中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院

馬金華 趙一凡

民國(guó)時(shí)期的地方政府債務(wù)管理及啟示*

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院

馬金華 趙一凡

民國(guó)時(shí)期的地方債發(fā)行始于南京臨時(shí)政府時(shí)期，北洋政府時(shí)期泛濫失控，南京國(guó)民政府時(shí)期得到制約和監(jiān)督，隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)而最終取締。本文通過(guò)對(duì)民國(guó)各個(gè)時(shí)期地方政府債務(wù)發(fā)展脈絡(luò)、特征分析和管理機(jī)制的研究，為當(dāng)今地方債的償債機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理、用途規(guī)范、立法完善、融資渠道等提供了啟示與借鑒。

民國(guó)時(shí)期；地方政府債務(wù)管理；啟示

民國(guó)時(shí)期，由于連年的戰(zhàn)亂、社會(huì)動(dòng)蕩和軍事格局使得國(guó)家財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻。各級(jí)中央政府為強(qiáng)化統(tǒng)治力量，集中財(cái)力，初步建立以中央集權(quán)為特征的分級(jí)分稅財(cái)政體制。由于各省政府入不敷出的財(cái)政緊張情況普遍存在，為了籌集軍政費(fèi)用，各省政府濫發(fā)地方債以彌補(bǔ)財(cái)政缺口，導(dǎo)致地方債務(wù)的惡性循環(huán)和泛濫失控。為治理整頓財(cái)政秩序，從南京臨時(shí)政府時(shí)期開(kāi)始，地方公債就發(fā)行活躍，中央多次明令壓制停止地方債的發(fā)行，北洋時(shí)期由于借債度日導(dǎo)致地方債更加泛濫，南京國(guó)民政府時(shí)期則強(qiáng)化了對(duì)地方政府債務(wù)的控制和監(jiān)管，但具體措施和實(shí)施力度都乏善可陳。直到政府抗戰(zhàn)開(kāi)始后，中央政府統(tǒng)一發(fā)行公債，地方政府的公債發(fā)行才停止。

一、南京臨時(shí)政府時(shí)期：地方債發(fā)行活躍與管理壓制

辛亥武昌起義各省紛紛宣布“獨(dú)立”，南京臨時(shí)政權(quán)建立，但所采取的“獨(dú)立”的方式已透露著地方意識(shí)的潛滋暗長(zhǎng)。1912年1月1日，南京臨時(shí)政府宣告成立。但嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)從一開(kāi)始就困擾著新生的資產(chǎn)階級(jí)革命政權(quán)。首都南京“庫(kù)藏如洗”，各級(jí)地方政府也無(wú)“分文報(bào)解”，不僅對(duì)中央沒(méi)有財(cái)政支持，反而向中央電催撥款，海關(guān)稅、鹽稅和厘金從清末開(kāi)始均作為中央政府債務(wù)的抵押品。南京臨時(shí)政府財(cái)源雖無(wú)，但用項(xiàng)浩繁，僅軍隊(duì)餉需就比革命前增加幾十倍。面臨財(cái)政窘迫現(xiàn)狀，臨時(shí)中央政府以國(guó)家所收錢糧作抵押，一度發(fā)行軍需公債，分派各省財(cái)政司勸募，并要求各省都督委任各分府立設(shè)公債處作為發(fā)行及經(jīng)理公債票機(jī)關(guān)，結(jié)果卻是各省的支持力度有限。不僅如此，中央與地方的矛盾集中表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政來(lái)源的爭(zhēng)奪。孫中山在位時(shí)期，各省財(cái)政紛紛報(bào)告匱乏，為緩解危機(jī)，很多省份以地方名義自行發(fā)行公債(見(jiàn)表1)。主要目的都是籌集軍費(fèi)，甚至有的省軍政府擅自打出“中華民國(guó)”旗號(hào)，故意使地方債具有中央公債的色彩，以不受中央權(quán)力限制，反映出地方債發(fā)行的無(wú)序。

表1南京臨時(shí)政府各省發(fā)行地方債一覽表

資料來(lái)源：轉(zhuǎn)引自劉曉泉：《南京臨時(shí)政府時(shí)期地方公債發(fā)行探討》，載于《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。

為整頓地方公債亂發(fā)的混亂狀況，孫中山多次飭令各省軍政府停止發(fā)行地方公債票，但收效甚微。1912年3月17日，孫中山通令全國(guó)統(tǒng)一頒發(fā)《統(tǒng)一財(cái)政限制各省辦理公債》，明令各省“嗣后不得借口餉械短絀，徑自來(lái)部請(qǐng)領(lǐng)債票”，嚴(yán)令指明公債發(fā)行“在吾國(guó)為未有之創(chuàng)舉，既關(guān)民國(guó)信用，又系外人觀聽(tīng)，一紙無(wú)異現(xiàn)銀，償還即在轉(zhuǎn)瞬，因不宜自為風(fēng)氣，尤不可稍涉虛糜”，為統(tǒng)一財(cái)政起見(jiàn)，各地公債發(fā)行應(yīng)照財(cái)政部所請(qǐng)“一律停止”。此后由于上海無(wú)視中央通令，仍舊登載發(fā)行公債的廣告，孫中山再次發(fā)布《命滬軍都督停止發(fā)行公債令》，指出“為免分歧而昭信用起見(jiàn)，中央公債票既經(jīng)發(fā)行，上海公債票應(yīng)即停止，自是正辦?！?劉曉泉：《民國(guó)元年軍需公債初探》，載于《西南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第5期。此后，南京臨時(shí)政府還制定和公布了《公債執(zhí)行簡(jiǎn)章》14條以及《財(cái)政部咨各省發(fā)行公債辦法》12條，明確各地公債處的工作程序，規(guī)范公債的實(shí)際發(fā)行。由于臨時(shí)政府的限制壓制和政府公債信用尚未確立，各地地方債的發(fā)行是雷聲大雨點(diǎn)小，大多數(shù)地方債實(shí)際發(fā)行額遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到發(fā)行定額，發(fā)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，并沒(méi)有起到緩解財(cái)政危機(jī)的作用。南京臨時(shí)政府試圖通過(guò)壓制各省地方政府舉債來(lái)抬高中央政府的軍需公債的籌款能力，但最終事與愿違，終究無(wú)法挽救財(cái)政萬(wàn)般拮據(jù)狀況和岌岌可危的革命政權(quán)，政權(quán)宣告終結(jié)。

二、北洋時(shí)期：地方債的泛濫失控與管理失效

1912年3月10日袁世凱就任臨時(shí)大總統(tǒng)，我國(guó)進(jìn)入北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期。在統(tǒng)治初期，因袁世凱勢(shì)力強(qiáng)大，地方勢(shì)力暫時(shí)受到壓抑而沒(méi)有多少表現(xiàn)自身意志的機(jī)會(huì)。袁世凱死后，北洋集團(tuán)分裂，強(qiáng)大的中央政權(quán)不復(fù)存在，地方政權(quán)在很大程度上得以自行其是，呈現(xiàn)出割據(jù)分裂局面，各省地方政府紛紛打著籌備實(shí)業(yè)經(jīng)費(fèi)名義，請(qǐng)求中央撥濟(jì)，或以迫不得已為由舉借地方債相要挾。盡管財(cái)政部先后制定《暫準(zhǔn)自由借款規(guī)程》、《實(shí)業(yè)借款條例》、《取締民辦事業(yè)借款辦法》，嚴(yán)格限制地方濫借債務(wù)并集權(quán)于中央。但在外重內(nèi)輕的政治局勢(shì)下，各地紛紛在搜刮、截留、濫借地方債等方面人莫予毒，地方債濫借橫行，地方債發(fā)行程序，在整個(gè)北洋時(shí)期并沒(méi)有一定的規(guī)定，甚至主政者一紙命令，即可發(fā)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北洋時(shí)期的地方政府借款(內(nèi)外債)一共78筆，6200多萬(wàn)銀元，*徐義生：《中國(guó)近代外債史統(tǒng)計(jì)資料》，中華書局1962年版，第224頁(yè)?！皬?qiáng)借與公債更層出不窮”。*中國(guó)史學(xué)會(huì)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編：《北洋軍閥(1912—1928)》第一卷，武漢出版社，第514頁(yè)。在關(guān)稅抵押殆盡的情況下，各省紛紛截留鹽稅并以鹽稅作抵押舉借地方債，其中以四川、江西、浙江居多。這些借款沒(méi)有能力償還，就陷入借新債還舊債的循環(huán)中，財(cái)政上的混亂反過(guò)來(lái)加劇政治上的分裂局面?！吧w所謂財(cái)政，早已變成大小軍閥窮兵黷武之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。*張一凡：《民元以來(lái)之地方財(cái)政》，《銀行學(xué)會(huì)》，銀行周報(bào)社1948年版。這一時(shí)期地方債呈現(xiàn)的特點(diǎn)有：

第一，債務(wù)構(gòu)成上，地方軍閥除紛紛向外國(guó)舉借地方外債外，還發(fā)行了大量的公債券和軍用票來(lái)籌措經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1911～1912年11月底，各省舉借外債1210余萬(wàn)兩，實(shí)收1100余萬(wàn)兩。僅湖北軍政府于1911年12月就先后募集國(guó)外軍事公債2000萬(wàn)元，國(guó)內(nèi)軍事公債400萬(wàn)元，又另設(shè)國(guó)民公債局來(lái)募集捐款。上海軍政府成立后又發(fā)行83萬(wàn)元的公債來(lái)滿足軍政亟須。陜西革命軍政府(秦隴復(fù)漢軍軍政府)也發(fā)行軍需公債總額議平銀總額，年息6厘，3年還本付息。*姜宏業(yè)主編：《中國(guó)地方銀行史》，湖南出版社1991年版，第158頁(yè)。

第二，舉借程序上，大量的地方政府舉債執(zhí)行的是先斬后奏的手段，就是先簽訂合同，后再要求中央承認(rèn)，更有甚者，則是瞞著中央政府借款，地方公債泛濫失控。按照北洋初期規(guī)定，“無(wú)論內(nèi)債外債，均與國(guó)家信用有直接關(guān)系”，*財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館編：《民國(guó)外債檔案史料》(第1卷)，檔案出版社1990年版，第67頁(yè)?！疤痊F(xiàn)在任各省自借，與將來(lái)中央政府之信用實(shí)有大不利”，*財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館編：《民國(guó)外債檔案史料》(第2卷)，第75頁(yè)。因此中央要求地方舉債必須報(bào)批中央政府，得到同意后才能成立，合同才為有效。但事實(shí)上，大量的地方政府舉債執(zhí)行的是先斬后奏的手段，比如奉天朝鮮銀行借款，“報(bào)部之時(shí)，已經(jīng)簽字”，財(cái)政部只好“當(dāng)以奉省財(cái)政確屬困難，更無(wú)研討之余地，姑準(zhǔn)備案”；*財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館編：《民國(guó)外債檔案史料》(第5卷)，第469頁(yè)。更有甚者，則是瞞著中央政府借款，如伊犁地方官員俄商借款，“既未呈明政府，亦未通告新建……而印票已在外人手中，恐終貽為國(guó)累”，*財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館編：《民國(guó)外債檔案史料》(第4卷)，第521頁(yè)。不過(guò)，由于地方都督屬于某一個(gè)大的派系，比如皖系軍閥掌權(quán)時(shí)，皖系的地方勢(shì)力的政府借款就是為中央借的。北洋時(shí)期地方外債具體見(jiàn)表2。

表2北洋政府時(shí)期的地方外債

續(xù)表

資料來(lái)源：張侃：《論北洋時(shí)期地方政府外債》，載于《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2000年第1期。

第三，債務(wù)用途上，這一時(shí)期各省發(fā)行的地方公債主要用于非生產(chǎn)性的軍政開(kāi)支。北洋時(shí)期地方政府的外債按照實(shí)際應(yīng)用情況可以分為兩大類：一是軍政借款，二是實(shí)業(yè)借款。實(shí)業(yè)借款很少，大致只有四筆：湖北省贖回炭山灣煤礦借款、呼蘭糖廠債券款、呼蘭糖廠德華銀行借款、廣東省臺(tái)灣銀行水災(zāi)借款，總金額約267萬(wàn)銀元，只是全部地方政府借款的4.3%。軍政借款則占絕對(duì)地位，是總數(shù)的95%，只會(huì)加劇地方與中央分庭抗禮的割據(jù)勢(shì)力，不僅未能在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮良好的融資作用，而且還成為某些地方割據(jù)勢(shì)力的財(cái)政支柱，就債務(wù)性質(zhì)而言，屬于惡債的一部分。

第四，債務(wù)特點(diǎn)上，地方公債與地方銀行構(gòu)建了密切的聯(lián)系。地方銀行為地方軍閥控制，地方銀行代發(fā)公債，代理軍款，充當(dāng)各個(gè)軍閥割據(jù)政權(quán)的金融工具，銀行的廣泛發(fā)展也為地方公債發(fā)行提供了組織條件，地方公債的泛濫反過(guò)來(lái)又帶動(dòng)了以公債投機(jī)為目的的銀行業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)，地方政府發(fā)行的公債最低是八五折，加上利息，平均為3分左右，而市場(chǎng)利率在民國(guó)六七年時(shí)月息僅為7～8厘，銀行成本平均為4厘，公債利率高帶動(dòng)市場(chǎng)利率升高。事實(shí)證明，大量的地方公債養(yǎng)肥了金融資本家和封建行莊的高利貸者，而利率的哄抬打擊了產(chǎn)業(yè)資本的發(fā)展。

第五，債務(wù)管理上，北洋時(shí)期，設(shè)立了國(guó)債管理機(jī)構(gòu)和公債基金，成立了關(guān)鹽兩稅抵借外債審核委員會(huì)，各省設(shè)立了國(guó)民公債局，著手管理混亂的地方公債。但因公債基金往往掌握在帝國(guó)主義列強(qiáng)手中，反而增強(qiáng)了銀行購(gòu)買公債的信心，加劇了公債發(fā)行和銀行承購(gòu)的泛濫，加之北洋政府的迅速垮臺(tái)，公債管理宣告失敗。比如，1927年8月，北洋政府成立了關(guān)鹽兩稅抵借外債審核委員會(huì)(審核中央債和地方債)，對(duì)關(guān)鹽兩稅抵借之各項(xiàng)外債合同或契約進(jìn)行審查，對(duì)外債還本付息情形進(jìn)行調(diào)查，對(duì)關(guān)鹽兩稅抵借各種地方外債、保護(hù)持票人利益及維持政府信用問(wèn)題進(jìn)行研究。但隨著1928年北洋政府的垮臺(tái)，整理外債工作隨之停止。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期：地方債的形式變異與監(jiān)督制約

1927年南京國(guó)民政府成立，面對(duì)的是北洋政府遺留下來(lái)的支離破碎的財(cái)政局面，雖然戰(zhàn)亂沒(méi)有北洋政府時(shí)期那么頻仍，但財(cái)政收支較為混亂，財(cái)政收入分散于地方，國(guó)地財(cái)政收支界限不清，中央財(cái)政收入困難。為此，1928年7月南京國(guó)民政府就召開(kāi)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，通過(guò)《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國(guó)家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)案》，確立了省級(jí)財(cái)政收支范圍，縣財(cái)政只是省財(cái)政的附屬。這使得縣財(cái)政極不穩(wěn)定，財(cái)政秩序混亂。1934年召開(kāi)第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，確立了縣級(jí)財(cái)政收支范圍和權(quán)限，一定程度上限制了省級(jí)財(cái)權(quán)。地方預(yù)算由省(院轄市)、縣(市)兩級(jí)組成，初步建立了較完整的分級(jí)預(yù)算制度，并頒布了旨在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的財(cái)政法規(guī)。但由于南京國(guó)民政府始終將強(qiáng)化中央財(cái)力，限制地方財(cái)力作為國(guó)地財(cái)政劃分的根本宗旨，因此導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)不能與地方支出事權(quán)的日益增長(zhǎng)相適應(yīng)，各省入不敷出的情況仍普遍存在。舉債也就成為這一時(shí)期各省彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要手段，盡管與中央舉債相比，地方政府舉債收入的規(guī)模要小得多，但各省之間的差別比較大(見(jiàn)表3)。

這一時(shí)期地方債的舉借形式多樣。主要有：(1)發(fā)行省內(nèi)公債。新設(shè)立的地方銀行仍主要發(fā)揮為各地軍政府籌集軍費(fèi)的功能，濫發(fā)紙幣和代理發(fā)行軍需債券是其主要形式。例如，廣東省在1929年12月至1932年4月間共計(jì)發(fā)行軍需庫(kù)券等6種公債款達(dá)5950萬(wàn)元。1934年湖北發(fā)行省建設(shè)公債1000萬(wàn)元，短期庫(kù)券150萬(wàn)元等。這些公債大都用于彌補(bǔ)軍費(fèi)不足。(2)中央代省發(fā)行債券。如1935年為“剿匪”軍需，四川發(fā)行善后公債7000萬(wàn)元和整理金融庫(kù)券3000萬(wàn)元。1936年為整理廣東金融，發(fā)行整理廣東金融庫(kù)券12 000萬(wàn)元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南京國(guó)民政府為補(bǔ)助地方而舉借的公債額達(dá)23 500萬(wàn)元。*張連紅著：《民國(guó)時(shí)期中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，南京師范大學(xué)出版社1999年版，第47頁(yè)。(3)抵押借款。政府發(fā)行公債，“等不得債票拿去發(fā)售，預(yù)先就以債票向銀行抵押借款，然后由銀行陸續(xù)按市價(jià)而出售，等到債券售出，再行結(jié)賬?！?佳駒：《國(guó)民政府與內(nèi)國(guó)公債》，載于《東方雜志》第30卷第1號(hào)，1933年1月1日。對(duì)于某一次發(fā)行的債券來(lái)說(shuō)，可能采取一部分直接向市場(chǎng)發(fā)售募集，另一部分向金融機(jī)構(gòu)抵借的形式籌集政府所需資金。顯然，抵押借款大大增強(qiáng)了各省軍政府的借款能力，加速了地方政府債務(wù)的膨脹。

這一時(shí)期，南京國(guó)民政府逐步建立起自上而下的地方政府債務(wù)制約和監(jiān)督機(jī)制，但實(shí)效有限。

1.限制地方政府的舉債權(quán)。鑒于北洋時(shí)期地方債發(fā)行泛濫干擾了國(guó)債的推銷，影響了中央政府的財(cái)政收入，不利于強(qiáng)化中央集權(quán)統(tǒng)治，南京國(guó)民政府一成立就開(kāi)始限制地方政府發(fā)行公債。1928年7月公布了《財(cái)政部關(guān)于發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》，明確了中央及地方政府發(fā)行公債的權(quán)限，對(duì)各省發(fā)行地方公債作了若干限制性的規(guī)定：省市政府的債務(wù)由省市財(cái)政廳辦理，其他各廳局不得自行舉辦；舉債用途專限于建設(shè)有利的事業(yè)，不得用于消耗性的途徑；省市公債發(fā)行必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部的核明，如不經(jīng)過(guò)財(cái)政部核明，財(cái)政部可以通告取消之；各省收入解款及撥付基金和還本付息款數(shù)應(yīng)當(dāng)按月報(bào)告財(cái)政部核查。顯然，此限制案的主要目的就是將地方公債的發(fā)行權(quán)上收到財(cái)政部，以恢復(fù)財(cái)務(wù)行政的中央集權(quán)。1928年12月11日，國(guó)民政府發(fā)出《地方政府不得擅自舉借外債》令；1929年國(guó)民政府立法院又通過(guò)《公債法原則》和《公債發(fā)行及訂借款項(xiàng)限制辦法》，以此規(guī)范地方債的發(fā)行不遵法令帶來(lái)的后果。1931年，又頒布《國(guó)民政府監(jiān)督地方財(cái)政暫行法》，其中第4條也對(duì)地方政府發(fā)債權(quán)進(jìn)行了限制，規(guī)定：省及特別市地方遇有募集公債時(shí)，應(yīng)呈請(qǐng)國(guó)民政府行政院交財(cái)政部審核簽注意見(jiàn)，呈請(qǐng)國(guó)民政府行政院交立法院議決，再由國(guó)民政府行政院分別令行，從行政、立法與監(jiān)察全方位制約和監(jiān)督地方政府舉債權(quán)。1927～1935年間，各省政府共發(fā)行了4.1億元的省公債，該發(fā)行規(guī)模只占同時(shí)期國(guó)債發(fā)行總額25億元的16.4%?？梢哉f(shuō)限制案的頒行在一定程度上遏制了地方公債的濫發(fā)，有利于政府債信的恢復(fù)。

表31931～1936年全國(guó)18省債務(wù)收入及其占?xì)q入的比重

資料來(lái)源：中國(guó)財(cái)政史編寫組編著：《中國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第595頁(yè)。

2.加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的宏觀管理。為加強(qiáng)對(duì)地方外債的宏觀管理，國(guó)民政府首先將外債分為政府外債與政府擔(dān)保外債，對(duì)這兩種外債要分類管理區(qū)別對(duì)待，政府外債由政府機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)，政府擔(dān)保外債由政府起監(jiān)督和查核作用。目的是使外債決策得到統(tǒng)一，達(dá)到宏觀調(diào)控借款額度、借款時(shí)機(jī)、借款形式等目的。*財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館編：《民國(guó)外債檔案史料》(第2卷)，第604、第358頁(yè)。

面對(duì)地方軍閥割據(jù)和軍事對(duì)峙的形勢(shì)，國(guó)民政府建立的這種自上而下的地方政府債務(wù)制約和監(jiān)督機(jī)制在實(shí)際執(zhí)行中往往得不到真正貫徹，未經(jīng)呈準(zhǔn)財(cái)政部各省擅自發(fā)債的情況仍時(shí)?？梢?jiàn)。*孫翊剛主編：《中國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第417頁(yè)。*張連紅著：《民國(guó)時(shí)期中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，南京師范大學(xué)出版社1999年版，第40頁(yè)。更為甚者，在地方舉債受到一定限制的同時(shí)，地方政府開(kāi)始另辟財(cái)源來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政虧空和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，這主要是地方攤派和處分公產(chǎn)?！疤幏止a(chǎn)”就是指變賣地方政府所有的公有財(cái)產(chǎn)，包括地產(chǎn)和若干企事業(yè)，以應(yīng)付臨時(shí)的經(jīng)費(fèi)支出需要。這與當(dāng)今的地方政府賣地如出一轍。當(dāng)時(shí)美國(guó)學(xué)者杜贊奇揭示了南京國(guó)民政府地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾：“省政府不斷地命令縣政府增設(shè)‘現(xiàn)代化設(shè)施’，但同時(shí)，又千方百計(jì)地榨取縣政府收入，將各縣財(cái)政控制于自己手中，毫不放松……為了完成其基本的職責(zé)，縣政府不得不巧立名目，自籌款項(xiàng)，使附加稅率提高、臨時(shí)攤款增加而且更加頻繁?！?[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1995年版，第74～75頁(yè)。

四、國(guó)民政府后期：地方債的發(fā)行混亂與最終取締

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府不僅要為戰(zhàn)備提供大量財(cái)源，日期隨著國(guó)內(nèi)各省的紛紛淪陷和戰(zhàn)事的升級(jí)，財(cái)政危機(jī)頻頻出現(xiàn)。為應(yīng)付戰(zhàn)時(shí)需要，財(cái)政體制進(jìn)行了集權(quán)式的調(diào)整。1941年召開(kāi)第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，將全國(guó)財(cái)政分為國(guó)家財(cái)政與自治財(cái)政，取消省級(jí)財(cái)政。1946年又?jǐn)M定了《劃分各級(jí)政府財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施辦法》，1946年7月1日公布實(shí)施，將全國(guó)財(cái)政劃分為中央、省(市)、縣(市)三級(jí)，省級(jí)財(cái)政中只有營(yíng)業(yè)稅的五成和土地稅的兩成，實(shí)力遠(yuǎn)不如以前，縣級(jí)財(cái)政也只能靠攤派自給自足。在經(jīng)濟(jì)凋敝、財(cái)政嚴(yán)峻的情況下，國(guó)民政府各省為舉辦建設(shè)事業(yè)和彌補(bǔ)政費(fèi)，發(fā)行的省公債總額達(dá)到41 774萬(wàn)元。這一時(shí)期地方債務(wù)的特點(diǎn)是債務(wù)關(guān)系非?；靵y。有些公債的發(fā)行是經(jīng)過(guò)財(cái)政部核準(zhǔn)的，有些則未經(jīng)核準(zhǔn)。公債的發(fā)行、償還期限和償還方式也是各不相同。*陳炳章：《五十年來(lái)中國(guó)之公債》，載中國(guó)通商銀行編《五十年來(lái)之中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，六聯(lián)印刷股份有限公司1947年版，第134頁(yè)?；靵y的債務(wù)情況使得國(guó)民政府的債務(wù)信譽(yù)在國(guó)際上很差，導(dǎo)致國(guó)民政府拼命想借外債，卻借不到多少數(shù)額。為此，國(guó)民政府聘請(qǐng)1929年來(lái)華的甘莫爾財(cái)政設(shè)計(jì)委員會(huì)及隨團(tuán)來(lái)華充任南京政府財(cái)政部顧問(wèn)的美國(guó)人楊格教授為顧問(wèn)，接受他“中國(guó)急需恢復(fù)信用”的意見(jiàn)，開(kāi)始整理以往遺留的債務(wù)，包括整理地方債。

抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府將省級(jí)政府預(yù)算納入了國(guó)家預(yù)算，要求終止各省發(fā)行地方公債的權(quán)利。從1941年起，將所有的省市公債，收歸財(cái)政部統(tǒng)一整理。財(cái)政部設(shè)置整理省公債委員會(huì)，辦理各省公債的接收與整理事宜。規(guī)定各省從1942年1月起不得再發(fā)行地方公債，之前已經(jīng)發(fā)行而沒(méi)有售出的余存?zhèn)?，一律繳國(guó)庫(kù)保管，包括用于抵押的債票一并移繳，各省公債的本息基金均改由國(guó)庫(kù)撥發(fā)，1942年1月前所有到期公債應(yīng)付未付的本息，責(zé)成各省自行償還。財(cái)政部先后接受的省公債有廣東、陜西、河南、山西、西康各1種；江西、浙江、廣東各2種；甘肅、安徽、湖南各3種；湖北4種；福建5種；四川6種；共計(jì)14個(gè)省共有公債35種，總額達(dá)41 774萬(wàn)元。為結(jié)清這些省公債，財(cái)政部于1943年發(fā)行了“整理省債公債”1750萬(wàn)元，原有各種省公債分別予以調(diào)換收回。該次公債整理不僅使各省公債名目劃一清償手續(xù)趨于簡(jiǎn)便，也使國(guó)民政府財(cái)政部完全壟斷了各省公債的發(fā)行，加強(qiáng)了對(duì)地方政府的財(cái)政控制。至此，民國(guó)時(shí)期的地方公債制度隨著南京國(guó)民政府集權(quán)統(tǒng)治的加強(qiáng)而在抗戰(zhàn)期間結(jié)束了。國(guó)民政府限制直至取締地方公債制度，將公債發(fā)行權(quán)集中于中央，這不僅有助于中央政府集中全國(guó)財(cái)力并遏制地方割據(jù)勢(shì)力，而且也有利于維護(hù)政府在國(guó)內(nèi)的債信，穩(wěn)定金融和經(jīng)濟(jì)。

五、民國(guó)地方債對(duì)當(dāng)今的啟示

民國(guó)時(shí)期的地方債發(fā)行持續(xù)30余年，時(shí)間長(zhǎng)、種類多，規(guī)模大，對(duì)中央與地方的影響深遠(yuǎn)。結(jié)合現(xiàn)實(shí)，雖然我國(guó)《預(yù)算法》明文規(guī)定：地方政府不得自行舉債，但現(xiàn)實(shí)的情況是，改革開(kāi)放至今，我國(guó)地方債從嚴(yán)格限制走向了規(guī)模膨脹。2009年國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。2011年10月，財(cái)政部公布，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。從財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券到地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，實(shí)為地方政府財(cái)稅管理體制的重大變革。借鑒民國(guó)時(shí)期的地方債，規(guī)避當(dāng)今地方債發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)成為一個(gè)發(fā)人深省的話題。

第一，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，建立償債機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從根源上解決地方債問(wèn)題。民國(guó)地方公債的發(fā)行，多為一時(shí)急需，沒(méi)有建立良好的償債制度和發(fā)行制度，更沒(méi)有規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)控制，地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)異于飲鴆止渴。因此，大多數(shù)公債發(fā)行后，依靠政府的強(qiáng)制行為推行，無(wú)序的發(fā)展債券，嚴(yán)重?fù)p害了政府的信譽(yù)。當(dāng)今地方政府發(fā)行公債應(yīng)該遵循償債能力為基本準(zhǔn)則，慎重權(quán)衡發(fā)債規(guī)模，嚴(yán)格控制債務(wù)膨脹，健全地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)控和監(jiān)管力度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方債要嚴(yán)格控制用途，要用于生態(tài)建設(shè)和重點(diǎn)民生工程，用于市政建設(shè)等。一般來(lái)說(shuō)，如果政府將債務(wù)資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并從中獲得還本付息的資金，政府的舉債便不存在負(fù)擔(dān)問(wèn)題，如果用于非生產(chǎn)性的投資建設(shè)，政府就得必須通過(guò)增加稅收來(lái)籌集還本付息資金，這就涉及債務(wù)的規(guī)模大小程度是否在財(cái)政和國(guó)民經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)的問(wèn)題了。民國(guó)地方債的目的大多是彌補(bǔ)財(cái)政赤字和軍政費(fèi)用，形成對(duì)公債的依賴，背離了債務(wù)發(fā)行目的。早在1929年南京國(guó)民政府立法院的《公債法原則》中就明確規(guī)定：“中央與地方政府募集公債，均不得充經(jīng)常政費(fèi)為原則，政府募集內(nèi)外債，以三種用途為限：(1)充生產(chǎn)事業(yè)上的投資，如筑鐵路、興水利及開(kāi)發(fā)富源等皆是；(2)充國(guó)家重要設(shè)備之創(chuàng)辦資金，但以對(duì)國(guó)家、人民有長(zhǎng)久利益事業(yè)為限；(3)充非常緊急需要，如對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)及重大天災(zāi)等類皆屬之。”①財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民政府財(cái)政金融稅收檔案史料：1927—1937》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第156頁(yè)。九十年前的國(guó)民政府尚且認(rèn)識(shí)到這一重要問(wèn)題，當(dāng)今的各級(jí)政府更要特別注意地方公債的資金使用效率、投資回報(bào)期、投資利稅率和公債成本系數(shù)等效益指標(biāo)，嚴(yán)格控制資金投向。

第三，修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財(cái)政法律規(guī)范,明確地方公債發(fā)行的有關(guān)法律法規(guī)。民國(guó)地方債發(fā)行關(guān)系的混亂，無(wú)法維持債信及保障債權(quán)人的利益，很大程度上在于無(wú)法可循及法制很不完善，最終導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑，中央政府被迫整理地方債，以緩解地方財(cái)政危機(jī)和拯救岌岌可危的政府信譽(yù)。而在國(guó)外，美國(guó)政府早在1917年就頒布了《自由公債法》，日本也制定了完善的《地方公債法》，明確規(guī)定地方政府的財(cái)權(quán)和公債發(fā)行規(guī)范。時(shí)至今日，除以法律形式強(qiáng)制實(shí)行與地方債相關(guān)的金融、社保、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及法律框架建設(shè)外，修改完善《預(yù)算法》以及呼吁出臺(tái)新時(shí)期適合市場(chǎng)機(jī)制的《地方公債法》都被提上重要日程。

[1]中國(guó)人民銀行總參事室編：《中國(guó)清代外債史資料》，中國(guó)金融出版社1991年版。

[2]徐義生：《中國(guó)近代外債史統(tǒng)計(jì)資料》，中華書局1962年版。

*本文為作者主持的國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目：《近代中國(guó)地方政府債務(wù)研究及啟示》(批準(zhǔn)號(hào)：13BJY163)的階段性成果,同時(shí)受中財(cái)——鵬元地方投融資研究所資助。

F812.9

：A

：2095-3151(2014)45-0058-08