郭 宏

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

上海合作組織框架內(nèi)能源合作的政治法律分析

郭 宏

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

上海合作組織框架內(nèi)的能源合作是成員方經(jīng)濟(jì)合作中的重中之重，能源領(lǐng)域的合作帶動(dòng)成員方的貿(mào)易、投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鐵路管道運(yùn)輸?shù)纫幌盗猩骊P(guān)領(lǐng)域合作的發(fā)展。中國(guó)與俄羅斯、中亞國(guó)家的能源合作既有廣泛的政治基礎(chǔ)，也有雙邊和多邊合作的法律支撐，該框架下能源合作的深入發(fā)展需要突破合作機(jī)制的不確定性，提高其法律約束力，加強(qiáng)地緣戰(zhàn)略互信，最終走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

上海合作組織；能源合作；機(jī)制；經(jīng)濟(jì)一體化

上海合作組織（以下簡(jiǎn)稱上合組織）作為全球最重要的地區(qū)組織之一，不僅維護(hù)了本地區(qū)的安全穩(wěn)定，而且也有力地促進(jìn)了成員國(guó)的共同發(fā)展。2013年9月，習(xí)近平主席先后對(duì)土庫(kù)曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)，并出席了在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克舉行的上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十三次會(huì)議。訪問(wèn)期間習(xí)主席提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議，得到各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的一致贊同和熱烈響應(yīng)。加強(qiáng)和擴(kuò)大雙方的能源合作是習(xí)主席首次中亞外交之行的重頭戲，中國(guó)與中亞和俄羅斯的能源合作既有彼此的政治考量，也需要?jiǎng)?wù)實(shí)的法律保障。

一、中國(guó)同中亞和俄羅斯能源合作的政治基礎(chǔ)

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)穩(wěn)定是最大的政治

上合組織的成員國(guó)都屬于發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)主要矛盾的解決都離不開本國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康的發(fā)展。上合組織在創(chuàng)立之初就被定位是多功能、全領(lǐng)域的區(qū)域性組織，雖然它把打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義等安全領(lǐng)域合作視為首要任務(wù)，但由于各成員國(guó)都處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，合作空間巨大，因此，當(dāng)前各成員方之間的經(jīng)濟(jì)合作保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。各成員方可以相互找到合作的需求點(diǎn)：中國(guó)擁有巨大的投資能力和科技實(shí)力，但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，能源進(jìn)口依存度越來(lái)越大；而俄羅斯和中亞國(guó)家（尤其是哈薩克斯坦）能源儲(chǔ)量豐富，但缺少開發(fā)的資金支持和配套基礎(chǔ)設(shè)施。如果上合組織各成員國(guó)能夠在政治互信的基礎(chǔ)上，展開以能源合作為軸心的廣泛經(jīng)濟(jì)合作，勢(shì)必會(huì)大力推動(dòng)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷改善和提高人民的生活水平，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）中俄能源合作的政治基礎(chǔ)

中俄互為最大鄰國(guó)，雙方所處的安全環(huán)境頗為相似，共同的戰(zhàn)略利益將中俄團(tuán)結(jié)在一起。近年來(lái)，俄羅斯崛起勢(shì)頭強(qiáng)勁，以美國(guó)為首的西方國(guó)家也相應(yīng)加強(qiáng)了對(duì)其遏制的力度。北約東擴(kuò)，美國(guó)將反導(dǎo)系統(tǒng)部署到東歐國(guó)家 ,支持獨(dú)聯(lián)體“顏色革命”，致使俄羅斯安全環(huán)境不斷惡化。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)國(guó)際地位和國(guó)際影響力日益增強(qiáng)，以美國(guó)為首的一些國(guó)家固守冷戰(zhàn)思維，遏制圍堵中國(guó)。為應(yīng)對(duì)美歐的戰(zhàn)略擠壓、維護(hù)國(guó)家安全、重振大國(guó)雄風(fēng)，俄羅斯需要深化同戰(zhàn)略處境與戰(zhàn)略理念相近、戰(zhàn)略任務(wù)與戰(zhàn)略需求相似、蓬勃發(fā)展而又對(duì)俄友好的中國(guó)的戰(zhàn)略關(guān)系。[1]

目前，雙方互為主要戰(zhàn)略協(xié)作伙伴，中俄關(guān)系是兩國(guó)與各大國(guó)關(guān)系中最具建設(shè)性的國(guó)家關(guān)系，保持睦鄰友好符合雙方的地緣戰(zhàn)略利益。

（三）中國(guó)和中亞國(guó)家合作的政治基礎(chǔ)

從地緣優(yōu)勢(shì)來(lái)看，中國(guó)同中亞各國(guó)開展深度的能源領(lǐng)域合作具有十分有利的條件。中亞國(guó)家深處內(nèi)陸缺少出?？冢@大大限制了它們的能源出口，有限的能源出口也只能從其他臨近國(guó)家過(guò)境，能源出口渠道有限，而且不得不付出高額過(guò)境成本。因此，增加出口渠道，特別是打通面向東方、面向經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的中國(guó)和亞洲市場(chǎng)，增加穩(wěn)定、安全的出口，無(wú)疑是這些國(guó)家的能源戰(zhàn)略目標(biāo)之一，如俄羅斯極力修建遠(yuǎn)東輸油管、哈薩克斯坦積極推進(jìn)能源向東出口，烏茲別克斯坦邀請(qǐng)包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)企業(yè)共同勘探開發(fā)10處新油氣產(chǎn)區(qū)[2]。

二、上合組織成員國(guó)在能源領(lǐng)域加強(qiáng)合作的法律依據(jù)

（一）中國(guó)與俄羅斯和中亞各國(guó)開展能源合作的雙邊協(xié)議

1.中國(guó)與俄羅斯雙邊能源合作

中俄1996年簽署《關(guān)于共同開展能源領(lǐng)域合作的協(xié)定》，根據(jù)該協(xié)定，合作領(lǐng)域包括核能、油氣、電力，合作形式以能源貿(mào)易為主。2008年10月，中俄簽訂了一攬子能源合作協(xié)議，被國(guó)際輿論普遍視為兩國(guó)能源關(guān)系中具有“里程碑”意義的重大進(jìn)展。考慮到中國(guó)80%的石油進(jìn)口需要經(jīng)過(guò)安全風(fēng)險(xiǎn)巨大的馬六甲海峽，解決近距離陸上管道供油問(wèn)題，已成為增強(qiáng)國(guó)家能源安全的必由之路。對(duì)于俄羅斯能源安全來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)與中國(guó)的能源合作亦具有重大意義[3]。

2010年中俄雙方共簽署能源領(lǐng)域政府及企業(yè)間協(xié)議近20項(xiàng)，合作領(lǐng)域涉及石油、天然氣、煤炭、電力、核能、可再生能源利用、能效等多方面。2012年12月25日，耗時(shí)七年的俄羅斯“東西伯利亞—太平洋”輸油管線投入運(yùn)營(yíng)，其通過(guò)伸向中國(guó)的支線每年向中國(guó)輸送原油1500萬(wàn)噸。

2013年3月，中俄簽署聯(lián)合聲明，雙方?jīng)Q定在石油、天然氣、電力和新能源等能源領(lǐng)域積極展開合作，構(gòu)建牢固的中俄能源戰(zhàn)略合作關(guān)系，共同維護(hù)中俄兩國(guó)、地區(qū)以及世界的能源安全。

2.中國(guó)與中亞國(guó)家雙邊能源合作

中國(guó)和哈薩克斯坦石油合作始于1997年。2003年6月中哈簽署聯(lián)合聲明，繼續(xù)就雙方油氣合作項(xiàng)目的可行性進(jìn)行研究，同年簽署相關(guān)協(xié)議。2004—2006年中哈油氣合作繼續(xù)深入并簽署多項(xiàng)協(xié)議，這些協(xié)議為雙方油氣合作提供了法律保障。2009年中哈兩國(guó)簽署了一系列能源合作協(xié)議，主要涉及原油管道建設(shè)和聯(lián)合開發(fā)氣田等項(xiàng)目。此外，鈾礦資源勘探和核能合作開始運(yùn)作，根據(jù)相關(guān)協(xié)議，雙方采取合資經(jīng)營(yíng)的方式開展合作。中國(guó)與烏茲別克斯坦之間的能源合作既有項(xiàng)目合作，也有天然氣管道過(guò)境的合作。2005年5月，中烏簽署若干政府間協(xié)議。2008年1月，兩國(guó)簽署中烏天然氣管道合資公司創(chuàng)建文件。2008年10月，中烏簽訂開發(fā)烏茲別克斯坦的明格布拉克油田的企業(yè)間協(xié)議。2011年12月，中亞天然氣管道C線烏茲別克斯坦國(guó)段合作項(xiàng)目啟動(dòng)。

2013年9月，習(xí)主席先后訪問(wèn)了土庫(kù)曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦，訪問(wèn)期間與上述中亞四國(guó)共同發(fā)表了 《關(guān)于建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》，中國(guó)與中亞四國(guó)就油氣運(yùn)輸管道（建設(shè)與擴(kuò)建）、勘探開發(fā)油氣資源、煉化廠建設(shè)和改造、核能領(lǐng)域、替代能源領(lǐng)域、石油—天然氣—天然鈾聯(lián)合勘探和開發(fā)、太陽(yáng)能、風(fēng)能、電網(wǎng)改造、變電站建設(shè)等一系列能源合作領(lǐng)域達(dá)成了合作意向，兩國(guó)政府和企業(yè)將逐步加以分解落實(shí)。

（二）中國(guó)與俄羅斯、中亞國(guó)家能源多邊合作的法律基礎(chǔ)

2002年 《上海合作組織憲章》將開展政治、經(jīng)貿(mào)、國(guó)防、執(zhí)法、能源、交通、金融信貸等領(lǐng)域的有效合作作為該組織的宗旨和任務(wù)。

2003年及其后的歷年總理峰會(huì)都強(qiáng)調(diào)能源合作的重要性，并將其置于優(yōu)先發(fā)展的地位。

2006年上合組織決定成立能源合作的國(guó)家間專門工作組，旨在推動(dòng)成員國(guó)能源合作的深入發(fā)展。2007年8月上合組織成員國(guó)簽定了 《上合組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》，其第十五條規(guī)定：“締約各方在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、能源、交通、科技、新技術(shù)、信息、電信、航空航天及其他共同感興趣的領(lǐng)域開展合作，促進(jìn)實(shí)施各類區(qū)域性項(xiàng)目?！?/p>

2007年 8月上合組織元首峰會(huì)提出了“能源機(jī)制”的概念，確定了合作的開放性原則。2011年9月，中、俄、塔、吉四國(guó)發(fā)表《西安倡議》，建議成立上合組織能源俱樂(lè)部。2012年6月，上合組織北京峰會(huì)強(qiáng)調(diào)，成員國(guó)將努力 “加強(qiáng)本組織的能源合作”、“保障本地區(qū)能源安全”。

三、上合組織成員國(guó)能源合作存在的主要問(wèn)題

（一）上合組織成員國(guó)能源合作缺乏有效的法律機(jī)制

各成員國(guó)政府間的能源合作安排具有法律約束力的條約少，意向性的文件多。除了2002年《上合組織憲章》和2007年《上合組織成員國(guó)睦鄰友好合作條約》這兩部基礎(chǔ)性的法律文件對(duì)包括能源合作在內(nèi)的一系列合作項(xiàng)目做出原則性規(guī)定外，在各成員方間的雙邊能源合作的涉關(guān)法律安排上只有中俄之間1996年 《關(guān)于共同開展能源領(lǐng)域合作的協(xié)定》和2009年的 《中俄石油領(lǐng)域合作政府間協(xié)議》。其他以《倡議》、《宣言》、《公報(bào)》等形式命名的官方文件更多的是表明希望加強(qiáng)能源等領(lǐng)域合作的意向、愿望、設(shè)想和初步實(shí)踐的安排，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定、全面有效的法律機(jī)制。

（二）能源輸出國(guó)能源政策和相關(guān)法律存在不確定性

上合組織成員國(guó)間能源合作的穩(wěn)定發(fā)展離不開其能源政策和涉關(guān)法律的配合與保障。但由于能源屬于戰(zhàn)略物資，盡管能源價(jià)格時(shí)有波動(dòng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看仍屬賣方市場(chǎng)，俄羅斯與中亞國(guó)家紛紛調(diào)整了本國(guó)的能源政策，相關(guān)的法律亦出現(xiàn)較大變動(dòng)。2007年8月哈薩克斯坦制定的 《關(guān)于保障經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)家利益問(wèn)題的民法補(bǔ)充和修正案》中增加了“戰(zhàn)略標(biāo)的物”的概念，規(guī)定在戰(zhàn)略標(biāo)的物交易中本國(guó)政府具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)；同時(shí)，國(guó)家不僅可以優(yōu)先購(gòu)買礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所轉(zhuǎn)讓的開發(fā)權(quán)或股份，還有權(quán)優(yōu)先購(gòu)買對(duì)該企業(yè)決策直接或間接發(fā)揮影響的關(guān)聯(lián)企業(yè)所轉(zhuǎn)讓的開發(fā)權(quán)或股權(quán)。同年11月，哈薩克斯坦修訂后的《礦產(chǎn)和礦產(chǎn)資源使用法》引入了“戰(zhàn)略資源區(qū)塊”的概念，按照該法的規(guī)定如果在具有戰(zhàn)略意義區(qū)塊上的油氣合作活動(dòng)影響了該國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益并威脅到國(guó)家安全時(shí)，該國(guó)政府可要求修改或終止合同[4]。此種情形表明，有關(guān)能源輸出國(guó)能源政策的不確定性導(dǎo)致相關(guān)法律欠缺穩(wěn)定性，從而為成員國(guó)間的能源合作帶來(lái)阻力和變數(shù)。

（三）地緣因素影響各成員方能源合作法律機(jī)制的構(gòu)建

俄羅斯巨大的能源儲(chǔ)量和生產(chǎn)潛力吸引著美日等國(guó)的目光，紛紛謀求與俄羅斯、哈薩克斯坦等上合組織成員國(guó)的能源合作。吸引美國(guó)等西方國(guó)家的不僅僅是能源的誘惑，還有著更深層次的地緣戰(zhàn)略考慮，那就是通過(guò)能源控制來(lái)遏制正在崛起的中國(guó)。以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家在中國(guó)與俄羅斯、中亞等國(guó)的能源合作中頻頻設(shè)置障礙，通過(guò)參股、控股等形式控制向中國(guó)提供油氣的俄羅斯和中亞大型能源企業(yè)。日本緊隨美國(guó)其后，通過(guò)與俄羅斯、中亞國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，提供優(yōu)惠條件來(lái)抗衡中國(guó)，阻止中國(guó)打通中—俄—中亞油氣貿(mào)易及運(yùn)輸通道[5]。

四、上合組織成員國(guó)深化能源合作的路徑選擇

盡管上合組織各成員在經(jīng)濟(jì)狀況、資源稟賦、能源戰(zhàn)略和外交政策等方面存在差異，建立多邊合作機(jī)制訴求不一、立場(chǎng)各異，但多年來(lái)，上合組織內(nèi)部一直嘗試建立該組織框架下的多邊能源合作機(jī)制。該機(jī)制可以先從對(duì)話平臺(tái)開始，逐步發(fā)展到具有輔助決策功能，再到建立上合組織框架下的“統(tǒng)一能源空間”，即協(xié)調(diào)各國(guó)在能源政策、能源立法、能源貿(mào)易和投資，乃至能源進(jìn)出口平衡體系等方面諸多問(wèn)題的系統(tǒng)性機(jī)制。

（一）建立務(wù)實(shí)有效的能源合作機(jī)制

僅靠政府支持和政策推動(dòng)的能源合作缺乏穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生命力，所以各成員方必須構(gòu)建起包括能源貿(mào)易、能源開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金安排、能源勘探開采—提煉—深加工、節(jié)能減排、新能源開發(fā)與利用于一體的全面的能源合作機(jī)制和能源合作組織框架。而建立上合組織框架內(nèi)的“能源俱樂(lè)部”就是一個(gè)非常好的組織安排。如果能夠得到各成員方的廣泛支持和積極運(yùn)作，就能夠在能源供應(yīng)、能源定價(jià)、參與全球能源競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中爭(zhēng)得自己的話語(yǔ)權(quán)，為區(qū)域內(nèi)能源深度合作提供組織保證。

（二）促進(jìn)能源合作向多元化、縱深化發(fā)展

拓寬能源合作領(lǐng)域。根據(jù)各成員國(guó)不同的資源稟賦，相關(guān)國(guó)家可以選擇不同能源種類的優(yōu)先合作項(xiàng)目，也可以選擇同種類不同位向的合作領(lǐng)域。比如，在能源貿(mào)易的基礎(chǔ)上，不斷向上游能源合作勘探開發(fā)和能源的加工提煉等領(lǐng)域發(fā)展，同時(shí)，加強(qiáng)新能源開發(fā)和節(jié)能減排技術(shù)的合作。

能源合作形式多元化。成員國(guó)間的能源合作方式可以多樣化，貿(mào)易、投資和承包相結(jié)合，直接投資和間接投資相結(jié)合，區(qū)塊獨(dú)立開發(fā)、參股合作相結(jié)合，勘探開發(fā)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和管道建設(shè)與維護(hù)相結(jié)合等。構(gòu)建多元運(yùn)輸體系。以管道運(yùn)輸為主力，同時(shí)加強(qiáng)連接各成員方的公路、鐵路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)密布、管線結(jié)合，四通八達(dá)，高效、安全、穩(wěn)定的能源運(yùn)輸體系。

（三）推進(jìn)上合組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程

盡管上合組織各成員國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等方面差異很大，但在全球化背景下各國(guó)在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地緣政治、資源稟賦差異、人文傳統(tǒng)、面對(duì)共同風(fēng)險(xiǎn)等方面存在廣泛的合作共識(shí)。目前，上合組織框架下的各成員方應(yīng)在現(xiàn)有的合作基礎(chǔ)上，不斷拓展合作領(lǐng)域，開展貿(mào)易、金融、投資、能源、環(huán)保、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等廣泛領(lǐng)域的合作，發(fā)揮現(xiàn)有合作機(jī)制的示范和帶動(dòng)作用，將上合組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化推向新的階段，為打通“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”，進(jìn)而建設(shè)亞歐經(jīng)濟(jì)走廊做好前期準(zhǔn)備工作。

［1］王海運(yùn).關(guān)于上海合作組織能源合作的思考[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（1）:54-56.

［2］林躍勤.對(duì)擴(kuò)大上合組織框架內(nèi)能源合作的若干思考[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-07-04（8）.

［3］岳樹梅.上海合作組織框架下的能源合作法律機(jī)制研究[J].河北法學(xué)，2011（5）：93-99.

［4］王海燕.上海合作組織成員國(guó)能源合作：趨勢(shì)與問(wèn)題[J]．俄羅斯研究，2010（3）：94-1037.

［5］韓立華.國(guó)際能源戰(zhàn)略格局與地緣政治關(guān)系[J]．新視野，2007（3）：89-91.

［責(zé)任編輯：姜國(guó)峰］

Political and Legal Analysis of Energy Cooperation in SCO Framework

GUO Hong
（Politics and Law College,Jilin Normal University,Siping,Jilin136000,China）

There is broad political base,also the legal support of energy cooperation of bilateral and multilateral among China,Russia and Central Asian countries.Energy cooperation deep development needs to break through the uncertainty of the cooperation mechanism,improve the legal binding force,strengthen strategic mutual trust,and ultimately achieving region economic integration.

SCO；energy cooperation；mechanism；economic integration

D92

A

1007-5674（2014）01-0103-03

10.3969/j.issn.1007-5674.2014.01.024

2013－11－24

郭宏（1968—），男，吉林梨樹人，吉林師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：國(guó)際法。