燕星池

（中國人民銀行西安分行營業(yè)管理部，陜西 西安 710002）

黨的十八大報告首次提出要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”并以此作為人民代表大會行使國家權(quán)力的重要保證。李克強總理在今年的政府工作報告中明確指出“要抓好財稅體制改革這個重頭戲。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理?！边@是推進公共財政體制建設(shè)的需要，更是增強財政透明度的必然選擇。

一、“全口徑預(yù)算”管理的內(nèi)涵

作為一個產(chǎn)生于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌背景下的特殊概念，全口徑預(yù)算管理帶有鮮明的中國特色，其基本含義是指把所有的政府收支納入預(yù)算管理，實現(xiàn)作為立法機構(gòu)的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的控制和監(jiān)督。繼2013年起中央開始公布社會保險預(yù)算后，2014年中央經(jīng)濟工作會議上首次提出要將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。至此，包括公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算“五本賬”的預(yù)算編制范圍基本確定?！拔灞举~”雖然列示的同為財政資金，但管理方式卻大相徑庭。其中：公共財政預(yù)算是當(dāng)前管理規(guī)范程度最高的政府預(yù)算，這類資金納入國庫管理，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，資金收支須由各級人民代表大會審議、批準(zhǔn)，屬于“審批類”預(yù)算；政府基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，這兩類雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但資金卻納入專戶管理，長期游離于國庫之外，收支活動不需要通過各級人民代表大會批準(zhǔn)，屬于“備案類”預(yù)算；國有資本經(jīng)營預(yù)算則由于納入預(yù)算的僅限于部分國有企業(yè)，本身就不完整，更談不上規(guī)范管理，故而只能稱為“準(zhǔn)備案類”預(yù)算；政府債務(wù)預(yù)算今年初次試編，實現(xiàn)實質(zhì)性的規(guī)范化管理尚需時日?？梢?，當(dāng)前我國形式上的全口徑預(yù)算管理框架雖然已經(jīng)形成，但財政資金卻仍然處于分散管理的狀態(tài)，并沒有完全納入國庫管理，各級人民代表大會對預(yù)算資金的管控能力還較為有限，這與全口徑預(yù)算管理的要求還存在著一定差距。

二、國庫職能受限對實施全口徑預(yù)算管理的影響

（一）財政專戶廣泛存在，使得大量資金長期游離于國庫之外

財政專戶是各級財政部門按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，為了核算具有特定用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開立的資金結(jié)算賬戶，與國庫部門的財政庫款戶有著本質(zhì)差別。存放在人民銀行國庫的財政存款，沒有預(yù)算安排和文件依據(jù)是無法撥付的，而專戶資金的管理則由財政部門和預(yù)算單位支配，國庫無法監(jiān)管。此外，存放于國庫的預(yù)算資金僅按活期利率計付利息，而存放于商業(yè)銀行的財政專戶資金卻可采用協(xié)議存款或定期存款的方式獲取較高收益，在高額利息收益的驅(qū)動下，各級財政部門更傾向于將財政資金存于專戶。同時，現(xiàn)行的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中對財政專戶的開立條件要求較低，也未對其開戶數(shù)量做出具體要求。長此以往，各地的財政專戶越開越多，金額越來越大，在部分地區(qū)甚至已經(jīng)超過了庫款余額，成為事實上的“第二國庫”。可見，財政資金尚未全額納入國庫管理，此時的全口徑預(yù)算管理難以具備實施基礎(chǔ)，只能是“紙上談兵”。

（二）部分財政資金“閑置”，資金的使用效率難以有效提高

在2013年7月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理曾提出要“激活財政存量資金”，這也是實施全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)之一。然而，目前我國大量財政存量資金尚未納入國庫集中管理，而是“閑置”于各類賬戶，造成財政資金沉淀。一是各種長期或短期的財政專戶資金沉淀，這類資金或是具有特殊用途，如社會保險基金財政專戶；或是由于收付不同步，暫時在專戶沉淀，如專項轉(zhuǎn)移支付資金專戶等。二是預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立賬戶的資金沉淀。這部分資金主要是因為集中收付改革不徹底所致。集中收付改革的最終目標(biāo)是取消預(yù)算單位的實有資金基本戶，僅保留其在商業(yè)銀行的零余額賬戶，實行收支兩條線，所有支出均通過直接支付或授權(quán)支付開展。然而，當(dāng)前部分預(yù)算單位的基本戶依然存在，其賬面資金時常處于“休眠”狀態(tài)。三是財政資金在“預(yù)算單位實有資金代管賬戶”的沉淀。這是為了配合預(yù)算單位實有資金改革而開立的賬戶，目的是要將預(yù)算單位實有資金賬戶中的存量資金在代管賬戶歸集，進而取消預(yù)算單位實有資金賬戶。這一改革雖然避免了部分財政資金在商業(yè)銀行的分散存放，但并未改變財政資金游離于國庫外的實質(zhì)，同時，參與改革的預(yù)算單位數(shù)量較少，集中代管的資金范圍也比較有限。財政資金在各類賬戶上的大量沉淀勢必影響預(yù)算資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致資金使用效率低下，在這種背景下推行全口徑預(yù)算管理只會“事倍功半”。

（三）集中支付流程存在設(shè)計缺陷，國庫的監(jiān)督職能被明顯弱化

國庫集中收付制度改革的目的是通過國庫單一賬戶對財政資金進行集中管理，即財政收入全部歸集到國庫單一賬戶，支出從國庫單一賬戶直達(dá)撥款受益人賬戶。然而，當(dāng)前集中收付業(yè)務(wù)采用了商業(yè)銀行代理的模式，其具體流程設(shè)計嚴(yán)重偏離了改革方向。尤其是在支出環(huán)節(jié)大大削弱了國庫部門的事中監(jiān)督權(quán)。國庫集中支付制度實施前，財政資金由國庫直接撥付到預(yù)算單位賬戶，國庫通過逐筆審核每項支出，可以及時發(fā)現(xiàn)和制止撥往非預(yù)算單位的撥款和不合規(guī)的撥款；而改革后，支付流程變更為由財政部門選擇一家（或幾家）集中支付代理銀行，財政或預(yù)算單位直接向代理銀行下達(dá)支付指令由商業(yè)銀行先行支付，日終匯總支付總額再向國庫部門進行匯總清算。顯而易見，在集中支付“先支付，后清算”的模式的安排下，國庫部門的監(jiān)管已經(jīng)由事中監(jiān)管推至事后被動監(jiān)管，國庫逐筆、實時的事中監(jiān)督根本不可能實現(xiàn)。雖然這在一定意義上加快了國庫資金的審核撥付速度，但財政資金使用的透明度卻難以保證，這種流程設(shè)計明顯是與全口徑預(yù)算管理“背道而馳”。

三、強化國庫職能加快實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的對策

（一）完善國庫單一賬戶，力促國庫資金擴容

隨著國庫信息化的發(fā)展和國庫內(nèi)控制度體系的健全，國庫的服務(wù)效能進一步增強，已經(jīng)基本具備了對接全口徑預(yù)算管理的能力。因此，建議取消財政專戶和預(yù)算單位實有資金基本戶，杜絕財政資金在國庫體外循環(huán)，將所有財政資金全部納入財政部門在國庫開立的單一賬戶。一是從法律層面，禁止在商業(yè)銀行新設(shè)財政專戶和預(yù)算單位實有資金賬戶，對因資金性質(zhì)和管理需要確需開立財政專戶的，應(yīng)以在國庫單一賬戶下開立子賬戶的方式實現(xiàn)。二是全面徹底清理現(xiàn)存財政專戶，并將其資金納入國庫單一賬戶下對應(yīng)開設(shè)的子賬戶。尤其是應(yīng)撤銷非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的“財政匯繳專戶”等過渡賬戶，通過國庫經(jīng)收處開設(shè)的“待結(jié)算財政款項”科目進行非稅收入核算，實現(xiàn)非稅收入直繳入庫。三是繼續(xù)深化預(yù)算單位實有資金改革，取消預(yù)算單位實有資金賬戶，將零余額賬戶的性質(zhì)變更為基本戶，將其實有資金全部歸集到“預(yù)算單位實有資金代管賬戶”，并對該賬戶資金堅持“只出不進”的原則，最終消除這部分存量資金。

（二）開展國庫現(xiàn)金管理，提高財政資金效益

追求效益是財政資金的本質(zhì)要求，因此，在國庫存量資金持續(xù)走高的背景下開展國庫現(xiàn)金管理是構(gòu)建現(xiàn)代國庫管理制度的必然之舉。然而，由于國庫現(xiàn)金管理既關(guān)系到地方政府的切身利益，又會對貨幣市場流動性產(chǎn)生重要影響，因此，國庫部門必須在實施過程中慎之又慎，有條不紊地開展。一是要提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測的精度，合理確定安全庫存額。國庫部門要加強與財政國庫部門、稅務(wù)機關(guān)、財政預(yù)算機關(guān)及商業(yè)銀行之間的溝通協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上綜合運用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法對國庫現(xiàn)金流進行預(yù)測。二是要與財政部門建立協(xié)調(diào)配合機制。在國庫現(xiàn)金管理中，國庫部門更多關(guān)注特定時期國庫庫存將會有多少；而財政部門則更多關(guān)注特定時期國庫庫底資金應(yīng)該留多少。雖然兩部門的關(guān)注點存在差異，但卻存在互補性。因此，可以考慮建立人民銀行和財政部門的聯(lián)席會議制度，在相互交換國庫現(xiàn)金相關(guān)預(yù)測結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時的財政貨幣政策，共同商定國庫現(xiàn)金管理的操作計劃。

（三）優(yōu)化集中支付流程，夯實國庫監(jiān)督基礎(chǔ)

國庫監(jiān)督是各級國庫部門在辦理國庫收支業(yè)務(wù)的過程中完成的，與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政部門內(nèi)部的財政監(jiān)督相比具有低成本與廣覆蓋兩大優(yōu)勢。推行國庫集中支付制度改革后，國庫監(jiān)督仍然應(yīng)是預(yù)算監(jiān)督體系中不可或缺的一環(huán)，因此，有必要對集中支付業(yè)務(wù)流程進行合理優(yōu)化，更好地發(fā)揮國庫的監(jiān)管職能。一是明確人民銀行國庫對集中支付代理銀行的管理權(quán)，不但要由國庫對集中支付代理銀行的資格進行認(rèn)定，還要參照代理國庫的管理模式，在存續(xù)期內(nèi)采取年審制度，賦予央行國庫對集中支付代理銀行的選擇權(quán)和撤銷權(quán)。二是將“先支付，再清算”的處理流程變?yōu)椤跋葘徍?，再支付，后清算”，即要求“財政或預(yù)算單位的支付指令”必須先下達(dá)到國庫并經(jīng)國庫審核后，再由國庫分發(fā)給各個集中支付代理銀行進行撥付，最后進行國庫與代理銀行間的日終資金清算，以確保國庫監(jiān)督逐筆審核、實時審核作用的發(fā)揮。三是加快推進國庫信息化建設(shè)，適時開展集中支付業(yè)務(wù)流程再造，待條件成熟后將集中支付業(yè)務(wù)收回由國庫部門直接辦理。在國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的模式下，國庫部門在“國庫待結(jié)算款項”科目下開設(shè)“財政零余額賬戶”、“預(yù)算單位零余額賬戶”，國庫部門根據(jù)財政部門或預(yù)算單位開具的支付令，經(jīng)過認(rèn)真審核后，直接將財政資金撥付給用款單位或收款人。與現(xiàn)行的集中支付業(yè)務(wù)流程相比，新流程不但具有環(huán)節(jié)更少、效率更高的特點，更重要的是真正發(fā)揮了國庫監(jiān)督的適時優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，進一步強化了預(yù)算監(jiān)督的約束力，為全口徑預(yù)算管理的真正落實奠定了堅實基礎(chǔ)。

[1]李冬妍.打造公共財政框架下全口徑預(yù)算管理體系.財政研究[J]，2010(3).

[2]王雍君.“全口徑預(yù)算”改革探討.中國財政[J]，2013(6).

[3]李偉，燕星池.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度 促進基本公共服務(wù)均等化.經(jīng)濟縱橫[J]，2014(2).

[4]王淑杰.加強我國全口徑預(yù)算管理的思考.財政研究[J]，2013(1).