張曉娟

(長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院,陜西 西安 710064)

一、轉(zhuǎn)企改制以來我國經(jīng)營性文化事業(yè)單位人員分流安置的相關(guān)政策

我國經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制,是伴隨著深化文化體制改革而來的,總的來說,分為試點階段和全面推廣階段,不同階段的政策具有各自的特點,各地區(qū)的政策和做法也不盡相同。

(一) 轉(zhuǎn)企改制以來經(jīng)營性文化事業(yè)單位人員分流安置政策的縱向歷史演進(jìn)過程

1 經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制試點階段(2003—2005年) 經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制試點階段從2003年6月中央召開的全國文化體制改革試點工作會議為起點,到2005年底基本結(jié)束。該階段的政策是自下而上執(zhí)行的,即從《文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2003]105號)的明確扶持政策,到35家文化企事業(yè)試點單位、9個省市綜合試點地區(qū)的個別經(jīng)驗為出發(fā)點,總結(jié)提煉形成國辦發(fā)[2008]114號文件。在試點階段中,“經(jīng)過1年多的試點,試點單位大都經(jīng)歷了方案的制訂、論證、修改、報批和實施等階段”。試點階段經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制人員分流安置相關(guān)政策不全面,處于“摸著石頭過河”的探索階段,需要補(bǔ)充和完善。

2 經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制全面實行階段(2006—2008年) 2005年在總結(jié)文化體制改革試點工作的基礎(chǔ)上,開始將文化事業(yè)單位改革由試點階段轉(zhuǎn)為全面實行階段。該階段的政策是自上而下執(zhí)行的,即在國辦發(fā)[2008]114號文件的指導(dǎo)下,各省、市、自治區(qū)紛紛用足用活現(xiàn)有政策,并因地制宜地制定符合本地區(qū)經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的相關(guān)政策。至此,經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制人員分流安置政策在各地方黨委和政府的主導(dǎo)下,步入定型化、穩(wěn)步化階段。

(二) 轉(zhuǎn)企改制以來經(jīng)營性文化事業(yè)單位人員分流安置政策的橫向邏輯歸納

筆者通過對轉(zhuǎn)企改制以來我國經(jīng)營性文化事業(yè)單位人員分流安置政策的演進(jìn)進(jìn)行梳理,不難發(fā)現(xiàn),國家層面的政策體系涉及提前離崗、身份置換等相關(guān)分流政策,而地方層面的政策體系則增加了提前退休的相關(guān)政策。具體如下。

第一,針對“中人”,國家政策鼓勵提前離崗。從兩大國家政策中不難看出,提前離崗成為人員分流安置政策中針對“中人”的首選途徑。“中人”作為人員分流安置中的重點與難點,提前離崗政策成為實現(xiàn)人員分流安置的一條重要優(yōu)惠政策。所謂“中人”指的是在轉(zhuǎn)企改制規(guī)定的時間前尚未退休,滿足政策規(guī)定的一批可以提前離崗或退休的人員。提前離崗的年齡條件距國家法定退休年齡5年以內(nèi)的人員,離崗期間的工資福利等基本待遇不變,這一規(guī)定保障了分流人員的基本利益,有利于經(jīng)營性文化事業(yè)單位平穩(wěn)推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制工作。部分地區(qū)放寬了提前離崗的政策條件,如重慶市規(guī)定接近法定退休年齡(不超過3年)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和工人,原則上都應(yīng)提前離崗,其中自收自支事業(yè)單位可再放寬2年。

第二,提前退休成為地方政策的創(chuàng)新點。針對“中人”,國家政策規(guī)定提前離崗人員當(dāng)達(dá)到國家法定退休年齡時,須按企業(yè)辦法辦理退休手續(xù)。這種企業(yè)辦法意味著分流人員將失去原有的事業(yè)單位身份,失去事業(yè)人退休后享有的待遇。因此,大多數(shù)地方都推出了提前退休這一優(yōu)惠政策。提前退休相對于提前離崗來說,其優(yōu)勢在于轉(zhuǎn)制時保留事業(yè)單位的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇,保障分流人員的利益,但對于政府財政來說,無異于增加了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。如北京市對連續(xù)工齡超過10年,且距離法定退休年齡不足10年的“雙十”人員提供保留事業(yè)身份或進(jìn)入新企業(yè)等選擇。

第三,改革成本的相關(guān)政策。改革成本是保證改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵,改革成本支付到位與否關(guān)系到分流人員的穩(wěn)定與否。改革成本涉及三大成本,一是“老人”事業(yè)身份成本。按照“老人老辦法”的原則,實行雙不變政策,即事業(yè)單位待遇不變,經(jīng)費渠道保持不變。二是“中人”的“事企差”成本。為了使轉(zhuǎn)企改制單位職工合理銜接不同身份轉(zhuǎn)換的各項待遇,部分企業(yè)給予了一定的資金,補(bǔ)齊“事企差”,避免分流人員抵觸情緒,這一部分成本是由政府和企業(yè)共同負(fù)擔(dān)的。三是“新人”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金成本。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金是用人單位解除勞動合同時,給予勞動者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

第四,較少涉及特殊崗位人員分流安置方面的政策。文化事業(yè)單位作為事業(yè)單位的特殊領(lǐng)域,其員工部分屬于技能性的員工。現(xiàn)有特殊崗位政策只針對演藝院團(tuán)。而在改制過程中,部分地區(qū)針對一些因年齡增加而無法勝任的特殊崗位,實行了內(nèi)退政策,但國家相關(guān)政策并沒有做出明確規(guī)定。如目前對特殊崗位的認(rèn)定不包含旅游企業(yè),旅游集團(tuán)內(nèi)退人員的基本待遇均由企業(yè)自己承擔(dān)。

二、經(jīng)營性文化事業(yè)單位人員分流安置政策存在的不足

(一) 由黨委、政府主導(dǎo)和企業(yè)負(fù)責(zé)實施,缺少社會參與

在經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制過程中,須著眼于政府、市場、社會的大格局構(gòu)建,將文化事業(yè)單位改革納入到大社會系統(tǒng)之中。轉(zhuǎn)企的文化事業(yè)單位改革應(yīng)是對我國既有的政府、市場、社會格局的變革,改革的目標(biāo)是助力文化單位適應(yīng)市場需求,發(fā)揮文化市場主體作用,更好地滿足人民群眾多樣化的物質(zhì)文化需求。人員分流安置中除了身份置換為企業(yè)的員工,大部分是最終走向社會的,社會是人員分流安置的最終一環(huán)。經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制中人員分流安置工作是在國家大政策指導(dǎo)下,各級黨委、政府主導(dǎo),企業(yè)按照政策負(fù)責(zé)具體實施,而沒有考慮社會的可接受度和分流人員的選擇性。

(二) 財政兜底,分流安置成本壓力大

人員分流安置成本總體上來說分為社會統(tǒng)籌成本和統(tǒng)籌外成本,社會統(tǒng)籌成本是基本養(yǎng)老保險等在內(nèi)的既有成本,統(tǒng)籌外成本是除社會統(tǒng)籌成本外,有條件的企業(yè)避免“事企差”的不良影響,提供的過渡性、人性化的福利補(bǔ)貼。然而,經(jīng)營性文化事業(yè)單位大多為財政兜底,人員分流安置的成本非常大。首先,養(yǎng)老金補(bǔ)繳金額巨大。按照現(xiàn)行的養(yǎng)老保險政策,改制前未參加養(yǎng)老保險的事業(yè)單位和個人需補(bǔ)繳欠繳的養(yǎng)老保險費,才能納入養(yǎng)老保險。其次,事業(yè)和企業(yè)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)差額過大。目前,全國各地事業(yè)養(yǎng)老金與企業(yè)養(yǎng)老金差距一般在2～3倍,少的也在1.5倍左右。

(三) 一次性財政撥付,缺乏考核監(jiān)督

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的來源為資產(chǎn)預(yù)留、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、財政一次性補(bǔ)助等三種方式,考慮到文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制初期的各種困難,各地區(qū)普遍選擇給予一次性財政撥款,為轉(zhuǎn)制文化事業(yè)單位“扶上馬,送一程”。此種撥款方式在一定程度上減少了申報、審批等程序,縮短了撥款時間,能夠有效保障資金及時到達(dá)分流人員手中。但是,一次性財政撥款的方式,缺少考核監(jiān)督,降低了資金使用的有效性。財政撥款只是補(bǔ)助的一部分,往往和企業(yè)自行解決的資金一起用于分流人員。在轉(zhuǎn)企改制過程中,往往會出現(xiàn)轉(zhuǎn)制單位挪用財政撥款補(bǔ)齊企業(yè)理應(yīng)支出部分的行為,會出現(xiàn)資金未足額以及不按時發(fā)放給分流人員的現(xiàn)象。

三、完善經(jīng)營性文化事業(yè)單位人員分流安置政策的路徑

政策支持是平衡轉(zhuǎn)企事業(yè)單位改革過程中利益得失的有效舉措,通過政策資源的適度傾斜,可以克服改革過程中的障礙性因素,并為經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后的發(fā)展提供有力支持。

(一) 引導(dǎo)社會參與,豐富市場主體

引導(dǎo)社會參與,豐富市場主體,建立“政策引導(dǎo)支持+企業(yè)具體管理+社會積極參與”的模式,自上而下地以政策和各種規(guī)定來推動,使離退休管理工作步入良性循環(huán)。一是政策引導(dǎo)支持。要制定各種有利于人員分流的政策,用政策引導(dǎo)分流。對那些年齡偏大、業(yè)績平平且工作年限達(dá)30年的公務(wù)員,鼓勵其提前退休;對自愿脫離政府的公務(wù)員,進(jìn)行一次性補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策。對于主動辭職進(jìn)行從事個體或創(chuàng)業(yè)的人員,對于主動吸納辭職員工達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè),可給予一定的稅收優(yōu)惠政策。二是企業(yè)具體管理。由于近年來文化市場的火爆,各類文化產(chǎn)業(yè)單位蓬勃發(fā)展,而專業(yè)人才卻相對缺乏,文化事業(yè)單位的離退休職工具有很大的市場需求。三是社會積極參與。針對收藏、鑒定、美術(shù)、雕塑、表演等文化單位的退休人員,鼓勵拍賣公司、行業(yè)協(xié)會等社會組織吸收這些分流人員。

(二) 完善財政投入政策,改進(jìn)財政投入方式

改革要穩(wěn)妥推進(jìn),關(guān)鍵在“中人”。要盡量保證這部分人員的養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接?？紤]到企業(yè)的規(guī)模實力是逐步增強(qiáng)的現(xiàn)實,建議在現(xiàn)行的財政補(bǔ)助比例下,探索實施財政逐步退出機(jī)制,鼓勵企業(yè)通過建立企業(yè)年金,改善“新人”工資水平。一是支持轉(zhuǎn)企改制的文化事業(yè)單位通過國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)預(yù)留的方式,籌劃人員分流安置所需資金。文化事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企改制中可根據(jù)自身凈資產(chǎn)狀況,在確保企業(yè)具有一定規(guī)模的凈資產(chǎn)、企業(yè)穩(wěn)定運行的前提下,實施凈資產(chǎn)切割方案,實現(xiàn)養(yǎng)老問題的徹底解決。二是建立專項資金,支持轉(zhuǎn)企改制時人員分流安置中存在實質(zhì)性問題的單位,幫助其解決資金不足的問題。

(三) 強(qiáng)化政策實施過程管理,關(guān)注政策實施效果

大多數(shù)文化事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企改制后,都制定了相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制,針對目前企業(yè)補(bǔ)助未按政策發(fā)放的問題,結(jié)合下一階段的目標(biāo)責(zé)任考核工作,建議凡是涉及離退休養(yǎng)老問題的企業(yè),必須將“離退休人員養(yǎng)老工作”作為社會效益指標(biāo),納入文化企業(yè)的目標(biāo)責(zé)任考核體系,主要考核企業(yè)是否足額繳納養(yǎng)老金、是否按政策增長、政策補(bǔ)貼是否足額發(fā)放、政策補(bǔ)貼是否按時發(fā)放等具體工作,并實現(xiàn)與企業(yè)年度考核、負(fù)責(zé)人任期考核的雙掛鉤?？紤]到不同企業(yè)離退休養(yǎng)老工作的難易程度,賦予企業(yè)有限自主權(quán),允許其結(jié)合自身實際在一定范圍內(nèi)調(diào)整。強(qiáng)化考核激勵效應(yīng),落實獎優(yōu)罰劣考核結(jié)果,實現(xiàn)與財務(wù)支持、績效薪酬、職務(wù)任免“三掛鉤”。

(四) 分類確保“切一刀”,特殊行業(yè)不搞“一刀切”

改革過程中要做到公平,同一類別的經(jīng)營類文化事業(yè)單位實施同一政策,不搞特殊化、區(qū)別化政策。針對特殊行業(yè)、特別復(fù)雜的復(fù)合型文化事業(yè)單位,只要目前運轉(zhuǎn)好,可以暫時不動,要加強(qiáng)對此類文化事業(yè)單位的研究,謹(jǐn)慎推進(jìn)改革。特殊個案處理,要制訂傾斜優(yōu)惠政策。一是再放寬提前退休條件。對藝術(shù)表演、旅游行業(yè)等特殊行業(yè),允許提前辦理退休手續(xù)。二是參照醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)權(quán)制度改革的有關(guān)政策。在“事轉(zhuǎn)企”改革方向不變的前提下,保留“中人”退休后的事業(yè)待遇。三是給予轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)償和傷病補(bǔ)助。對在轉(zhuǎn)企改制時自愿解除聘用關(guān)系或經(jīng)批準(zhǔn)自謀職業(yè)的,除一次性給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外,再給予有關(guān)分流人員轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)償和傷病補(bǔ)助。

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