性，沒有從法律上對(duì)形成性評(píng)價(jià)的實(shí)施加以制度的保障。法律制度的缺失，導(dǎo)致了政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)工作難以有效地推進(jìn)。西方國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立都具有明確的法律依據(jù)，如美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法》、澳大利亞的《審計(jì)總法》、新西蘭的《公共財(cái)政法》等，都從法律層面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施和運(yùn)用加以保障。總結(jié)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),要把政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)持之以恒地開展下去,必須要有強(qiáng)有力的法律保證。

4.評(píng)價(jià)主體比較單一。形成性評(píng)價(jià)是為了實(shí)現(xiàn)過程改進(jìn)而實(shí)施的評(píng)價(jià)活動(dòng)，特別需要利益相關(guān)者(主要是項(xiàng)目管理者)的積極參與。利益相關(guān)者(主要是項(xiàng)目管理者)與項(xiàng)目管理關(guān)系最為密切，并且是評(píng)價(jià)報(bào)告的使用者，他們對(duì)于項(xiàng)目過程認(rèn)識(shí)較深，掌握的信息也較多。沒有他們的參與，就不可能達(dá)到改善項(xiàng)目績(jī)效的目的。目前，國(guó)內(nèi)開展的形成性評(píng)價(jià)主要委托第三方(中介機(jī)構(gòu)或?qū)＜?來(lái)進(jìn)行，評(píng)價(jià)主體比較單一，缺少利益相關(guān)者的參與。為此，我們需要制定相應(yīng)的管理辦法，鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與形成性評(píng)價(jià)，包括參與確定評(píng)價(jià)問題、收集和分析數(shù)據(jù)、起草評(píng)價(jià)報(bào)告等，使之與評(píng)價(jià)方共同承擔(dān)評(píng)價(jià)規(guī)劃、實(shí)施和匯報(bào)的責(zé)任，從而提高評(píng)價(jià)結(jié)果的利用率。

5.結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)。形成性評(píng)價(jià)的價(jià)值就在于它的應(yīng)用。只有強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，才能充分發(fā)揮形成性評(píng)價(jià)在改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理、提高項(xiàng)目績(jī)效等方面的重要作用。目前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目形成性評(píng)價(jià)的實(shí)踐剛剛起步，各地、各部門對(duì)形成性評(píng)價(jià)的價(jià)值普遍認(rèn)識(shí)不足，因而對(duì)形成性評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用普遍不夠重視。其次，形成性評(píng)價(jià)成果主要以評(píng)價(jià)報(bào)告的形式存在，反饋形式比較單一，基本上沒有公開發(fā)行的出版物和總結(jié)文書。此外，大量的文檔資料仍以傳統(tǒng)方式保存，分布分散，不能很好地相互交流和使用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，評(píng)價(jià)成果的影響力和擴(kuò)散范圍受到嚴(yán)重的約束。為此，需要采取多種有效措施，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，以切實(shí)發(fā)揮形成性評(píng)價(jià)的作用。

六、結(jié)論

F812.45

：A

：2095-3151(2014)45-0018-11