程天君

(南京師范大學(xué) 教育社會(huì)學(xué)研究中心，南京 210097)

一、問(wèn)題說(shuō)明與概念界定

多年來(lái)，我國(guó)教育改革和發(fā)展的歷程與實(shí)踐屢屢表明：教育改革和發(fā)展不僅僅是教育自身的問(wèn)題，而且往往更多的是復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，因此它不可能在教育內(nèi)部獲得完整把握和妥善解決，全面推進(jìn)與深化教育改革和發(fā)展需要有力而系統(tǒng)的社會(huì)支持?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》)明確要求，要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)關(guān)心支持教育改革的積極性，形成全黨全社會(huì)重視、關(guān)心、支持教育發(fā)展的良好氛圍。中共十八大報(bào)告提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總體要求，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)全面深化改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出重大部署，明確了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的攻堅(jiān)方向和重點(diǎn)舉措。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”、“攻堅(jiān)期”的教育領(lǐng)域綜合改革來(lái)說(shuō)，需要的不是殘缺的社會(huì)支持，而是“完整的社會(huì)支持”[1]；其中，政策支持至關(guān)重要，甚至無(wú)妨這么說(shuō)，政策支持的重要性是無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)的。這，便是“我國(guó)教育改革和發(fā)展的社會(huì)支持系統(tǒng)研究”這一課題(吳康寧教授主持)的立意所系；也是其子課題“我國(guó)教育改革和發(fā)展的政策支持”(筆者負(fù)責(zé))設(shè)立的緣由所在。在這里，筆者有必要結(jié)合總課題組的研討與論證、個(gè)人的體會(huì)與推敲，首先對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定與說(shuō)明。

1. 教育改革和發(fā)展——本(子)課題中的“教育改革和發(fā)展”，是作為“社會(huì)支持系統(tǒng)”支持對(duì)象的一個(gè)領(lǐng)域和事業(yè)。在思想上，以理想的或成功的教育改革和好的教育發(fā)展為前提；在現(xiàn)實(shí)中，則以《教育規(guī)劃綱要》為藍(lán)本；在重點(diǎn)上，不對(duì)“教育改革和發(fā)展”本身及教育改革和發(fā)展的“內(nèi)部問(wèn)題”進(jìn)行過(guò)多過(guò)細(xì)研究，而側(cè)重于教育改革和發(fā)展的外部“社會(huì)支持”要素，特別是“政策支持”的研究。

2. 社會(huì)——社會(huì)學(xué)是研究“社會(huì)”的科學(xué)，但在社會(huì)學(xué)中存在著多種基于各種不同原則和理論而制定的“社會(huì)”概念的定義，許多社會(huì)學(xué)家也指出定義這一概念的困難，或認(rèn)為“社會(huì)”概念沒(méi)有得到充分的研究[2]。甚至，由于耽溺于研究“技術(shù)”，社會(huì)科學(xué)中所強(qiáng)調(diào)的往往只有“科學(xué)”而無(wú)“社會(huì)”了[3]3-10。不過(guò)，從操作性定義和約定俗成的意義上來(lái)講，“社會(huì)”雖是一個(gè)多義詞，但不外三種含義：[4]第一種是“大社會(huì)”概念，這里的社會(huì)，就等于國(guó)家整體。如毛澤東在《新民主主義論》中說(shuō)：我們的目的，“在于建設(shè)一個(gè)中華民族的新社會(huì)和新國(guó)家。在這個(gè)新社會(huì)和新國(guó)家中，不但有新政治、新經(jīng)濟(jì)，還有新文化”。第二種是二分法，例如我們制定的五年計(jì)劃叫作第N個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的領(lǐng)域都?xì)w為社會(huì)發(fā)展。通常講的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要協(xié)調(diào)發(fā)展，這個(gè)社會(huì)就是二分法的，是“中社會(huì)”概念。第三種是專屬意義上的社會(huì)，是“小社會(huì)”，是與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等并論的社會(huì)，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四位一體中的社會(huì)建設(shè)。照此來(lái)說(shuō)，社會(huì)主義和諧社會(huì)中的“社會(huì)”是大社會(huì)，是第一種含義上的社會(huì)；社會(huì)建設(shè)中的“社會(huì)”是小社會(huì)，是第三種含義上的社會(huì)；而“教育社會(huì)學(xué)是研究‘教育與社會(huì)’關(guān)系的學(xué)科”這一說(shuō)法中的“社會(huì)”，當(dāng)是二分法意義上的“中社會(huì)”*教育社會(huì)學(xué)研究對(duì)象觀上的“關(guān)系說(shuō)”，認(rèn)為教育社會(huì)學(xué)主要是研究教育與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他社會(huì)現(xiàn)象或要素之間的關(guān)系。譬如，包括阿特巴赫、岡伯特等在內(nèi)的一流學(xué)者(leading scholars)所著《21世紀(jì)美國(guó)高等教育》一書的副標(biāo)題便是“社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)”，該書作者基于“大學(xué)是社會(huì)機(jī)構(gòu)——被包含于較大的社會(huì)之中，并且以不同的方式受到社會(huì)限制性因素的影響”這一共識(shí)，以前所未有的廣度對(duì)“高等教育與社會(huì)”關(guān)系主題下的種種議題進(jìn)行了前沿研究(cutting-edge research)。見(jiàn)Philip G. Altbach,Patricia J. Gumport,Robert O. Berdahl. American Higher Education in the Twenty-First Century: Social, Political, and Economic Challenges, third edition, Johns Hopkins University Press, 2011.。同理，“我國(guó)教育改革和發(fā)展的社會(huì)支持系統(tǒng)研究”中的“社會(huì)”當(dāng)然也是二分法的，是第二種含義上的社會(huì)，即“教育之外的”領(lǐng)域——無(wú)妨稱之為“剩余社會(huì)”*“剩余社會(huì)”這一概念，系由吳康寧教授于2012年1月13日在南京師范大學(xué)召開(kāi)的“我國(guó)教育改革和發(fā)展的社會(huì)支持系統(tǒng)研究”總課題組研討會(huì)上提出。在此前后，他也曾多次強(qiáng)調(diào)，類似“教育與社會(huì)”這樣的表達(dá)，多是出于研究與行文的需要和方便，將一些原本聯(lián)系在一起的東西從思想上、邏輯上切割、劃分開(kāi)來(lái)，而這些東西往往是“你中有我、我中有你”的。這一觀點(diǎn)極類波蘭尼的“嵌入”思想。關(guān)于“嵌入”思想，可見(jiàn)卡爾·波蘭尼著，馮鋼、劉陽(yáng)譯：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，浙江人民出版社2007年版。(撇除教育之外的其他領(lǐng)域)；由此，影響教育改革的“社會(huì)支持”要素大致包括“政府的職能”、“經(jīng)濟(jì)與非政府組織的作用”及“公眾與社會(huì)群體的影響”等三個(gè)基本層面。[1]

3. 政策支持——(1)廣義與狹義之取舍：本研究中的“政策”采取廣義而非狹義的政策，它包含法律、法規(guī)，故不再采用“政策法規(guī)”之說(shuō)?！拔募?無(wú)論是戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，“文件”始終是貫穿中國(guó)體制運(yùn)行的最基本工具之一。作為當(dāng)下治國(guó)理政的主要手段，一份“紅頭文件”的起草、傳達(dá)、落實(shí)過(guò)程，更是理解中國(guó)政治的絕好切口。很多學(xué)者均闡述了文件特別是“紅頭文件”的研究?jī)r(jià)值。中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍這樣定義，“紅頭文件”指的是“我國(guó)除了法律、法規(guī)、規(guī)章以及法律性的文件以外的規(guī)范性文件，是針對(duì)特定的組織給出相應(yīng)的通知或者規(guī)范性的要求，是僅次于法律、法規(guī)、規(guī)章的政府文件?！鼻迦A大學(xué)教授張小勁認(rèn)為，文件是觀察和理解中國(guó)政治的一個(gè)好角度，其課題“政治文件與文件政治”研究發(fā)現(xiàn)，“政治文件是中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。由于制度的阻礙和桎梏，突破已經(jīng)固定化為法律法規(guī)的陳舊制度和習(xí)慣做法的改革，幾乎全部是由特定的政治文件啟動(dòng)的。”清華大學(xué)教授景躍進(jìn)認(rèn)為，文件在中國(guó)政治中享有象征和行政兩個(gè)維度的權(quán)威，文件是要通過(guò)大家討論、反復(fù)修改形成的，所以最后文件要綜合方方面面的利益。景躍進(jìn)在他《中國(guó)的文件政治》一文中說(shuō)，“在這個(gè)意義上，文件制定的過(guò)程是政治領(lǐng)導(dǎo)合法化的過(guò)程，也是權(quán)威的自我合法化過(guò)程。”參見(jiàn)《紅頭文件里的“政治”》，http://www.infzm.com/content/101424。、“規(guī)章”、領(lǐng)導(dǎo)“重要講話”等也包含在本研究所說(shuō)的“政策”之內(nèi)。*中華人民共和國(guó)教育部官網(wǎng)“政策法規(guī)”一欄，就包括“政策法規(guī)”和“文件”兩大部分。其中，“政策法規(guī)”涉及“憲法”、“教育法律”、“教育行政法規(guī)”、“教育部門規(guī)章”、“其他相關(guān)法律”及“其他相關(guān)法規(guī)”等六類教育內(nèi)部及外部的法律、法規(guī)；而“文件”則分為“中央文件”、“教育部文件”及“其他部門文件”等三類教育部門的文件(系屬于本文所說(shuō)的“教育政策”)及非教育部門的文件(系屬于本文所說(shuō)的“社會(huì)政策”)。見(jiàn)http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_191/list.html。(2)內(nèi)部與外部之偏重：本研究中的“政策支持”是指作為教育改革和發(fā)展的“社會(huì)支持系統(tǒng)”的一個(gè)要素。它強(qiáng)調(diào)，教育改革和發(fā)展的政策支持不僅需要教育內(nèi)部政策(簡(jiǎn)稱“教育政策”)的支持，更需要、甚至主要取決于教育外部的其他社會(huì)政策(簡(jiǎn)稱“社會(huì)政策”)的支持，故本研究側(cè)重于“社會(huì)政策”。(3)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)之并舉：對(duì)教育改革和發(fā)展的政策文件和文本的研究固然重要，但對(duì)政策的執(zhí)行和落實(shí)研究更需加強(qiáng)。教育改革和發(fā)展中種種問(wèn)題的解決，端賴完備的政策體系及其協(xié)調(diào)運(yùn)行，做到政策文本及其執(zhí)行的并重并舉。(4)正向與負(fù)向之兼顧：本研究所說(shuō)的政策“支持”，可從正向和逆向兩方面理解。從正向說(shuō)，政策支持的含義是要充分發(fā)揮教育外部的社會(huì)政策對(duì)教育改革和發(fā)展的有利、正向、促進(jìn)作用；從逆向說(shuō)，政策支持的含義則是要有效克服教育的外部社會(huì)政策對(duì)教育改革和發(fā)展的不利、反向、阻礙作用。因此，政策“支持”研究并不意味著只研究政策的“推進(jìn)”作用，而是也要研究如何克服其“阻礙”作用。以下就教育改革和發(fā)展的各級(jí)級(jí)政策、內(nèi)外政策及各類政策的支持問(wèn)題逐一探討。

二、教育改革和發(fā)展之各級(jí)政策的銜接

在影響教育改革和發(fā)展的“社會(huì)支持”要素(包括“政府的職能”、“經(jīng)濟(jì)與非政府組織的作用”及“公眾與社會(huì)群體的影響”等三個(gè)基本層面)中，政策支持屬于政府的職能。我國(guó)教育改革和發(fā)展的政府支持主體有中央、省(直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級(jí)，相應(yīng)地，也就有五級(jí)政府的“對(duì)口”部門。當(dāng)然，隨著我國(guó)1994年分稅制改革以來(lái)“項(xiàng)目治國(guó)”這種新的國(guó)家治理體制的運(yùn)作，[5]中央政府及其職能部門(委)通過(guò)“項(xiàng)目制”的方式，將政策直插市、縣乃至鄉(xiāng)村等地方與基層的做法日益常見(jiàn)。但無(wú)論如何，從縱向上來(lái)說(shuō)，教育改革和發(fā)展各級(jí)政策支持的要領(lǐng)在于“上下銜接”，即教育改革和發(fā)展的各級(jí)政策要上下一體而確保教育改革和發(fā)展政策法力的“一統(tǒng)”，即形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)；各級(jí)政策銜接運(yùn)行，不能搞“一刀切”、“朝令夕改”，也不能搞“上有政策、下有對(duì)策”。這就是說(shuō)，教育改革和發(fā)展既要“有法必依”、“違法必究”，確保教改政策的暢通執(zhí)行和令行禁止，并避免執(zhí)行過(guò)程中的走樣、變味；同時(shí)也要因地制宜、因情制宜，避免“一刀切”、“一陣風(fēng)”，形成教育改革和發(fā)展之政策支持的“有機(jī)”系統(tǒng)。問(wèn)題是，在我國(guó)教育改革和發(fā)展的實(shí)踐中，“有法不依、違法不究”和“一刀切”、“一陣風(fēng)”這兩方面的問(wèn)題都很突出。

一方面，諸如教育改革和發(fā)展的“三個(gè)增長(zhǎng)”、“三個(gè)優(yōu)先”及“4%指標(biāo)”等重大方針政策均歷經(jīng)多年而未能實(shí)現(xiàn)，或者勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)。在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(簡(jiǎn)稱“85決定”)和1993年中共中央、國(guó)務(wù)院《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(簡(jiǎn)稱“93綱要”)的基礎(chǔ)上，1995年全國(guó)人大頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》進(jìn)一步明確提出了“三個(gè)增長(zhǎng)”的法條：“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)?！?007年國(guó)家主席胡錦濤在全國(guó)優(yōu)秀教師代表座談會(huì)上的講話中又提出了“三個(gè)優(yōu)先”的思想，要求“以更大的決心、更多的財(cái)力支持教育事業(yè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要優(yōu)先安排教育發(fā)展，財(cái)政資金要優(yōu)先保障教育投入，公共資源要優(yōu)先滿足教育和人力資源開(kāi)發(fā)需要”。而財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到4%*“4%”研究起始于1982年，成果形成于1986年，7年后的1993年才轉(zhuǎn)化為政策目標(biāo)；期間經(jīng)歷了從研究到政策的漫漫長(zhǎng)路，從1988年原國(guó)家教委接受到其他各部委激烈爭(zhēng)論及最高層并未達(dá)成一致意見(jiàn)、再到寫進(jìn)1993年中共中央、國(guó)務(wù)院《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，終于成為“國(guó)家的政策”。參見(jiàn)閔維方、文東茅等著：《學(xué)術(shù)的力量：教育研究與政策制定》，北京大學(xué)出版社2010年版，第33-43頁(yè)。成了一個(gè)“承諾”20來(lái)年才勉強(qiáng)兌現(xiàn)的“運(yùn)動(dòng)”：“93綱要”提出到2000年實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)的比例達(dá)到4%的目標(biāo)；2006年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年(2006—2010年)規(guī)劃綱要》和《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》先后作出相同承諾：“保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，逐步使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例達(dá)到4%”；2010年《教育規(guī)劃綱要》再次重申財(cái)政資金要優(yōu)先投入教育的承諾，明確規(guī)定要在2012年實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)；2011年和2012年，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中又兩次重申了這一承諾。但是，“三個(gè)優(yōu)先”、“三個(gè)增長(zhǎng)”和“4%承諾”均未得到及時(shí)、完全落實(shí)，乃至根本未能兌現(xiàn)。雖然1995年就立法要求“三個(gè)增長(zhǎng)”，但據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，每年都有一些省份沒(méi)有做到教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”中的第一個(gè)增長(zhǎng)，即便在立法十多年后的2005—2008年，還分別有11、12、2、4 個(gè)省份沒(méi)有做到預(yù)算內(nèi)教育撥款(不含城市教育費(fèi)附加)增長(zhǎng)速度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)速度，分別有23、18、6、15 個(gè)省份預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比例下降了。[6]至于“4%目標(biāo)”，提出20年來(lái)一直未能兌現(xiàn)，并且歷年教育經(jīng)費(fèi)還在該目標(biāo)以下波折起伏。為此，國(guó)務(wù)院“動(dòng)了真格”，決心在2012年也即溫家寶總理任期的最后一年實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，以免再次“言而無(wú)信”，國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組為此還專門成立了“落實(shí)4%工作辦公室”，掀起了轟轟烈烈的“4%運(yùn)動(dòng)”[7]。由此可見(jiàn)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話、中央重要文件甚至國(guó)家法律對(duì)于教育改革和發(fā)展的重視、強(qiáng)調(diào)、規(guī)定，并不意味著教育改革和發(fā)展政策的執(zhí)行、貫徹、落實(shí)?！把晕幢匦拧?、“行未必果”、“有法不依”、“違法不究”可謂一種頗具中國(guó)特色的突出問(wèn)題。*當(dāng)然，“有法不依、違法不究”不僅僅體現(xiàn)在教育改革和發(fā)展上，在“不能闖紅燈”、“不能在公共場(chǎng)所吸煙”，甚至在“不能隨地吐痰、不能亂丟垃圾”等各個(gè)細(xì)小方面都難以做到(以至需要“中國(guó)中央電視臺(tái)”不斷制作和反復(fù)播放勸誡這類行為的“公益廣告”)。這類情況舉世罕見(jiàn)；國(guó)人出境游時(shí)的這類舉止也屢遭世人詬病。

事實(shí)上，自中共十二大至十七大，教育的戰(zhàn)略地位日益受重視，反復(fù)被強(qiáng)調(diào)：十二大首次將教育確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大戰(zhàn)略重點(diǎn)之一(“一定要牢牢抓住農(nóng)業(yè)、能源和交通、教育和科學(xué)這幾個(gè)根本環(huán)節(jié)，把它們作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)”)；十三大強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持把發(fā)展教育事業(yè)放在突出的戰(zhàn)略位置”；十四大明確提出“必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”；十五大再次強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”；十六大重申“必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”；十七大作出關(guān)于“優(yōu)先發(fā)展教育、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，明確把教育列為以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)之首(“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”)；十八大提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總體要求，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面深化改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出重大部署，明確了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的攻堅(jiān)方向和重點(diǎn)舉措。教育的重要性和戰(zhàn)略地位不僅在五年一屆的黨代會(huì)及歷屆三中全會(huì)上隆重強(qiáng)調(diào)，也在歷年的《政府工作報(bào)告》中有“格式化的”專章論述：從1956年《政府工作報(bào)告》將教育列入文化教育領(lǐng)域中至改革開(kāi)放以后，特別是2000年以后，歷年《政府工作報(bào)告》都會(huì)給出專門段落對(duì)教育問(wèn)題進(jìn)行“政府意志的表達(dá)”[8]。應(yīng)該說(shuō)，歷屆黨的代表大會(huì)及歷年《政府工作報(bào)告》對(duì)教育戰(zhàn)略地位的強(qiáng)調(diào)和政策方針的闡述越來(lái)越深刻、越來(lái)越全面、越來(lái)越迫切；“從政府的政策話語(yǔ)來(lái)說(shuō)，全世界很少有像中國(guó)政府那樣把教育提高到那么高的程度”[3]161。但這本身就說(shuō)明，教育的戰(zhàn)略地位在現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有得到應(yīng)有落實(shí)，所以需要一再闡述；也說(shuō)明教育事實(shí)上還沒(méi)有得到優(yōu)先發(fā)展，所以需要反復(fù)宣講；還說(shuō)明教育改革的政策還沒(méi)有得到深入貫徹和綜合推進(jìn)，所以要深化教育領(lǐng)域綜合改革。

“有法不依”、“違法不究”的主要原因在于，不少教育政策的責(zé)任主體不明，通常只籠統(tǒng)提到“國(guó)家”或“各級(jí)人民政府”，這種責(zé)任主體缺位的政策顯然是無(wú)法執(zhí)行的。“事實(shí)上每一年從中央政府到各級(jí)地方政府，教育法規(guī)定的各項(xiàng)增長(zhǎng)指標(biāo)落實(shí)不了的情況比比皆是”，“但從未有哪一級(jí)政府或政府官員承擔(dān)過(guò)責(zé)任，受到過(guò)處罰”。[7]綜合來(lái)看，行政命令和法律約束往往“雙重失效”的原因在于目前中國(guó)并沒(méi)有一個(gè)完善的政策體制和可行的政策運(yùn)行機(jī)制，尤其是沒(méi)有做到政策文本與政策實(shí)施的并重并舉，沒(méi)有教育改革和發(fā)展各級(jí)政策的銜接運(yùn)行，更多的是政策流于口號(hào)或者“上有政策、下有對(duì)策”，因而造成一輪又一輪的教育改革，盡管提出過(guò)許多美好的理想和鄭重的承諾，卻一再流于空談，嚴(yán)峻地考驗(yàn)著政府的信用和法律的尊嚴(yán)。[9]

從另一方面來(lái)說(shuō)，確保教育改革和發(fā)展政策法力的“一統(tǒng)”強(qiáng)調(diào)的是“有法必依”、“違法必究”之基本原則和底線要求、政策文本與政策實(shí)施的并重并舉以及各級(jí)政策的銜接運(yùn)行。而不是說(shuō)，要在幅員遼闊、情況復(fù)雜的中國(guó)社會(huì)實(shí)行“大一統(tǒng)”和“單一化”的教改政策。恰恰相反，“一刀切”、“一陣風(fēng)”、“一邊倒”式的教育改革政策是需要反思和警惕的。這類行政化、命令式、“一窩蜂”型的教改政策及其推行，無(wú)論在歷史上還是和現(xiàn)實(shí)中都有著十分沉重的教訓(xùn)?！靶姓囊粋€(gè)最大的中國(guó)特色就是‘大一統(tǒng)’”，“掙脫大一統(tǒng)是中國(guó)各領(lǐng)域共同面臨的問(wèn)題”[10]。民間就有人這樣揶揄：中國(guó)的足球搞不好是因?yàn)橛凶銋f(xié)，教育搞不過(guò)是因?yàn)橛薪逃浚惋嫎I(yè)搞得很好是因?yàn)檫€沒(méi)有“餐飲部”。征諸歷史確實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)歷史上兩大文化繁榮和私學(xué)勃發(fā)的時(shí)期分別發(fā)生在“周室衰微”的春秋戰(zhàn)國(guó)之時(shí)與“命運(yùn)多舛”的晚清民國(guó)之際；相反，1952年的院系調(diào)整和20世紀(jì)90年代初刮起的“綜合大學(xué)”風(fēng)，跨越四十年的兩場(chǎng)運(yùn)動(dòng)——取締與合并，內(nèi)容貌似不同，其實(shí)沒(méi)有帶來(lái)一丁點(diǎn)的多樣化，完全是大一統(tǒng)自上而下的生硬邏輯[10]272?，F(xiàn)如今，經(jīng)過(guò)“一刀切”式的政策導(dǎo)向及“一窩蜂”式的政策推行，“民辦教師”消滅了，“中師”蒸發(fā)了，“大專”難覓了，“學(xué)院”大都升級(jí)為“大學(xué)”了，“學(xué)前教育”卻一窩蜂地遍地開(kāi)花了。難怪有人如此質(zhì)問(wèn)、進(jìn)而憂慮：環(huán)顧世界各國(guó)，哪個(gè)國(guó)家不是包容著無(wú)數(shù)類型的教育機(jī)構(gòu)？大一統(tǒng)造就單一，單一帶我們走上絕路，越走越窄；并這樣懷想、進(jìn)而絕望：假如我們保留著公辦、民辦、大規(guī)模、小規(guī)模、超小規(guī)模、男校、女校、混校、綜合大學(xué)、?？拼髮?、各類職業(yè)學(xué)校，等等，即使不是刻意的實(shí)驗(yàn)，它們的實(shí)踐天然地構(gòu)成無(wú)數(shù)實(shí)驗(yàn)型學(xué)校。若全部學(xué)校是一個(gè)模式，想開(kāi)創(chuàng)新路就必須實(shí)驗(yàn)，而每一次小規(guī)模實(shí)驗(yàn)后的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)付諸實(shí)踐都是天大的挑戰(zhàn)。其結(jié)果是，一個(gè)模式經(jīng)久不變，最終成為活著的僵尸。[10]269-270

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，“一刀切”現(xiàn)象并不能完全歸咎于中央政府或其職能部門的政策，地方政府“一窩蜂”式的施政慣性和“上有政策、下有對(duì)策”的行政邏輯常常是導(dǎo)致“一刀切”現(xiàn)象最直接的動(dòng)因，往往是地方把中央的經(jīng)念歪了。譬如，2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第13條提出：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。學(xué)校布局調(diào)整要與危房改造、規(guī)范學(xué)制、城鎮(zhèn)化發(fā)展、移民搬遷等統(tǒng)籌規(guī)劃。調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)。在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)校。”但隨后十年掀起的“撤點(diǎn)并?！边\(yùn)動(dòng)狂風(fēng)暴雨般地席卷了廣大農(nóng)村，致使全國(guó)鄉(xiāng)村小學(xué)數(shù)量由2001年的41.62萬(wàn)所減少至2012年15.5萬(wàn)所；甚至在國(guó)務(wù)院的這個(gè)決定發(fā)布以前，“撤點(diǎn)并?！边\(yùn)動(dòng)就已經(jīng)開(kāi)始，從1997年至2012年的15年間，全國(guó)鄉(xiāng)村小學(xué)數(shù)量減少了35.80萬(wàn)所，減幅達(dá)到69.79%，這意味著平均每天就要消失65所鄉(xiāng)村小學(xué)，平均每一個(gè)小時(shí)就有3所鄉(xiāng)村小學(xué)在消失。[11]盡管在這十余年間，中央政府及其部門先后高密度地發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》(2002年)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法〉》的通知(2003年)、《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》(2006年)、《教育部關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)中小學(xué)管理規(guī)范辦學(xué)行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2009年)、《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)第》(2010年)等多個(gè)政策文件進(jìn)行規(guī)管、“糾偏”；但面對(duì)一窩蜂“撤并”運(yùn)動(dòng)帶來(lái)嚴(yán)峻的問(wèn)題，最終只得于2012年通過(guò)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》“叫?！绷诉@項(xiàng)運(yùn)動(dòng)。而這種“叫?！保瑯佑质峭ㄟ^(guò)格式化的文件予以了事：“成績(jī)是主要的——但同時(shí)也存在一些問(wèn)題”(其表述為：“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校大幅減少，導(dǎo)致部分學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)、交通安全隱患增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，并帶來(lái)農(nóng)村寄宿制學(xué)校不足、一些城鎮(zhèn)學(xué)校班額過(guò)大等問(wèn)題。有的地方在學(xué)校撤并過(guò)程中，規(guī)劃方案不完善，操作程序不規(guī)范，保障措施不到位，影響了農(nóng)村教育的健康發(fā)展)，并無(wú)什么問(wèn)責(zé)。事實(shí)上，無(wú)論是國(guó)務(wù)院原則性的、因而也就是有彈性的政策導(dǎo)向還是各地疾風(fēng)驟雨式的撤并運(yùn)動(dòng)，均有悖于《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》法力的“一統(tǒng)”，特別是違背了1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第9條、2006年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第12條關(guān)于“就近入學(xué)”之規(guī)定。因?yàn)榘凑?000年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》第79、87條之規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，“上位法優(yōu)于下位法”是法律適用的三大原則(也是首要原則)之一。

三、教育改革和發(fā)展之內(nèi)外政策的配套

教育改革不僅僅是教育自身的問(wèn)題，而且往往更多的是復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題；教育改革不是就“教育本身”、就“教育內(nèi)部”來(lái)進(jìn)行就能取得理想成效的。這一點(diǎn)被越來(lái)越多的學(xué)者如下見(jiàn)解所認(rèn)同：教育有問(wèn)題，但不僅僅是“教育問(wèn)題”[12]；大學(xué)是“社會(huì)機(jī)構(gòu)”，通常與它們所屬的社會(huì)具有正反并存的關(guān)系——既是入世的，也是出世的；具有服務(wù)性，也具有批判性；需要社會(huì)支持，也是社會(huì)所需要的[13]；“為什么我們的學(xué)?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出人才？”——這個(gè)“錢學(xué)森之問(wèn)”不是問(wèn)大學(xué)，而是問(wèn)社會(huì)[14]。的確，縱觀我國(guó)60多年來(lái)的教育改革歷程，也可以說(shuō)大致經(jīng)歷了兩大時(shí)期：改革開(kāi)放前30年間的重大教育改革多由政治統(tǒng)領(lǐng)，其后30年間的重大教育改革則常以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)；60年間也不乏政治、經(jīng)濟(jì)雙重取向的改革，可統(tǒng)稱為“作為政治-經(jīng)濟(jì)改革的教育改革”。[9]作為政治-經(jīng)濟(jì)改革的教育改革，要么淪為政治的工具，要么用于經(jīng)濟(jì)的籌碼，或者受二者鉗夾，效果堪憂。[15]這就提出了一個(gè)十分要害性的問(wèn)題：即如何處理教育改革和發(fā)展的內(nèi)部政策(教育政策)和外部政策(社會(huì)政策)的關(guān)系？這里不妨以具有中國(guó)特色的高校的“省部共建”問(wèn)題及與其密切相關(guān)的“創(chuàng)新人才培養(yǎng)”問(wèn)題為例予以探討。

與“每個(gè)州對(duì)所有級(jí)別的教育都有基本的職責(zé)”[13]151——因?yàn)楦鶕?jù)1791年憲法第十修正案，“本憲法未授予也未禁止各州行使的權(quán)力均由各州或各州人民保留之”[16]——這一“美國(guó)的傳統(tǒng)”不同，中國(guó)的高校、特別是重點(diǎn)高校大多歸中央政府及其部委管轄。即便在1999年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國(guó)務(wù)院部門(單位)所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》——提出除教育部、中國(guó)科學(xué)院、外交部、國(guó)防科工委、國(guó)家民委、公安部、安全部、海關(guān)總署、民航總局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室、體育總局、地震局等部門和單位繼續(xù)管理其所屬學(xué)校外，國(guó)務(wù)院其他部門和單位原則上不再直接管理學(xué)校——實(shí)施之后，中央及其部委仍直屬管理118所高等院校，其中教育部直屬75所(國(guó)家政治中心北京24所)，其他部委43所(國(guó)家政治中心北京8所)。雖然118所中央高校只占全國(guó)普通高等學(xué)校(不含獨(dú)立學(xué)院)2 198所(截至2013年6月21日)的5%[17]，但中央部委直轄高校的原則可謂“抓大放小”、“抓重放輕”、“抓主放次”，有三點(diǎn)足以說(shuō)明。

第一，39所“985工程”高校均為中央部委(主要是教育部)所屬，112所“211工程”高校中，中央部委所屬高校81所，高達(dá)72.32%。第二，我國(guó)大學(xué)的行政級(jí)別劃分：由中央組織部任命書記、校長(zhǎng)職務(wù)的大學(xué)被稱為“副部級(jí)大學(xué)”，1992、2000、2003年先后指定了14所、7所、11所，共計(jì)32所副部級(jí)大學(xué)，其中包括39所985高校中的32所(東北大學(xué)、湖南大學(xué)、華南理工大學(xué)、華東師范大學(xué)、電子科技大學(xué)、中國(guó)海洋大學(xué)、中央民族大學(xué)7所985大學(xué)除外)；廳局級(jí)：除去32所副部級(jí)的所有一本院校和二本院校，包括112所211高校；副廳局級(jí)：高職高專院校；獨(dú)立學(xué)院有公辦民助的性質(zhì)，級(jí)別一般是副廳級(jí)；民辦高校一般沒(méi)有行政級(jí)別。第三，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)與日俱增的“省部共建”高校?！笆〔抗步ā狈Q謂最早是指教育部和地方省級(jí)政府共同建設(shè)教育部直屬高校，但是從2004年教育部與中西部地區(qū)簽署省部共建地方高校后，省部共建的含義發(fā)生了變化：現(xiàn)在教育部與地方省級(jí)政府共建教育部直屬高校是稱為“部省共建”，即是教育部建設(shè)管理為主、地方省級(jí)政府為輔的方式；而“省部共建”高校則是直接指中西部地區(qū)和教育部簽署了省部共建協(xié)議、以高校所在的省政府為主、教育部為輔而共同建設(shè)的地方性高校。據(jù)教育部官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2004年以來(lái)，省部共建地方高校已達(dá)36所，省部、部(中央多部委)共建高校已達(dá)8所，而且目前尚未設(shè)置上限。省屬高校雖不能加入“部省共建”中的中央部委所屬高校的行列，卻樂(lè)于將“省部共建”活動(dòng)開(kāi)展得轟轟烈烈，一定意義上不妨說(shuō)是高校自身(連同地方政府)主動(dòng)向中央政府的一種依傍和靠攏，尋求“幫助”與政策支持。需要強(qiáng)調(diào)的是，能夠獲得“省部共建”高校資格的，絕大多數(shù)為本省省屬高校中的“佼佼者”，或者是省內(nèi)“重點(diǎn)高校”。總之?！靶姓?jí)別”待遇的三六九等，國(guó)家財(cái)政投入往往以百倍計(jì)的懸殊差距，使得部屬院校、地方院校、民辦高校分別成了“親兒子、干兒子和野兒子”[7]。

無(wú)論是中央政府把頂級(jí)大學(xué)盡收囊中，還是按照行政級(jí)別把高校分成三六九等，或者高校主動(dòng)依傍和靠攏政府、特別是中央政府，這些都與1998 年頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》關(guān)于“依法自主辦學(xué)”的法律精神相去甚遠(yuǎn)，也與“去行政化”、“教授治校”*很多大學(xué)或者研究者提出了不同于“教授治?！崩砟畹摹敖淌谥螌W(xué)”、“教授治教”等花樣概念。但治學(xué)、治教的肯定是教授而不可能是官員，“教授治學(xué)、教授治教”毋庸置疑，其中不含有任何信息，他人(官員、農(nóng)民、工人等)不可以越俎代庖，不必用它來(lái)平衡“教授不能治校”；況且，撇開(kāi)“治學(xué)與治教”不談，徑直來(lái)討論誰(shuí)來(lái)治校的問(wèn)題，是政府還是校長(zhǎng)；如果是校長(zhǎng)，他貫徹誰(shuí)的意圖，他對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。這些問(wèn)題的答案不言而喻。參見(jiàn)鄭也夫著：《吾國(guó)教育病理》，中信出版社2013年版，第261頁(yè)。以及“加強(qiáng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)”等大學(xué)理念與社會(huì)呼吁捍格不入。學(xué)校與官場(chǎng)本應(yīng)是獨(dú)立的兩個(gè)系統(tǒng)，不必貫徹同一個(gè)等級(jí)邏輯，但是由于大學(xué)的行政化分等，官本位的思想在“現(xiàn)任校長(zhǎng)”心中達(dá)到了固化的程度——是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)而非普通大學(xué)教授才會(huì)有大學(xué)取消行政級(jí)別后的重重顧慮。[10]2722010年“兩會(huì)”期間的三個(gè)事例足見(jiàn)這種固化程度。一是時(shí)任清華大學(xué)校長(zhǎng)顧秉林接受采訪時(shí)認(rèn)為，取消學(xué)校級(jí)別有必要，但去行政化不是說(shuō)把行政級(jí)別去掉就完事，應(yīng)該有配套的制度。他舉例說(shuō)，如果不要現(xiàn)存的行政級(jí)別，那么將來(lái)政府部門需要學(xué)校里的人去當(dāng)司長(zhǎng)，或要調(diào)出一個(gè)副省長(zhǎng)，這種情況下怎么跟現(xiàn)實(shí)中的用人制度相銜接？二是時(shí)任中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)紀(jì)寶成接受采訪時(shí)認(rèn)為，在去行政化這個(gè)問(wèn)題上，包括學(xué)校在內(nèi)的全社會(huì)的企事業(yè)單位都應(yīng)該取消行政級(jí)別，單獨(dú)取消學(xué)校的行政級(jí)別而又沒(méi)有新的制度安排，最終受到貶損的是教育。三是就連時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶也像常人一樣無(wú)奈地呼吁：“我們現(xiàn)在的教育確實(shí)存在許多問(wèn)題：一是教育行政化的傾向需要改變，最好大學(xué)不要設(shè)立行政級(jí)別；二是讓教育家辦學(xué)，我這里所說(shuō)的教育家他們可能不是某些專業(yè)的專門家，但是他們第一熱愛(ài)教育，第二懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時(shí)而是終身。如果兩、三年一換，那么哪一所學(xué)校都不可能辦好?！盵18]大學(xué)校長(zhǎng)們的顧慮，說(shuō)到底乃是其自身以及大學(xué)的行政級(jí)別。

這里不難看出，是教育外部的人事制度、干部任免制度、官員調(diào)動(dòng)和升遷制度等社會(huì)政策與社會(huì)邏輯，凌駕乃至取代了“大學(xué)之為大學(xué)”的邏輯。加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊和量化管理考核，高校被政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)政策與邏輯所裹挾，造成了大學(xué)的兩大突出問(wèn)題：“行政化”和“商業(yè)化”，而“創(chuàng)新人才培養(yǎng)”難以提上日程，自然也就難出效果。具體而言，正如有學(xué)者所分析的那樣：[3]143-150第一，中國(guó)的大學(xué)校長(zhǎng)和黨委書記首先是“政治人物”，是官僚，而非教育家。高校(學(xué)院、系、所甚至一個(gè)班)首先是個(gè)“政治官僚單位”，而非教育科研單位。這就決定了高校領(lǐng)導(dǎo)者的最重要的議程就是履行其行政職能所賦予的政治任務(wù)，尤其是不出“政治事情”，而人才培養(yǎng)和產(chǎn)生新知識(shí)根本不可能提到他們的議事日程上來(lái)。并且，這種行政化和政治化的邏輯人為制造了黨、政糾紛，校長(zhǎng)、書記誰(shuí)也別想做正事；對(duì)教員和學(xué)生來(lái)說(shuō)，搞關(guān)系比用功研究和學(xué)習(xí)重要的多。第二，大學(xué)校長(zhǎng)和書記的第二個(gè)身份或者認(rèn)同是商人和企業(yè)家，校長(zhǎng)、書記、院長(zhǎng)、系主任、教員甚至學(xué)生都要去搞錢，去搞很多項(xiàng)目，一些大學(xué)現(xiàn)在就像個(gè)商場(chǎng)，(“很多教員也不差錢，很多人都有多套住房，這種情況在國(guó)外有，但很少見(jiàn)”)而忽視了高校應(yīng)有的人才培養(yǎng)、傳播和創(chuàng)造知識(shí)的功能。其結(jié)果是：[3]160-181一是大學(xué)缺少專業(yè)主義?！敖裉斓闹袊?guó)，中國(guó)教育界和知識(shí)界，除了專業(yè)主義，什么都不缺。中國(guó)的大學(xué)以權(quán)力為本，以培養(yǎng)了多少政治人物為榮?？纯粗袊?guó)的大學(xué)，有太多的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為退休下來(lái)的政治人物和官員所擔(dān)任。中國(guó)的大學(xué)以利益為本，以培養(yǎng)多少億萬(wàn)富翁為榮。唯獨(dú)缺少的就是規(guī)定大學(xué)本質(zhì)的專業(yè)主義。所以，中國(guó)無(wú)法回答錢學(xué)森質(zhì)之問(wèn)，即‘中國(guó)為什么出現(xiàn)不了大師？’道理很簡(jiǎn)單，中國(guó)的大學(xué)的目標(biāo)不是培養(yǎng)大師”。 二是知識(shí)與政治的邊界被模糊。一方面，政治對(duì)知識(shí)界的干預(yù)無(wú)處不在，政治、行政邏輯凌駕、扭曲、取代乃至折騰教育及教育改革的事例屢見(jiàn)不鮮。另一方面知識(shí)界要么通過(guò)“依賴權(quán)力”要么通過(guò)“反對(duì)權(quán)力”來(lái)追求權(quán)力、謀求利益，荒唐的是，“教育界內(nèi)部幾乎出現(xiàn)了無(wú)政府狀態(tài)。除了批評(píng)政治，中國(guó)的教授和學(xué)者是全世界擁有最大自由的一個(gè)群體……除了沒(méi)有專業(yè)主義精神，他們什么品德都有了”。以至于知識(shí)分子(特別是所謂“公共知識(shí)分子”)總是搶政治家的工作，熱衷于“改造世界”而不是“解釋世界”——后者才是知識(shí)分子和教授首先應(yīng)該做的研究和創(chuàng)新工作。

因此，如果要進(jìn)行任有意義的教育改革，那么首先必須回答教育界和知識(shí)界“什么是大學(xué)？”“大學(xué)的目的是什么？”和“什么是大學(xué)應(yīng)當(dāng)做的，什么是大學(xué)不應(yīng)當(dāng)做的”等一些基本的哲學(xué)問(wèn)題；因?yàn)樵诖髮W(xué)的本質(zhì)“異化”的條件下，不管什么樣的改革都會(huì)無(wú)濟(jì)于事。[3]167為此，本文提出的一個(gè)教育改革政策的要領(lǐng)是“內(nèi)外配套”，即教育改革和發(fā)展的內(nèi)部政策和外部政策要相互匹配而形成教育改革和發(fā)展政策推力的“二合”，即形成一股強(qiáng)勁合力；尤其不能以政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)政策扭曲、取代、犧牲甚或折騰教育及教育改革，要發(fā)揮社會(huì)政策對(duì)教育改革和發(fā)展、對(duì)創(chuàng)新人才培養(yǎng)的良性支持與促進(jìn)作用。與此同時(shí)，創(chuàng)新人才的培養(yǎng)也需要因其“拒絕任何依附”而有膽量與硬度、有脊梁的大學(xué)；更需要“有力量的”大學(xué)聯(lián)盟，特別需要“龍頭大學(xué)”勇于擔(dān)當(dāng)。[19]

四、教育改革和發(fā)展之各類政策的協(xié)調(diào)

如上所述，對(duì)于教育改革和發(fā)展，不僅要注重各級(jí)政策的銜接，也要注重內(nèi)外政策的配套；但教育改革和發(fā)展的復(fù)雜性與艱巨性在于，教育改革特別是一些重大改革和疑難問(wèn)題的解決往往涉及各級(jí)政策、內(nèi)外政策等各種各樣的政策，這就要求協(xié)調(diào)各類政策?，F(xiàn)實(shí)中，往往是各類政策不能協(xié)調(diào)運(yùn)行，甚至相互沖突或扯皮推諉，導(dǎo)致教改政策在不同類型、不同地區(qū)、不同層次、不同人群的教育之間支持失衡、失當(dāng)、失協(xié)，造成一些疑難問(wèn)題難以解決。這里以“減負(fù)”及其關(guān)聯(lián)問(wèn)題“規(guī)范社會(huì)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)”為例進(jìn)行說(shuō)明。

“減負(fù)”是一個(gè)老大難問(wèn)題。九十多年前魯迅就吶喊“救救孩子”。從新中國(guó)成立至今，教育部門推出了56個(gè)“減負(fù)令”：1949—1967年推出37個(gè)，1977—2000年推出12個(gè)，2000—2013年推出7個(gè)；但現(xiàn)行教育制度導(dǎo)致“不可能減負(fù)”的悖論：只要有人想上名校(無(wú)論是美國(guó)的哈佛大學(xué)、日本的東京大學(xué)，還是中國(guó)的北大、清華等)，就不可能實(shí)現(xiàn)減負(fù)，公平而不是“減負(fù)”才是教改的真正重點(diǎn)——因?yàn)橄噍^于美國(guó)依據(jù)“財(cái)富制”、日本依據(jù)“公平制”，中國(guó)生源分流是獨(dú)特的“特權(quán)制”。[20]所以，倘若不解決現(xiàn)行教育制度和體制問(wèn)題，不解決各類教育改革和發(fā)展政策的“公共性、公正性、公平性”缺失或不足問(wèn)題，不解決各類教育改革和發(fā)展政策對(duì)不同類型、不同地區(qū)、不同層次、不同人群支持的失衡、失當(dāng)、失協(xié)問(wèn)題，僅僅靠教育部門推出再多的“減負(fù)令”也無(wú)濟(jì)于事，充其量是治標(biāo)不治本，比如限定學(xué)生在校時(shí)間、限定家庭作業(yè)量、甚至限定書包重量，等等。但是，“校內(nèi)”限制阻擋不了“校外”轉(zhuǎn)移，學(xué)校“減負(fù)”帶來(lái)的是社會(huì)補(bǔ)習(xí)“加壓”，“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重”問(wèn)題最多是“地下化”、“轉(zhuǎn)移化”了。鋪天蓋地的補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)和教輔市場(chǎng)勢(shì)頭不減，并大有在與學(xué)校教育的斗爭(zhēng)與聯(lián)合中愈演愈烈之勢(shì)[21]，這便是明證。為此，《教育規(guī)劃綱要》提出：“各級(jí)政府要把減負(fù)作為教育工作的重要任務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)?！蓖瑫r(shí)提出要“規(guī)范各種社會(huì)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)和教輔市場(chǎng)”。

但是，當(dāng)我們梳理關(guān)于“補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)”的各類政策時(shí)，發(fā)現(xiàn)了諸多不協(xié)調(diào)、不一致甚至相互抵觸的地方，這又讓“規(guī)范各種社會(huì)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)和教輔市場(chǎng)”這一政策的執(zhí)行困難重重、舉步維艱。

例如，《教育法》第27條規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審核、批準(zhǔn)、注冊(cè)或備案手續(xù)；第25條規(guī)定：任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。以此來(lái)看，補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的存在不具有合法性。但補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)卻能從工商部門到認(rèn)可與相關(guān)資格批準(zhǔn)?！睹褶k教育法》第66條規(guī)定：“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！边@二者之間的沖突，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中“掛羊頭賣狗肉”現(xiàn)象(補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)按公司形式注冊(cè)，卻在經(jīng)營(yíng)以營(yíng)利為目的的教育活動(dòng)，開(kāi)展課程輔導(dǎo)和培訓(xùn))的存在。通常，禁止補(bǔ)習(xí)是就“主流教育體制內(nèi)部”而言的，但根據(jù)《民辦教育法》的相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)主要是受到工商部門的管理與監(jiān)管，而不受教育部出臺(tái)的一系列禁補(bǔ)政策的管束。補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)在工商行政管理部門注冊(cè)登記，形式上就屬于營(yíng)利性組織，應(yīng)該遵守《公司法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。這與《教育法》第25條也存在矛盾之處。

又例如，2006年，教育部《關(guān)于貫徹〈義務(wù)教育法〉進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育辦學(xué)行為的若干意見(jiàn)》要求，學(xué)校和教師不得占用節(jié)假日和休息時(shí)間組織學(xué)生上課和集體補(bǔ)課，不得要求和統(tǒng)一組織學(xué)生參加各種學(xué)科輔導(dǎo)班和學(xué)科競(jìng)賽。2012年教育部、國(guó)務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室、監(jiān)察部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)署、國(guó)新聞出版總署等聯(lián)合頒發(fā)的《教育部等七部門關(guān)于2012年治理教育亂收費(fèi)規(guī)范教育收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》第五條明確規(guī)定：深化公辦中小學(xué)有償補(bǔ)課亂收費(fèi)治理：各地要針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r，加強(qiáng)制度建設(shè)，出臺(tái)政策措施，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家教學(xué)計(jì)劃和課程標(biāo)準(zhǔn)，不得在正常教育教學(xué)計(jì)劃之外組織有償補(bǔ)課活動(dòng)。各地要結(jié)合實(shí)際，研究化解有償補(bǔ)課的舉措，指導(dǎo)學(xué)校和教師切實(shí)提高教育教學(xué)水平，提高課堂教學(xué)效率，從整體上減少學(xué)生對(duì)補(bǔ)課的依賴。嚴(yán)禁公辦中小學(xué)舉辦或與校外機(jī)構(gòu)合作舉辦有償補(bǔ)習(xí)班。嚴(yán)禁公辦中小學(xué)教職工組織或參與有償補(bǔ)課，凡是組織或參與有償補(bǔ)課的，一律取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)、評(píng)獎(jiǎng)、晉升、職稱評(píng)選等資格，并嚴(yán)肅追究紀(jì)律責(zé)任。教育部辦公廳在《關(guān)于做好2013年中小學(xué)生暑期工作的通知》中對(duì)補(bǔ)習(xí)進(jìn)行制止，要求“各地教育行政部門和中小學(xué)校要嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，禁止組織學(xué)生集體補(bǔ)課、有償補(bǔ)課”。 諸如此類的政策，其束縛對(duì)象多為體制內(nèi)的學(xué)校及在職教師。

但早在1994年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》(簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》就規(guī)定：勞動(dòng)者有權(quán)根據(jù)自己的意愿、自身的素質(zhì)、能力、志趣和愛(ài)好，以及市場(chǎng)信息等選擇適合自己才能、愛(ài)好的職業(yè)，即勞動(dòng)者擁有自由選擇職業(yè)的權(quán)利。教師作為勞動(dòng)者，同樣擁有自有選擇職業(yè)的權(quán)利。如此看來(lái)，教師在進(jìn)行學(xué)校教育之余，似乎可以選擇在補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行兼職。補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)為教師提供為學(xué)生補(bǔ)習(xí)的空間，也為教師提供了一個(gè)安全的“堡壘”。教師不可自行組織補(bǔ)習(xí)，但可以在輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)兼職為學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)習(xí)。再者，學(xué)生和家長(zhǎng)作為消費(fèi)者，購(gòu)買教育服務(wù)是一種消費(fèi)行為，是一種“買賣”，他們有自由選擇的權(quán)利。全國(guó)人大常委會(huì)1993年通過(guò)、2009年、2013年修正的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第9條規(guī)定：“消費(fèi)者享有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)自主選擇提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，自主選擇商品品種或者服務(wù)方式，自主決定購(gòu)買或者不購(gòu)買任何一種商品、接受或者不接受任何一項(xiàng)服務(wù)。消費(fèi)者在自主選擇商品或者服務(wù)時(shí)，有權(quán)進(jìn)行比較、鑒別和挑選。”

由此來(lái)看，教師在自己本身工作時(shí)間之外從事其他勞動(dòng)若被禁止，似乎侵犯了教師的權(quán)益；這在一定意義上也可以說(shuō)是與作為消費(fèi)者的家長(zhǎng)與學(xué)生自由選擇權(quán)有一定的沖突，造成了間接的侵犯。鑒于此，當(dāng)教育部“禁止教師補(bǔ)習(xí)”的規(guī)定遇上《勞動(dòng)法》，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《公司法》而不是教育部制定的規(guī)章為優(yōu)；但若根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，則似乎應(yīng)當(dāng)以教育部制定的規(guī)章而不是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《公司法》為優(yōu)，這就是說(shuō)，此時(shí)“特別法優(yōu)于一般法”的原則優(yōu)于“上位法優(yōu)于下位法”的原則。但《立法法》83條就“特別法優(yōu)于一般法”、“后法優(yōu)于舊法”這兩個(gè)法律適用原則有著明確的規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！憋@然，“特別法優(yōu)于一般法”并不適用于調(diào)整“全國(guó)人大常委會(huì)”和“教育部”這兩個(gè)“不同機(jī)關(guān)”(且不說(shuō)“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”的區(qū)別)制定的法律和規(guī)定。在司法實(shí)踐中，“上位法優(yōu)于下位法”與“特別法優(yōu)于一般法”原則存在著大量沖突；法與法之間也存在“不一致”而難以解決的問(wèn)題*關(guān)于此點(diǎn)，可參見(jiàn)王雙石：《上位法優(yōu)于下位法與特別法優(yōu)于一般法的沖突》，載《新學(xué)術(shù)》2007年第5期，第126-127頁(yè)；顧建亞：《“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則適用難題探析》，載《學(xué)術(shù)論壇》，2012年第7期，第124-128頁(yè)。(譬如，《義務(wù)教育法》與《民辦教育法》關(guān)于是否收費(fèi)的問(wèn)題)。正因教育改革之各類政策不協(xié)調(diào)或抵觸，助長(zhǎng)輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)遍地蔓延，教輔市場(chǎng)如火如荼。各類政策之間的相抵或某些政策的缺失，導(dǎo)致了各部門之間的權(quán)責(zé)不明，相互抵觸或者推諉扯皮，對(duì)補(bǔ)習(xí)教育的禁止和教師的限制效果不佳，諸多禁令成了一紙空文。這樣，很多時(shí)候，教育部門的“減負(fù)令”與其他社會(huì)政策產(chǎn)生著實(shí)效的相抵，“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重”依舊，只是負(fù)擔(dān)部分地從校內(nèi)到轉(zhuǎn)到了校外的“補(bǔ)習(xí)”而已。

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