吳秋婷

(中共連云港市委黨校 法政教研室,江蘇 連云港 222006)

隨著我國改革開放的深入發(fā)展,人們的物質(zhì)文化生活有了質(zhì)的飛躍,人民調(diào)解工作也面臨著新形勢。一方面,民間糾紛的內(nèi)容不斷豐富,形式不斷演變,已逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等常規(guī)的多發(fā)的矛盾糾紛,向土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護、醫(yī)患糾紛、勞動爭議等社會熱點、難點領(lǐng)域擴展;另一方面,人們的思想觀念發(fā)生了巨大變化,在計劃經(jīng)濟時代,人與人之間的關(guān)系簡單,矛盾糾紛很少涉及個人利益。但在市場經(jīng)濟時代,人與人之間的關(guān)系發(fā)生了微妙轉(zhuǎn)變,追求個人利益成為主流思想。這種思想激發(fā)了競爭,推動了經(jīng)濟發(fā)展,但同時也讓人們變得更加自我,在發(fā)生矛盾和糾紛時不容易接受建議、勸導(dǎo)和調(diào)解。與此同時,傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度的不足也日益顯現(xiàn),因而,適時改革與完善人民調(diào)解制度,是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

一、現(xiàn)階段人民調(diào)解制度存在的問題

(一) 對基層人民調(diào)解組織及其調(diào)解員的指導(dǎo)不到位

對基層人民調(diào)解組織及其調(diào)解員進行指導(dǎo)的機構(gòu)有兩個:司法行政部門和人民法院。這兩個機構(gòu)主要是通過其派出機構(gòu)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所和人民法庭來實現(xiàn)指導(dǎo)的任務(wù)。在我國東南沿海等較發(fā)達地區(qū),外來人口特別多,矛盾也增多。司法部門的任務(wù)也相對艱巨了很多,一方面要解決糾紛,進行調(diào)解,另一方面又要進行法制宣傳和承擔法律賦予它的其他責任。司法部門的任務(wù)過重,導(dǎo)致其對調(diào)解工作無暇顧及或是力不從心,對人民的調(diào)解往往不能收到滿意的效果。由于大量案件涌現(xiàn),法官對案件的審理、執(zhí)行花費太多精力,使得法院對人民調(diào)解往往無暇顧及,對基層人民調(diào)解組織及其調(diào)解員的指導(dǎo)也往往不到位。

(二) 人民調(diào)解員的素質(zhì)不高

人民調(diào)解主要是在基層,而基層調(diào)解員的素質(zhì)大多不高。村民調(diào)解委員會的成員是在村民中選舉出來的,文化素質(zhì)、法律素養(yǎng)都比較低,甚至很多是文盲、法盲。他們的調(diào)解一般是依靠村民之間形成的村規(guī)鄉(xiāng)約。而當前隨著我國教育的發(fā)展和法律知識的普及,很多老百姓越來越知法、懂法,懂得用法律來維護自己的權(quán)益,此時若調(diào)解員的法律意識不強,就不能有效地進行調(diào)解,若調(diào)解員的法律知識豐富,調(diào)解就有可能順利進行。另一方面,現(xiàn)在的糾紛也不同于以前,以前的糾紛比較簡單,主要是婚姻家庭方面、鄰里關(guān)系、輕微侵權(quán)等方面,而現(xiàn)在的社會矛盾越來越復(fù)雜,要求調(diào)解員必須要有很強的說服教育能力,才能讓當事人和解,避免矛盾擴大化?，F(xiàn)實中,也常常碰到一些農(nóng)村調(diào)解員因為無專業(yè)水平起草、擬定調(diào)解協(xié)議書而不敢在文書上蓋印、簽字,更有個別調(diào)解員只作口頭調(diào)解,不做書面協(xié)議,導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議得不到履行,使得人民調(diào)解委員會和調(diào)解員的作用大打折扣。

(三) 行政調(diào)解與人民調(diào)解混淆

行政調(diào)解與人民調(diào)解都是訴訟外調(diào)解的范圍,它們兩者的最大不同是調(diào)解主體不同,它們的調(diào)解各有優(yōu)勢。行政調(diào)解的主體法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力比較強,對案件的處理結(jié)果具有很強的預(yù)見性,能夠更主動地促進案件的調(diào)解。人民調(diào)解的優(yōu)勢在于人民調(diào)解員來源于人民中間,調(diào)解員是老百姓比較信任的人員,與老百姓更親近,在心理上更能為老百姓所接受。

村民委員會、居民委員會由于是受人民政府指導(dǎo),在長期的調(diào)解實踐中,群眾會誤認為村民委員會成員和居民委員會成員是行政管理人員,因而誤認為村民委員會成員和居民委員會成員的調(diào)解就是行政調(diào)解而不是人民調(diào)解,這樣就會造成行政調(diào)解和人民調(diào)解之間的混淆。

由于我國有厭訴的思想傳統(tǒng),大多數(shù)老百姓產(chǎn)生糾紛后不太愿意進行訴訟,而更希望有第三方介入主持調(diào)解,達成調(diào)解協(xié)議,以此來解決糾紛。一些百姓存在著仇官心理,對政府行政人員信任度不高,若他們把行政調(diào)解與人民調(diào)解混淆,則很可能會影響他們接受調(diào)解的熱情。

(四) 人民調(diào)解普遍缺乏資金保障

人民調(diào)解是免費的,但開展調(diào)解工作又需要一定的開支和費用。人民調(diào)解委員會主要是設(shè)在農(nóng)村和社區(qū),因而人民調(diào)解委員會的經(jīng)費幾乎都是由村民委員會、居民委員會來承擔。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),地方財力較為雄厚,村民委員會承擔起日常的人民調(diào)解費用是不成問題的。但是,人民調(diào)解工作中調(diào)解員的補貼、表彰經(jīng)費、專職人員和顧問人員等方面的經(jīng)費,是難以保障的。在大多數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)甚至是落后地區(qū),村民委員會和居民委員會沒有足夠的資金保證調(diào)解制度的正常運行,平常的調(diào)解都維持不下去,更別提設(shè)立專職調(diào)解人員或者招聘一些懂調(diào)解的顧問人員。一些經(jīng)濟落后的農(nóng)村,沒有像樣的辦公地點,在調(diào)解上爭取村里的資金支持非常不現(xiàn)實,在這種情況下人民調(diào)解制度難以運行。另一方面,調(diào)解不像仲裁、審判一樣可以收取部分費用,但調(diào)解還必須要有必要的辦公場所、辦公設(shè)施以及調(diào)解人員參與培訓(xùn)的費用,這就需要上級機關(guān)能夠?qū)r(nóng)村的調(diào)解工作給予資金支持,以便其能維持正常的運行。

二、現(xiàn)階段人民調(diào)解制度的完善措施

(一) 完善與《人民調(diào)解法》相配套的法律法規(guī)

2011年《人民調(diào)解法》正式施行,宣告我國人民調(diào)解制度有了法律的保障。然而,法律施行的過程,也是其不斷根據(jù)環(huán)境變遷、社會變遷、人的觀念變遷而不斷完善、調(diào)整的過程?！度嗣裾{(diào)解法》是繼《憲法》與《民事訴訟法》后對人民調(diào)解作出規(guī)定的法律,而且是專門針對人民調(diào)解的一部法律規(guī)定,規(guī)定了人民調(diào)解委員會的性質(zhì)、組成、人民調(diào)解員聘任、調(diào)解程序以及調(diào)解協(xié)議的效力等內(nèi)容,為創(chuàng)建人民調(diào)解的新局面奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。但是隨著人民調(diào)解工作的發(fā)展,《人民調(diào)解法》顯然在一些方面仍需要相關(guān)的法律或司法解釋與之相配套。例如,人民調(diào)解協(xié)議在沒有進行司法確認時,如雙方當事人對協(xié)議內(nèi)容發(fā)生爭議的,協(xié)議有合同性質(zhì),是否直接請求法院確認效力并要求履行?人民調(diào)解委員會是否有訴訟主體資格?人民調(diào)解受理范圍如何?人民調(diào)解與訴訟之間如何銜接?調(diào)解協(xié)議被確認為無效時,可向人民法院提起訴訟,那么,提起的訴訟是什么訴訟?可否上訴?人民調(diào)解員可以有多少人參加同一糾紛的調(diào)解?有的人民調(diào)解員是村干部兼任,一旦其在人民調(diào)解工作中由于違反操守和法律而構(gòu)成犯罪的話,是否屬于職業(yè)犯罪?是否由單位承擔連帶賠償責任?賠償主體是誰?調(diào)解協(xié)議申請司法確認時,法院是否收費?自訴刑事罪方面的糾紛達成協(xié)議是否可以申請司法確認?等等。只有完善與人民調(diào)解法配套的相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋,才能使人民調(diào)解工作更好地開展。

(二) 提高人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平

人民調(diào)解員在調(diào)解工作中起著主導(dǎo)的作用,人民調(diào)解員怎樣調(diào)解直接關(guān)系著調(diào)解是否能夠成功。而人民調(diào)解員調(diào)解方式的選擇直接是由他的業(yè)務(wù)水平所決定的,所以,提高調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平至關(guān)重要。在調(diào)解過程中,人民調(diào)解員的作用很大,很多當事人都愿意聽從調(diào)解員的勸說,故而調(diào)解人員的水平關(guān)系著調(diào)解工作的水平。而目前我國調(diào)解人員的素質(zhì)普遍偏低,業(yè)務(wù)水準有待提高。一些年紀大的調(diào)解員有豐富的工作經(jīng)驗,但文化水平卻不高。一些有文化的年輕人,在調(diào)解中又很難讓當事人雙方信服。所以,要想發(fā)揮人民調(diào)解的獨特功能,就必須對調(diào)解人員進行各方面的培訓(xùn),以全面提高其業(yè)務(wù)水平。

在提高調(diào)解員素質(zhì)的培訓(xùn)中,最重要的就是要進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。所謂業(yè)務(wù)培訓(xùn)就是關(guān)于人民調(diào)解知識的培訓(xùn),其內(nèi)容包括有關(guān)調(diào)解的程序、調(diào)解的技巧、調(diào)解的注意事項等,業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)專業(yè)性比較強,必須要由法學(xué)方面的專家進行授課,如法學(xué)學(xué)者、律師、法官、檢察官等等。要針對村民委員會和居民委員會不同的調(diào)解人員進行不同內(nèi)容的授課,以提高調(diào)解人員的專業(yè)水平。

此外,還可以設(shè)立專職調(diào)解員。一些落后地區(qū)的農(nóng)村、社區(qū)的調(diào)解員大多都是兼職的,而農(nóng)村的調(diào)解人員平常要管理田地,社區(qū)的調(diào)解人員平時要工作,即使是退休人員也有自己的事情要做。這些兼職調(diào)解人員由于工作繁忙,往往沒有專門的時間去學(xué)習(xí)和了解有關(guān)的專門知識,他們依靠的只是經(jīng)驗和人情,無法調(diào)解內(nèi)容比較復(fù)雜的糾紛。若設(shè)立專職調(diào)解人員,讓專職調(diào)解人員專心學(xué)習(xí)與調(diào)解有關(guān)的知識,這樣他們的專業(yè)水平會得到一定的保證,更利于調(diào)解工作的順利進行。

(三) 爭取對人民調(diào)解的資金支持

我國目前的人民調(diào)解是免費的,但維持人民調(diào)解的正常運行是需要大量資金支持的。在經(jīng)濟比較發(fā)達的地方,有足夠的經(jīng)費保證人民調(diào)解的正常運行。但是在大多數(shù)不發(fā)達地區(qū)甚至是落后地區(qū),村民委員會和居民委員會沒有足夠的資金來保證調(diào)解制度的正常運行。這就不僅需要上級機關(guān)能夠?qū)r(nóng)村的調(diào)解工作給予必要的資金支持,還有就是筆者建議可以視不同情況收取少量的調(diào)解費用和接受社會贊助,以此來解決長期困擾的人民調(diào)解資金不足的問題。

(四) 做好法院調(diào)解與人民調(diào)解之間的銜接工作

目前,由于司法案件高發(fā),法院面臨著巨大的審判和執(zhí)行壓力,單純的增加法院法官的數(shù)量會使法院人員膨脹,是不太現(xiàn)實的。但調(diào)解可以緩解審判的壓力,法院調(diào)解不僅是法官單獨調(diào)解,還可以邀請其他單位、組織、個人進行協(xié)助。人民調(diào)解員可以進入法院調(diào)解,并對法院負責。若調(diào)解成功達成調(diào)解協(xié)議的,可由人民法院蓋章確認。也就是說,建立法院調(diào)解與人民調(diào)解之間的互動機制,將法院調(diào)解和人民調(diào)解有機地結(jié)合起來,能更好地解決民間糾紛和化解社會矛盾。

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