王 雷

（江蘇國(guó)瑞信安科技有限公司，江蘇南京 210009）

0 引言

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）第12第6款明確規(guī)定“保守國(guó)家秘密和工作秘密”是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；該法在第53條第10款則進(jìn)一步規(guī)定，公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有“泄露國(guó)家秘密或者工作秘密”的行為。然而，與國(guó)家秘密不同的是，工作秘密既沒(méi)有像國(guó)家秘密那樣明確的法律定義，又沒(méi)有像保密事項(xiàng)范圍及其清單那樣具體的確定依據(jù)。這就給廣大公務(wù)員依法履行保守工作秘密的法律義務(wù)和承擔(dān)泄露工作秘密的違紀(jì)責(zé)任造成了困惑：究竟什么是工作秘密事項(xiàng)？如何依法確定工作秘密事項(xiàng)？

1 工作秘密事項(xiàng)的定義

把《公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》）、《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱《保密法》)及其《實(shí)施辦法》整合起來(lái)進(jìn)行研究，就能夠間接獲得究竟什么是工作秘密的法律界定。因?yàn)椤豆珓?wù)員法》賦予了工作秘密的合法地位，《信息公開條例》規(guī)定了信息不得公開的法律界限，而《保密法》及其《實(shí)施辦法》則規(guī)定了國(guó)家秘密的法律界限，因此具備合法地位的工作秘密就應(yīng)當(dāng)是在黨政機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的，泄露后會(huì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的，但又尚未達(dá)到危害國(guó)家安全和利益程度的事項(xiàng)。

工作秘密是在公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的事項(xiàng)。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)和執(zhí)政為民的過(guò)程中，既會(huì)在履行公務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生各類秘密事項(xiàng)，也會(huì)在內(nèi)部管理活動(dòng)中產(chǎn)生各類秘密事項(xiàng)，其中既有屬于國(guó)家秘密的事項(xiàng)，也有屬于工作秘密的事項(xiàng)。當(dāng)然，工作秘密事項(xiàng)在不同的機(jī)關(guān)會(huì)有不盡相同的稱謂，譬如在公安機(jī)關(guān)被稱為“警務(wù)秘密事項(xiàng)”，在檢察機(jī)關(guān)被稱為“檢務(wù)秘密事項(xiàng)”，在其他機(jī)關(guān)還被稱為“內(nèi)部事項(xiàng)”等等。

工作秘密是依法不得公開的事項(xiàng)。在立黨為公和執(zhí)政為民的政治前提下，保護(hù)工作秘密事項(xiàng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格區(qū)分秉公與謀私的界限上，不能將謀取個(gè)人或小集團(tuán)私利的丑事或者“上有政策下有對(duì)策”的錯(cuò)事插上“工作秘密”的標(biāo)簽。依法不得公開的事項(xiàng)，只能是《信息公開條例》第8條所規(guī)定的那4類事項(xiàng)。即會(huì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng)，這條規(guī)定既為包括國(guó)家秘密和工作秘密在內(nèi)的所有依法不得公開的政府信息提供了法律依據(jù)，同時(shí)也是為不得保密的事項(xiàng)提供了法律依據(jù)。

工作秘密是非國(guó)家秘密的事項(xiàng)。根據(jù)《保密法》第9條和《實(shí)施辦法》第4條的規(guī)定，國(guó)家秘密事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是泄露后會(huì)產(chǎn)生危害（不僅僅是危及）國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，具體表現(xiàn)為會(huì)造成下列后果之一的事項(xiàng)：（1）危害國(guó)家政權(quán)的鞏固和防御能力；（2）影響國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)安定；（3）損害國(guó)家在對(duì)外活動(dòng)中的政治、經(jīng)濟(jì)利益；（4）影響國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、外國(guó)要員的安全；（5）妨害國(guó)家重要的安全保衛(wèi)工作；（6）使保護(hù)國(guó)家秘密的措施可靠性降低或者失效；（7）削弱國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力；（8）使國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)失去保障。雖然國(guó)家秘密和工作秘密都是在公務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部管理中產(chǎn)生的，都是需要控制知悉范圍的事項(xiàng)，但是2者最本質(zhì)的區(qū)別是泄露或非法公開后，其所產(chǎn)生的危害后果。前者危害的是國(guó)家的安全和利益，后者只影響機(jī)關(guān)正常的公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理，并可能造成危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定等不良后果，但尚未達(dá)到危害國(guó)家安全和利益的嚴(yán)重程度，這也是工作秘密有別于國(guó)家秘密的一大特點(diǎn)。

綜上所述，工作秘密的法律屬性可從以下4個(gè)方面加以識(shí)別和判斷：一是，一旦泄露或者公開會(huì)危及國(guó)家安全，但尚未危害到國(guó)家政權(quán)的鞏固和防御能力、或者影響國(guó)家統(tǒng)一、或者損害國(guó)家在對(duì)外活動(dòng)中的政治利益、或者影響國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和外國(guó)要員的安全、或者使保護(hù)國(guó)家秘密的措施可靠性降低、失效的；二是，一旦泄露或者公開會(huì)危及公共安全，但尚未妨害到國(guó)家重要的安全保衛(wèi)工作、或者使國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)失去保障的；三是，一旦泄露或者公開會(huì)危及經(jīng)濟(jì)安全，但尚未削弱國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力、或者損害國(guó)家在對(duì)外活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)利益的；四是，一旦泄露或者公開會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，但是尚未影響到民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)安定的。（需要特別說(shuō)明的是，影響社會(huì)安定的國(guó)家秘密與危及社會(huì)穩(wěn)定的工作秘密，在程度上的區(qū)別主要表現(xiàn)在其所波及范圍的大小上。按照國(guó)家保密局1994年印發(fā)的《關(guān)于國(guó)家安全和利益的定義群的通知》中的規(guī)定：（1）會(huì)在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致民族糾紛、破壞民族團(tuán)結(jié)或引起社會(huì)混亂的；（2）會(huì)使防范和處理一定范圍內(nèi)突發(fā)事件的措施難以實(shí)施或奏效的。這里的“一定范圍”是指影響某一行政區(qū)域社會(huì)安定的事項(xiàng)才屬于國(guó)家秘密，僅僅影響社會(huì)上某些機(jī)關(guān)、單位團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的事項(xiàng)則屬于工作秘密的范疇。）

2 如何依法確定工作秘密事項(xiàng)

根據(jù)我們對(duì)現(xiàn)行的95個(gè)保密事項(xiàng)范圍的統(tǒng)計(jì)分析，其中有60個(gè)條款中都存在著由若干非國(guó)家秘密事項(xiàng)經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)匯總后，形成某類秘密級(jí)國(guó)家秘密的情況，這些非國(guó)家秘密事項(xiàng)全部或者多數(shù)外泄，就會(huì)導(dǎo)致該類國(guó)家秘密事項(xiàng)的外泄，因此有必要將這些事項(xiàng)作為會(huì)危及國(guó)家秘密安全的工作秘密事項(xiàng)加以保護(hù)。同時(shí)，其中有22個(gè)保密事項(xiàng)范圍的132個(gè)條款，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域（行業(yè)）哪些事項(xiàng)不屬于國(guó)家秘密，但又屬于不宜公開的內(nèi)部事項(xiàng)作出了明確的規(guī)定，我們可以將這些事項(xiàng)分為危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等4類（當(dāng)然其中也存在某些相互交叉和滲透的情況），因此各職能相仿或者相近的機(jī)關(guān)都可以參照這些規(guī)定，依法確定本機(jī)關(guān)的工作秘密事項(xiàng)。

組成國(guó)家秘密的工作秘密事項(xiàng)。在現(xiàn)行《保密范圍》中確實(shí)存在著這樣一類需要由若干非國(guó)家秘密的事項(xiàng)組合而成的秘密級(jí)國(guó)家秘密事項(xiàng)，一旦這些事項(xiàng)全部或者多數(shù)外泄或者公開了，該國(guó)家秘密事項(xiàng)也就喪失了安全保障。譬如，由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、原國(guó)家內(nèi)貿(mào)部、原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家保密局制發(fā)，1997年8月1日起生效的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密具體范圍的規(guī)定》，其第3條第3款第12項(xiàng)就將“全國(guó)和各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市和省會(huì)城市工交、商業(yè)、糧食、外貿(mào)、物資、供銷、金融、文教、行政、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、基本建設(shè)、地質(zhì)勘探分系統(tǒng)和國(guó)有外經(jīng)企業(yè)、國(guó)有境外企業(yè)、國(guó)有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的年度財(cái)務(wù)決算匯總資料”規(guī)定為秘密級(jí)國(guó)家秘密事項(xiàng)，這也就意味著，必須將組成這些分系統(tǒng)和相關(guān)企業(yè)年度財(cái)務(wù)決算匯總資料的各地級(jí)市和各區(qū)縣產(chǎn)生的相關(guān)資料作為危及經(jīng)濟(jì)安全的工作秘密事項(xiàng)保起來(lái)，才能使該類國(guó)家秘密事項(xiàng)得到有效保護(hù)。類似的規(guī)定，在我國(guó)現(xiàn)行保密事項(xiàng)范圍的規(guī)定中可以找到60個(gè)條款。

可能危及國(guó)家安全的工作秘密事項(xiàng)。有關(guān)機(jī)關(guān)可以參照我國(guó)兵器、航天等保密事項(xiàng)范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國(guó)家秘密，但又可能危及國(guó)家（國(guó)防）安全等各類事項(xiàng)作為工作秘密加強(qiáng)保密管理，不得擅自擴(kuò)散或?qū)ν夤_。

可能危及公共安全的工作秘密事項(xiàng)。有關(guān)機(jī)關(guān)也可以參照我國(guó)宗教工作、政法委工作、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作保密事項(xiàng)范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國(guó)家秘密，但又可能危及公共安全等各類事項(xiàng)作為工作秘密加強(qiáng)保密管理，不得擅自擴(kuò)散或?qū)ν夤_。

可能危及經(jīng)濟(jì)安全的工作秘密事項(xiàng)。有關(guān)機(jī)關(guān)又可以參照我國(guó)物資儲(chǔ)備工作、電力工業(yè)工作、中醫(yī)藥工作、建筑工程工作、旅游工作等保密事項(xiàng)范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國(guó)家秘密，但又可能危及經(jīng)濟(jì)安全等各類事項(xiàng)作為工作秘密加強(qiáng)保密管理，不得擅自擴(kuò)散或?qū)ν夤_。

可能危及社會(huì)穩(wěn)定的工作秘密事項(xiàng)。有關(guān)機(jī)關(guān)還可以參照我國(guó)人事工作、組織工作、工會(huì)工作、檔案工作、勞動(dòng)和社會(huì)保障工作等保密事項(xiàng)范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國(guó)家秘密，但又可能危及社會(huì)穩(wěn)定等各類事項(xiàng)作為工作秘密加強(qiáng)保密管理，不得擅自擴(kuò)散或?qū)ν夤_。

3 不能作為工作秘密的事項(xiàng)

依法確定工作秘密，目前雖然還沒(méi)有可以直接對(duì)照的法律依據(jù)，但是嚴(yán)格區(qū)分“秉公”與“謀私”的政治界限、“依法公開”與“依法保密”的法律界限，依然是判斷各級(jí)機(jī)關(guān)確定工作秘密事項(xiàng)對(duì)與錯(cuò)、合法與不合法的客觀標(biāo)準(zhǔn)。凡在公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中涉及謀取私利的事項(xiàng)、違法違紀(jì)的事項(xiàng)、涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)、涉及依法公開的事項(xiàng)都不能依據(jù)《公務(wù)員法》的立法含義確定為工作秘密事項(xiàng)。

涉及謀取私利的事項(xiàng)不能作為工作秘密。堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的黨政機(jī)關(guān)就應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分“公利”和“私利”界限，不能將利用職權(quán)便利為個(gè)人或者親朋好友謀取私利，或者利用職能便利為本機(jī)關(guān)或小集團(tuán)謀取私利等各種丑事作為本機(jī)關(guān)的工作秘密事項(xiàng)非法加以保護(hù)。

涉及違法違紀(jì)的事項(xiàng)不能作為工作秘密。堅(jiān)持依法確定工作秘密，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，把依法保護(hù)國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，作為確定工作秘密的法律依據(jù)，不能將違反黨紀(jì)國(guó)法所作出的各種錯(cuò)誤政策、錯(cuò)誤規(guī)定、錯(cuò)誤做法等作為本機(jī)關(guān)的工作秘密事項(xiàng)非法加以保護(hù)。

涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)不能作為工作秘密。由于國(guó)家秘密和工作秘密在其立法意圖、權(quán)利主體、確定程序、識(shí)別標(biāo)志、使用管理、危害后果、法律責(zé)任等方面都有很大區(qū)別，混淆國(guó)家秘密與工作秘密的法律界限，不僅會(huì)削弱對(duì)國(guó)家秘密事項(xiàng)的有效保護(hù)，還會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任的錯(cuò)位以及對(duì)違規(guī)行為的不當(dāng)追究，凡屬應(yīng)當(dāng)依法確定為國(guó)家秘密的事項(xiàng)都不能作為機(jī)關(guān)的工作秘密事項(xiàng)。

涉及應(yīng)當(dāng)依法公開的事項(xiàng)不能作為工作秘密?！缎畔⒐_條例》雖然沒(méi)有規(guī)定工作秘密不得公開，也沒(méi)有規(guī)定工作秘密應(yīng)當(dāng)公開，但是該規(guī)定所明確的“四個(gè)危及”不得公開，仍然是依法界定工作秘密的法律根據(jù)；同時(shí)也是不得確定為工作秘密的法律依據(jù)。從這個(gè)意義上講，該條例明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的事項(xiàng)，只要不危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，就不能確定為工作秘密事項(xiàng)，否則就會(huì)妨礙依法公開信息及危害我國(guó)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，為了推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，更加有效地防治腐敗，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)必須依法公開，不能以“工作秘密”或者“國(guó)家秘密”為由拒絕公開。