◎ 王 廉

國(guó)土全覆蓋城市群與城鎮(zhèn)體系理論

◎ 王 廉

中國(guó)城市群與城鎮(zhèn)體系的劃分建設(shè)，是繼沿海改革開(kāi)放、西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起之后的第三次全域國(guó)土立體改革開(kāi)放。城市規(guī)模之爭(zhēng)與城市病治理一直邊走邊演繹；城鄉(xiāng)二元與三農(nóng)問(wèn)題按下葫蘆漂起瓢；在城市群劃分與城鎮(zhèn)體系建設(shè)上，把鄉(xiāng)村當(dāng)成潘多拉的盒子隨處可見(jiàn)。出現(xiàn)上述問(wèn)題的一個(gè)重要原因，是缺乏大理論指導(dǎo)下的系統(tǒng)政策制定。本文提出了中國(guó)城市群與城鎮(zhèn)體系劃分建設(shè)方法、標(biāo)準(zhǔn)、政策配置等國(guó)土全域覆蓋理論，以求城鄉(xiāng)一元政策制定的解。

國(guó)土全覆蓋 城市群 城鎮(zhèn)體系 資源配置

一、城鎮(zhèn)化理論與政策問(wèn)題分析

（一）城鎮(zhèn)化的語(yǔ)境分析

1.什么是城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人+其他，或只是人的城鎮(zhèn)化，如目前的“32個(gè)城市群說(shuō)”，聲稱涵蓋8億人口，卻“遺忘”了近6億人口與大片國(guó)土，顯然不是我們需要的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)包含“五個(gè)尊重”與“三大財(cái)富”。

五個(gè)尊重：每一段歷史都應(yīng)被傳承尊重，每一寸國(guó)土都應(yīng)該被尊重，每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)被尊重，每一種生物都應(yīng)被尊重，每一份有價(jià)值的實(shí)物都應(yīng)被尊重。

三大財(cái)富：按聯(lián)合國(guó)人類可持續(xù)發(fā)展總財(cái)富的說(shuō)法，它包括自然資本、實(shí)物資本與人力資源資本“三大財(cái)富”，構(gòu)成了人類財(cái)富總和。這里有2個(gè)概念或理論：城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化是“三大財(cái)富”在人類文明傳承中的演進(jìn)過(guò)程，城鎮(zhèn)化率是指人的城鎮(zhèn)化。歷史已經(jīng)證明，如果城鎮(zhèn)化只解釋為人的城鎮(zhèn)化，那么自然界的樹(shù)木、草地、動(dòng)物等可能會(huì)被人的欲望烙紅而一直冒著焦糊的青煙。

2.城鎮(zhèn)化的形態(tài)

空間形態(tài)：第一層含義是城市群系國(guó)土整治中確立的地緣政治體，根據(jù)中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，可分為一二三級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃城市群：特大城市群、大城市群、城市群，即一級(jí)城市群、二級(jí)城市群、三級(jí)城市群；第二層含義是城鄉(xiāng)體系?？稍O(shè)置國(guó)際大都市、國(guó)家中心城市（國(guó)際性都市，下同）、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)行政層級(jí)（以下簡(jiǎn)稱“6級(jí)城鎮(zhèn)”）。居民點(diǎn)或社區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園2級(jí)（以下簡(jiǎn)稱“社園2級(jí)”。若統(tǒng)稱“8級(jí)形態(tài)”，則指“6級(jí)城鎮(zhèn)+社園2級(jí)”，下同），可不作為城鎮(zhèn)體系的獨(dú)立行政級(jí)別，但可以作為管理層級(jí)對(duì)待，并且每一種形態(tài)都應(yīng)給予定位才有相應(yīng)的身份尊嚴(yán)。

產(chǎn)業(yè)形態(tài)：產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間可以8級(jí)形態(tài)設(shè)計(jì)，進(jìn)行要素的合理組合。非工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)往慢生活、慢產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。并加快全域國(guó)土話語(yǔ)權(quán)或特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品及園區(qū)化打造。信息技術(shù)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更表現(xiàn)為加1或減1，乃至加N或減N等。

生態(tài)形態(tài)：每一類空間形態(tài)，都應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃生態(tài)形態(tài)。如區(qū)域性以上大城市，重在綠化率的合理，減少灰霾。而中等城市以下可根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)。6級(jí)城鎮(zhèn)形態(tài)不僅應(yīng)制定綠色GDP考量標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)所處的地理位置、資源稟賦按發(fā)達(dá)、次發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

文化形態(tài)：建筑物的文化表征，標(biāo)志性建筑與各類建筑、臨街與非臨街建筑都應(yīng)設(shè)定形態(tài)表征標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中心城區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，也應(yīng)有文化形象規(guī)劃，從而把城鎮(zhèn)打造成各類七彩名片。

路網(wǎng)形態(tài)：可按大路大形態(tài)，小路小形態(tài)。道街巷路分別設(shè)計(jì)景觀、景色、景象、風(fēng)景。如大道有較寬綠化帶，街以文化景觀取勝，巷以地方特色文化或現(xiàn)代創(chuàng)意藝術(shù)打造風(fēng)格，路以色彩、綠道、地方文化表征物等突出。

生活形態(tài)：居民生活形態(tài)選擇可從6種方面考慮，即城鎮(zhèn)生活、低碳生活、信息化生活、健康生活、簡(jiǎn)潔生活、保障性生活。

（二）主要問(wèn)題分析

1.思維規(guī)劃問(wèn)題

規(guī)劃政策問(wèn)題主要是改變目前的擴(kuò)張性規(guī)劃為約束性規(guī)劃。鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)與國(guó)民，都有權(quán)利：融入城市群的機(jī)會(huì)、融入城鎮(zhèn)體系的機(jī)會(huì)、享有城鎮(zhèn)生活質(zhì)量的機(jī)會(huì)、享有生態(tài)低碳生活的機(jī)會(huì)、免于貧困和被遺忘的機(jī)會(huì)。

2.理論研究問(wèn)題

圖1 城鎮(zhèn)化語(yǔ)境下的三大財(cái)富

逆城鎮(zhèn)化：人是一切的主宰

中國(guó)需要多少各類城鎮(zhèn)：目前中國(guó)有4萬(wàn)余個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位，333個(gè)地級(jí)單位，中小城市與城鎮(zhèn)發(fā)育不良，主要優(yōu)質(zhì)資源均分布在大城市以上。而發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)，60%企業(yè)在2萬(wàn)人口以下城鎮(zhèn)，美國(guó)50%以上企業(yè)在3萬(wàn)人口以下城鎮(zhèn)。中國(guó)城市體量增大是權(quán)力大小決定的。如新中國(guó)成立60多年來(lái)，特大城市如北京可能是一個(gè)縮影。其城市總體規(guī)模已增大了50倍。我們需要的是14億人口的城鎮(zhèn)化！也是3.4億耕種18億畝土地的農(nóng)民，2.6億離地農(nóng)民和8000萬(wàn)失地農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。

3.產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題

一是任何城市群或城鎮(zhèn)體應(yīng)遵循1+N的產(chǎn)業(yè)政策制定規(guī)律，即做熟至少1種以上產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，努力發(fā)展培育N種產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)。同理企業(yè)也一樣。1+N應(yīng)成為城鎮(zhèn)或企業(yè)產(chǎn)品或企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)模型。

二是需加強(qiáng)理順中央政府、地方政府公平發(fā)展機(jī)會(huì)與機(jī)制建設(shè)，審批出來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩才是可怕的。

三是各類經(jīng)濟(jì)體在政策制定語(yǔ)境中，需全面或有針對(duì)性地融入全球產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、社會(huì)、科教文衛(wèi)、公共服務(wù)等體系之中。

四是霓虹燈下城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)政策在資源配置的公平性需加強(qiáng)，主要是應(yīng)按城市群與城鎮(zhèn)體量進(jìn)行配置。

五是產(chǎn)業(yè)間的互補(bǔ)性政策應(yīng)在強(qiáng)有力的法律支撐下完善。

（三）城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)問(wèn)題討論

1.省市區(qū)宜加強(qiáng)討論的問(wèn)題

一是全覆蓋的城市群劃分建設(shè)應(yīng)以地方文化、地理區(qū)位、地緣政治、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?個(gè)基本要素進(jìn)行規(guī)劃。如廣東及大珠三角有廣府文化、客家文化、潮汕文化、英語(yǔ)文化、拉丁文化等；又如貴州黔中、黔西、黔南、黔北等都有相應(yīng)文化特色，城市群劃分要體現(xiàn)這一特色。

二是城鎮(zhèn)體系建設(shè)主要以地理經(jīng)濟(jì)為中心，商流、人流、信息流、金融流、交通流是其成因的基本動(dòng)力。如今天已發(fā)展到268萬(wàn)人口的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，已在亙古荒原建成了中等城市石河子，小城市五家渠，北屯、阿拉爾、圖木舒克，175個(gè)農(nóng)場(chǎng)團(tuán)所在地形成了城鎮(zhèn)，2115個(gè)連可謂居民點(diǎn)或產(chǎn)業(yè)區(qū)。黑龍江農(nóng)墾亦建成10萬(wàn)人口城市建三江，幾個(gè)萬(wàn)人以上的城鎮(zhèn)，100余個(gè)農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)，亦形成了三級(jí)城鎮(zhèn)。

三是以土地資產(chǎn)評(píng)級(jí)、給每一個(gè)村民當(dāng)有產(chǎn)階級(jí)機(jī)會(huì)，從而區(qū)域二元規(guī)劃改變?yōu)橐辉?guī)劃，關(guān)鍵問(wèn)題是要把國(guó)土資源化、資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。

四是城市正副中心說(shuō)討論，包括交通正副中心、城市正副中心、產(chǎn)業(yè)園區(qū)正副中心等，這種“寶塔式”的權(quán)力規(guī)劃，應(yīng)改為扁平的生態(tài)、人居、社會(huì)主導(dǎo)的平臺(tái)化規(guī)劃。

中國(guó)已進(jìn)入城市社會(huì)。城市社會(huì)①是公民的社會(huì)，不是少數(shù)人的社會(huì)，是“全民＋全域＋全國(guó)土”的社會(huì)，丟下了誰(shuí)或什么，都不是公民城市社會(huì)。

2.國(guó)土整治與統(tǒng)籌

陸海統(tǒng)籌：海洋、岸線、灘涂、陸地保護(hù)與開(kāi)發(fā)邊界，細(xì)化為底線的約束性規(guī)劃，即依據(jù)資源體量按每1～5、5～10、10～30、30～100、100～500平方千米為一個(gè)開(kāi)發(fā)保護(hù)空間形態(tài)（可根據(jù)漁區(qū)、海床、海域生態(tài)區(qū)實(shí)際劃定）。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：城與城、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、山地與田地、林區(qū)與非林區(qū)、陸地與水域設(shè)置功能與開(kāi)發(fā)保護(hù)邊界底線。即根據(jù)資源稟賦，每1～3、3～5、5～10、10～30、30～100平方千米為一個(gè)開(kāi)發(fā)保護(hù)空間形態(tài)。

生態(tài)統(tǒng)籌：景區(qū)、山林開(kāi)發(fā)保護(hù)底線與邊界，按林區(qū)、水系、A級(jí)景區(qū)等分類設(shè)置開(kāi)發(fā)保護(hù)空間紅線形態(tài)。

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌：應(yīng)當(dāng)制定不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)。在空間上，把全國(guó)劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)、次發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，并分別降低或提高生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和人口標(biāo)準(zhǔn)。如發(fā)達(dá)地區(qū)中等城市標(biāo)準(zhǔn)為30～50萬(wàn)人，次發(fā)達(dá)地區(qū)可為20～40萬(wàn)人，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為10～30萬(wàn)人。以此類推。

3.五宜與五色GDP討論

城市群與城鎮(zhèn)既是經(jīng)濟(jì)體，也是社會(huì)服務(wù)體要素市場(chǎng)集合。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，以“高端服務(wù)業(yè)”②引領(lǐng)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)實(shí)用的理念和新話題。無(wú)論城鎮(zhèn)體量多大，有2個(gè)理論觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)討論：

一是城鎮(zhèn)形態(tài)基本標(biāo)準(zhǔn)：建設(shè)適宜人居住的空間環(huán)境，宜創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，宜適應(yīng)旅行者與居民生活、宜居民與游人養(yǎng)生休閑、宜居民與游客有自豪與快樂(lè)感的生活空間。歸納起來(lái)即宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)、宜樂(lè)的“五宜”城鎮(zhèn)形態(tài)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。

表1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主要存在問(wèn)題

二是實(shí)施“五色GDP統(tǒng)計(jì)”：即按農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、生態(tài)，分別解為橙色（orange）、白色（white）、紅色（red）、藍(lán)色（blue）、綠色（green），相應(yīng)地，特大城市群、大城市群、城市群按“五色GDP”中橙色、綠色比例為3%～10%、5%～10%；5%～15%、10%～15%；10%～20%、15%～30%。六級(jí)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體，即國(guó)際大都市、國(guó)家中心城市、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橙色、綠色GDP占比分別為：2%～10%、5%～8%；5%～10%、8%～15%；10%～20%、10%～18%；10%～15%、10%～20%；10%～20%、15%～25%；20%～25%、20%～30%左右。至于黑色、白色、藍(lán)色GPD標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)不同城鎮(zhèn)現(xiàn)狀與潛力進(jìn)行細(xì)分制定政策。

二、全球城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)與資源配置分析

全球城鎮(zhèn)化文明號(hào)角從英國(guó)工業(yè)革命吹響，尤其是18-19世紀(jì)的工業(yè)革命，發(fā)達(dá)國(guó)家一鼓作氣大約用了200年完成了使命，在上個(gè)世紀(jì)20年代即第一次世界大戰(zhàn)前后基本謝幕，平均比中國(guó)早了約100年。有許多寶貴經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

尊重民族、習(xí)慣、文化、經(jīng)濟(jì)地理，以及現(xiàn)有行政區(qū)劃，是城市群與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體劃分建設(shè)的基本特點(diǎn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)，可以分為3個(gè)階段：

1920年前以城市化率——產(chǎn)城一體發(fā)展為基本目標(biāo)，這一階段重點(diǎn)以“自由市場(chǎng)”配置資源為主；

1920～1950年，區(qū)域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)城市均衡發(fā)展，城市群與城鎮(zhèn)體系逐步形成，這一階段政府引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有特色；

冷戰(zhàn)～20世紀(jì)末，國(guó)土整治使城市群2～3級(jí)體系，城鎮(zhèn)3～6級(jí)體系基本完善，這一階段政府公共資源配置基本完成。

（一）體系建設(shè)分析

1.全球城市群建設(shè)③

戈特曼的六大城市群說(shuō)已過(guò)去50多年，世界城市經(jīng)濟(jì)版圖發(fā)生了巨大變化。

2012年底，全球建置鎮(zhèn)大約50萬(wàn)個(gè)、3萬(wàn)個(gè)左右城市；有各類大小城市群經(jīng)濟(jì)體約5000個(gè)，中等城市群約千余個(gè)，如印度、美國(guó)均有幾十個(gè)，東盟也有數(shù)十個(gè)，這些城市群已有一定規(guī)模，發(fā)育較好，我們必須認(rèn)識(shí)它們。在信息技術(shù)城市社會(huì)，城市群是一個(gè)成長(zhǎng)的過(guò)程，追求的是地緣政治最大公約數(shù)。即便發(fā)達(dá)城市群也不能說(shuō)都已建成，它們也需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.各國(guó)城市群建設(shè)特點(diǎn)

城市群建設(shè)在發(fā)達(dá)國(guó)家主要有4種情況：

一是以美國(guó)為代表的“都市區(qū)”劃分；

二是以英國(guó)為代表的“三級(jí)行政區(qū)劃分”；

三是以阿拉伯地區(qū)教區(qū)文化主導(dǎo)的城市群；

四是以中國(guó)的行政區(qū)劃和日本為代表的都道府縣劃分方式。

這幾種劃分基本上代表了全球四大文化：英語(yǔ)系以英美為代表，漢語(yǔ)系以日本為代表，阿拉伯語(yǔ)系以大城市+流域——教區(qū)文化組成城市群為代表，拉丁語(yǔ)系以二三級(jí)城市群為代表。

3.城鎮(zhèn)體系建設(shè)分析

歐洲的中小國(guó)家城鎮(zhèn)體系主要分為4級(jí)：國(guó)際性城市→大中城市→中小城市→城鎮(zhèn)；大國(guó)主要分為5級(jí)：即在“國(guó)際性城市”之前加上一級(jí)“國(guó)際大都市”。

拉美大中型國(guó)家的城鎮(zhèn)體系基本上分為5級(jí)：國(guó)際性城市→大城市→中小城市→小城市→城鎮(zhèn)。美國(guó)基本上是5級(jí)城鎮(zhèn)，如果加上稅源區(qū)，也可稱為6級(jí)城鎮(zhèn)。

亞洲國(guó)家的城鎮(zhèn)體系，通常為5～6級(jí)，如日本東京都為國(guó)際大都市，大阪府、京都府為區(qū)際都市，24個(gè)港口工業(yè)城市可稱為大城市，其他的市為中小城市，第五六級(jí)為町、村，也可稱為“6級(jí)城鎮(zhèn)體系”。

4.政策體系設(shè)計(jì)

上世紀(jì)70年代以后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政區(qū)進(jìn)行調(diào)整，其方向是更加完善了城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)的空間標(biāo)準(zhǔn)，以便更合理地配置資源。如1999年英國(guó)實(shí)施一二三級(jí)行政區(qū)劃。上一級(jí)行政區(qū)劃與下一級(jí)之間經(jīng)濟(jì)密切地區(qū)，且有中心城市的，又組成新的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”或都市區(qū)，即城市群。

歐盟的成員除了主權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體，還包括了大城市群和城市群——即二三級(jí)區(qū)域作為成員加入。以英國(guó)為例，全國(guó)劃分為倫敦、英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛(ài)爾蘭5個(gè)大城市群，這是二級(jí)區(qū)域城市群，二級(jí)區(qū)域以下是郡。由幾個(gè)郡組成的城市群形成3級(jí)城市群。如默西郡和其東面的曼徹斯特、南面的切郡、北面的蘭開(kāi)夏及更北面的康布利亞郡一共5個(gè)郡組成西北區(qū)城市群。這個(gè)城市群是僅次于倫敦、東米德蘭的第三大城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。

在城鎮(zhèn)體系層級(jí)上，一級(jí)城市如倫敦，是國(guó)際都市，二級(jí)為區(qū)域性都市，如曼徹斯特，三級(jí)為利物浦這類城市，四五級(jí)則以小城市和小城鎮(zhèn)組成。如默西郡626平方千米、140萬(wàn)人口，利物浦是全英三級(jí)城市，與其行政平級(jí)，但實(shí)屬利物浦衛(wèi)星城的維拉爾、圣赫倫斯和賽夫騰為四級(jí)城市（小城市），周邊更小的城鎮(zhèn)為五級(jí)城鎮(zhèn)。

法國(guó)1982年通過(guò)《權(quán)力下放法案》，22個(gè)大區(qū)成為一級(jí)行政建制，大區(qū)下設(shè)96個(gè)省為二級(jí)行政區(qū)劃，平均每個(gè)大區(qū)約4.3個(gè)省。

表2 全球主要特大城市群分析

表3 部分代表性國(guó)家城市群與城鎮(zhèn)體系分析

（二）各國(guó)城市群與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體量分析

1.城市群與城鎮(zhèn)體量及治理結(jié)構(gòu)

美國(guó)全國(guó)劃分的城市群（都市區(qū)）④有300余個(gè)，平均每個(gè)3萬(wàn)平方千米左右；城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體2000人左右，全國(guó)平均每個(gè)城鎮(zhèn)約1.5萬(wàn)人；歐洲城市群以英法意西等主要以幾個(gè)大國(guó)為標(biāo)桿，由一個(gè)特大城市群主導(dǎo)下的多個(gè)中小城市群組成。如法國(guó)大巴黎城市群上萬(wàn)平方千米，另有多個(gè)小城市群，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體300～500人為起點(diǎn)；小國(guó)家基本上是以首都為中心的大城市主導(dǎo)的都市圈（城市群）。與歐美不同，亞洲的人口密集，如印度的行政區(qū)劃按語(yǔ)系、地理和習(xí)慣分為27個(gè)邦，6個(gè)中央直轄區(qū)，約120余個(gè)城市群（組團(tuán)），其中百萬(wàn)人口以上城市群約50個(gè)，千萬(wàn)人口的也有近10個(gè)。

進(jìn)一步分析我們知道，美式城市群以國(guó)土全覆蓋劃分為都市區(qū)。美國(guó)國(guó)土同中國(guó)相差無(wú)幾。只有國(guó)土全覆蓋，才能彰顯國(guó)家體制的公平。美國(guó)的城市群經(jīng)濟(jì)體劃分為：300個(gè)左右城市群經(jīng)濟(jì)體、5萬(wàn)余個(gè)城鎮(zhèn)體（3137個(gè)縣、19200市、稅源區(qū)3萬(wàn)余個(gè)），是一級(jí)國(guó)家中心城市（國(guó)際大都市）＋二級(jí)國(guó)家中心城市（國(guó)際性都市）＋大城市＋中小城市＋城鎮(zhèn)+稅源區(qū)，實(shí)際上是5～6級(jí)城鎮(zhèn)體系。

日本城市群實(shí)際上分為北海道（首府札幌200余萬(wàn)人口）、本州島北（仙臺(tái)為首位城市，過(guò)百萬(wàn)人口）、本州島中即大東京（東京、橫濱為2大名城）、名古屋、本州島南（京都、大阪、神戶、廣島為名城）、九州島、四國(guó)島7個(gè)大城市群。

相應(yīng)地，各國(guó)政府在行政區(qū)劃之外，處置城鄉(xiāng)二元的方式，也有多種形式，但有一點(diǎn)是共同的：城鄉(xiāng)全覆蓋。其經(jīng)濟(jì)體劃分建設(shè)均體現(xiàn)了民族或區(qū)域文化沉淀的特色⑥。

2.相關(guān)國(guó)際視野與生態(tài)承載能力

區(qū)域發(fā)展不平衡在發(fā)達(dá)國(guó)家也是“國(guó)際病”。美國(guó)西北部、法國(guó)山區(qū)、意大利北部山區(qū)等，都存在較為嚴(yán)重的貧富差別，城市的貧民區(qū)也比比皆是。特別是在以歐美為師中要注意到：發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化政策也不是什么都好，“不靠譜”的東西也不少。如為照顧所謂民意，美國(guó)有的鎮(zhèn)選狗當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，幾十人為維持“鎮(zhèn)級(jí)”行政單位而負(fù)債累累；意大利北部山區(qū)扶貧幾十年“勞苦功低”，過(guò)分的“議會(huì)民主”與利益集團(tuán)對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的壟斷，影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與有效扶貧，市場(chǎng)化與道義扶貧靠譜的“概率”可想而知。

文化、民族、經(jīng)濟(jì)地理、地緣政治、實(shí)力等，應(yīng)是劃分城市群與城鎮(zhèn)的基本依據(jù)。從城市群形成看，海邊200千米、大江大湖50千米半徑，主要是產(chǎn)業(yè)集中高的城市群，越往縱深產(chǎn)業(yè)集中度越低，但生態(tài)集中度越高；而城鎮(zhèn)密集程度，沿海、大江湖河、干線沿線越往縱深密集度越低。如澳大利亞，3/4人口集中在沿海100千米半徑左右，美國(guó)2/3人口集中在沿海200千米半徑左右。

從人口集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，海洋生態(tài)承載能力遠(yuǎn)高于江河山林。全球有50% GDP 在靠海邊半徑50千米地域空間半徑生存，從海邊再推進(jìn)到200千米半徑只增加20%，再推進(jìn)500千米半徑左右，亦只增加20%，圖2充分說(shuō)明了這些。

圖2 國(guó)土海岸半徑GDP構(gòu)成

根據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)年前調(diào)研認(rèn)定為：全球GDP 50%生成在湛藍(lán)的海邊半徑50平方千米，70%生成在距金色沙灘200平方千米半徑，90%生成在距海水500平方千米半徑（中國(guó)情況有些特別，上述比例有所差別）。

表4 西方城市更新治理模式的轉(zhuǎn)變⑤

（三）資源配置分析

1.政策資源配置

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)200余年的實(shí)踐，資源配置已較為成熟。主要是根據(jù)城市與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體量進(jìn)行配置。如美國(guó)平均2個(gè)都市區(qū)有1個(gè)自貿(mào)區(qū)，法國(guó)平均2個(gè)大區(qū)有1個(gè)國(guó)家國(guó)書館，德國(guó)30萬(wàn)人口城市允許建地鐵，20萬(wàn)人口可以建商務(wù)機(jī)場(chǎng)，社區(qū)可以辦社區(qū)大學(xué)，城鎮(zhèn)可以建減災(zāi)機(jī)場(chǎng)，英國(guó)一二三級(jí)城市群都可以作為“地緣政治體”享受相應(yīng)的國(guó)家資源配置。也就是說(shuō)，科教文衛(wèi)信息等資源要按城市群級(jí)別與城鎮(zhèn)體大小進(jìn)行配置才是均衡、均等、公平的。國(guó)家各種公共資源應(yīng)按城市群予以配置。另一個(gè)政策資源配置針對(duì)人。社會(huì)也是一個(gè)循環(huán)系統(tǒng)，如何算賬不是一件簡(jiǎn)單的事。如英國(guó)一方面規(guī)劃強(qiáng)制性建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，比如住宅外墻必須采取雙層保溫措施，屋頂鋪設(shè)保溫材料，外窗要做成雙層等；另一方面也推出“綠色賬單”等計(jì)劃，通過(guò)退稅和補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)民眾安裝節(jié)能減排設(shè)施?！澳茉促~單”可使英國(guó)家庭每年節(jié)約3億英鎊。

但這并非政府賠本買賣。在近年經(jīng)濟(jì)衰退中，綠色產(chǎn)業(yè)成為英國(guó)為數(shù)不多的幾個(gè)規(guī)模迅速增長(zhǎng)的領(lǐng)域之一，創(chuàng)造了40萬(wàn)個(gè)工作崗位，有望到2020年有120萬(wàn)人從事節(jié)能環(huán)保工作。

資源配置是全方位的，立體的，這在發(fā)達(dá)國(guó)家政策已經(jīng)很成熟。算好賬，算好長(zhǎng)遠(yuǎn)賬很關(guān)鍵。

總之，發(fā)達(dá)國(guó)家資源配置從自然資源、實(shí)物資源到人力資源，都較為系統(tǒng)。

2.社會(huì)資源配置

主要是政府制定目錄，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、山區(qū)等，凡進(jìn)入的企業(yè)、各種機(jī)構(gòu)給予優(yōu)惠，如免稅貼息等。意大利北部山區(qū)已實(shí)施了這類政策幾十年。美國(guó)還實(shí)施“中型企業(yè)穩(wěn)定制度”，平均1萬(wàn)人有1家中型企業(yè)；20個(gè)人左右1家小微企業(yè)。從而形成了市場(chǎng)化資源配置。

三、國(guó)土全覆蓋理論分析設(shè)計(jì)

城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)國(guó)土整治包括功能區(qū)的劃分符合三大財(cái)富可持續(xù)發(fā)展。按照國(guó)土全覆蓋城市群理論設(shè)計(jì)，中國(guó)城市群可分為三級(jí)：一級(jí)為特大城市群3個(gè)、二級(jí)為大城市群27個(gè)左右、三級(jí)為城市群約100～150個(gè)左右；城鎮(zhèn)體系則由6級(jí)構(gòu)成：國(guó)際大都市、國(guó)家中心城市、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城市群與城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)去行政權(quán)力化，強(qiáng)化公共服務(wù)體系的系統(tǒng)化。

（一）國(guó)土全覆蓋理論設(shè)計(jì)

1.基本模型分析

總體理論框架是四個(gè)全覆蓋：城市群國(guó)土全覆蓋、城鎮(zhèn)體鄉(xiāng)村全覆蓋、國(guó)民城鎮(zhèn)化享有權(quán)立體覆蓋、低碳生態(tài)生活立體覆蓋。

國(guó)土全覆蓋理論首先強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)一元規(guī)劃，建設(shè)一元形態(tài)。即國(guó)土全覆蓋城市群與城鎮(zhèn)體系理論的基本模型，表現(xiàn)為國(guó)土一元形態(tài)，其理論有3個(gè)層次（見(jiàn)圖3）。

2.城市群層級(jí)劃分

圖3 國(guó)土全覆蓋城鄉(xiāng)一元模型

長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海，可建設(shè)三個(gè)一級(jí)國(guó)際城市群；其次是以省會(huì)城市和計(jì)劃單列市為主，建設(shè)具有國(guó)際平臺(tái)的國(guó)際性區(qū)域大城市群，以打造具有重要國(guó)際平臺(tái)地位和產(chǎn)業(yè)吸引力坐標(biāo)（拉薩、銀川、西寧首府體量雖小，但可從產(chǎn)業(yè)文化特色打造）；再次以一個(gè)或幾個(gè)地級(jí)城市為主的城市群建設(shè)，使之在產(chǎn)業(yè)特色或話語(yǔ)權(quán)上有逢山開(kāi)路的殺手锏。

3.中國(guó)三級(jí)城市群主要指標(biāo)設(shè)計(jì)分析

特大城市群：以3000～5000億美元GDP、5～10萬(wàn)平方千米國(guó)土、3000～5000萬(wàn)左右人口為基本建設(shè)指標(biāo)，并在交通、產(chǎn)業(yè)等方面融入國(guó)際體系。它由多個(gè)風(fēng)格各異的大中城市組成。特大城市群還可劃分為幾個(gè)中小城市群。如長(zhǎng)三角的上海、南京、杭州3個(gè)大城市群，環(huán)渤海的濱海、首都、唐山3個(gè)大城市群，珠三角特大城市群也可以分為三大城市群：廣州、佛山、肇慶，香港、深圳、東莞、惠州，珠海、中山、江門、澳門等。

大城市群：以1000～3000億美元GDP、3～5萬(wàn)平方千米國(guó)土、1000～3000萬(wàn)人口為基本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并在交通、產(chǎn)業(yè)等方面融入國(guó)際、區(qū)際體系，它由多個(gè)特色分明的城市縣組成（拉薩、銀川、西寧GDP與人口指標(biāo)等不一定按此標(biāo)準(zhǔn)。下同）。大城市群也可劃分為幾個(gè)城市群，如成都平原城市群或劃分為德綿、資內(nèi)、眉樂(lè)雅城市群等。

城市群：以500～1000億美元GDP、1～3萬(wàn)平方千米國(guó)土，500～1000萬(wàn)以上人口為基本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在交通、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品等方面融入?yún)^(qū)際體系。它由多個(gè)產(chǎn)業(yè)、旅游、文化城鎮(zhèn)組成（以生態(tài)類為主城市群可以3～10萬(wàn)人口左右、綠色GDP為主、國(guó)土面積根據(jù)實(shí)際而定。下同）。城市群通常由1個(gè)或1個(gè)以上地級(jí)市組成，也可以交叉。如廣東肇慶與云浮組成一個(gè)城市群，韶關(guān)與清遠(yuǎn)或加上郴州；黑龍江齊齊哈爾與大慶，佳木斯與鶴崗、雙鴨山、伊春，內(nèi)蒙古呼倫貝爾可自成城市群，也可與黑河同筑。

4.城鎮(zhèn)體系層級(jí)分析

設(shè)城鎮(zhèn)體系為S，國(guó)際大都市為S0，區(qū)域都市為S1，大城市或都會(huì)區(qū)為S2，中等城市為S3，小城市為S4，城鎮(zhèn)為S5，居民點(diǎn)為S6，鄉(xiāng)村田園國(guó)土或林牧區(qū)為S7。S0～S5為城鎮(zhèn)體系，S6～S7為鄉(xiāng)村生態(tài)體系。城鄉(xiāng)一元規(guī)劃總模型可表述為：

圖4 國(guó)家、省市區(qū)與地方3級(jí)城市群

其他模型依次類推。

模型的意義在于：給各類城鄉(xiāng)形態(tài)以深化定位的身份。

（二）城市群與城鎮(zhèn)體系形態(tài)價(jià)值鏈構(gòu)建分析

1.價(jià)值鏈模型及構(gòu)筑依據(jù)

圖5模型系“中”字結(jié)構(gòu)，城市群與城鎮(zhèn)體價(jià)值鏈或關(guān)系鏈成“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)，反映了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)與價(jià)值規(guī)律。搞清楚城市群與城鎮(zhèn)人價(jià)值動(dòng)力，這對(duì)設(shè)計(jì)城市群與城鎮(zhèn)體系劃分建設(shè)、城鎮(zhèn)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等至關(guān)重要。

圖5的另一層意義是城市群生存、劃分與建設(shè)的政治價(jià)值，城鎮(zhèn)體形成的地理因素，這些都是城市群與城鎮(zhèn)體系政策制定不能忽略的。

城市帶為了處理好城市群與城鎮(zhèn)價(jià)值鏈的關(guān)系，在規(guī)劃中有三點(diǎn)需強(qiáng)調(diào)：

一是城市群除首位大城市（可以是1個(gè)，也可以多個(gè)），還要考慮合縱連橫的城市帶中的水系、生態(tài)與交通環(huán)境，以及居民生活便利。如0.5～1小時(shí)交通圈、生物多樣性圈、水資源圈、農(nóng)林牧圈等；

二是城市帶以水系、交通干線構(gòu)筑。水系以400千米長(zhǎng)度以上河流為水生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)筑，交通干線以200～500千米左右構(gòu)筑，并有縱橫捭闔或綠樹(shù)成蔭的中小微型交通網(wǎng)；

三是城鎮(zhèn)體量宜按6級(jí)（直轄市、人口稀少邊遠(yuǎn)省份可3～4級(jí)。下同）：國(guó)際大都市、國(guó)家中心城市、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新疆、西藏、寧夏等省區(qū)可酌處。

2.劃分建設(shè)特點(diǎn)分析

中國(guó)交通密集區(qū)通常以5萬(wàn)人口左右城鎮(zhèn)遞次展開(kāi)，目前全國(guó)約有1500個(gè)左右； 10萬(wàn)人口以上集聚區(qū)，全國(guó)約700個(gè)左右。省會(huì)城市多是交通樞紐、科技、人口與社會(huì)財(cái)富集中地。因此，以交通圈劃分城市群是一種常見(jiàn)的理論分析工具之一。中國(guó)已基本形成了省會(huì)城市為主的交通樞紐大格局，和地級(jí)為主的地方區(qū)際型生態(tài)交通或地理交通樞紐城市。

在城鎮(zhèn)形態(tài)建設(shè)中，特別要確立縣級(jí)單位的“氣宇不凡”地位：50～100萬(wàn)人口大縣可發(fā)展1個(gè)中等城市、1～2個(gè)小城市、N個(gè)城鎮(zhèn)3級(jí)，50萬(wàn)人口以下縣可發(fā)展中小城市1個(gè)左右、城鎮(zhèn)2級(jí)。農(nóng)林牧區(qū)則以首位城市＋合作社+居民區(qū)融入城鎮(zhèn)體或生態(tài)體。在具體規(guī)劃上，發(fā)達(dá)、次發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)可依次減少1個(gè)層級(jí)。

圖5 城市群與城鎮(zhèn)體系價(jià)值形成與劃分依據(jù)

表5 各類城鎮(zhèn)層級(jí)與指標(biāo)分析

3.城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析

商圈建設(shè)規(guī)劃原則：30～50萬(wàn)人口可建中心區(qū)或大商圈，10萬(wàn)人口為中型商圈，3～5萬(wàn)人口為小商圈，2000人以上有一社區(qū)商圈。即100人左右為居民點(diǎn)，2000～30000人口為社區(qū)，3～10萬(wàn)人口有一商業(yè)中心，10～30萬(wàn)人口為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，大都市或都市以距市中心區(qū)30千米半徑為一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心或大商圈，20～50萬(wàn)人口一個(gè)都會(huì)區(qū)，30～50萬(wàn)人口為一個(gè)區(qū)域交通中心，100萬(wàn)人口以上一個(gè)區(qū)際交通體系，200萬(wàn)人口構(gòu)筑區(qū)際＋國(guó)際交通體系，從而解決空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展不合理的狀況。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃原則：假定6級(jí)城鎮(zhèn)（即從城鎮(zhèn)到國(guó)際都市分別有1、2、3、4、5、6種）產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品已較為成熟，N種正在培育或成長(zhǎng)中，T1代表城鎮(zhèn)、T2代表小城市、T3代表中等城市、T4代表大城市、T5代表區(qū)際性城市、T6代表國(guó)際都市，其基本模型分別為：T1＝1＋N、T2＝2＋N、T3＝3＋N、T4＝4＋N、T5＝5＋N、T6＝6＋N。這里1～6是常數(shù)，代表“成熟產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品”，N是未知數(shù)，代表正在培育或發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。上述模型的意義在于：城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品要兩手抓：成熟的至少1類或N類，培育中的也有N類。

中小微企業(yè)發(fā)展：中型企業(yè)是地區(qū)的中堅(jiān)力量。除農(nóng)林牧區(qū)外，各城鎮(zhèn)體宜根據(jù)實(shí)際設(shè)計(jì)：平均每2～3萬(wàn)人發(fā)展1個(gè)200～500人中型企業(yè)（美國(guó)每萬(wàn)人1個(gè)250～500人中型企業(yè)）；發(fā)達(dá)國(guó)家平均18～22人1家小微企業(yè)，中國(guó)可以30～40人左右發(fā)展1家小微企業(yè)；每100～1000農(nóng)村人口1個(gè)以上合作社或居民點(diǎn)；每1000～5000人允許發(fā)展1個(gè)以上混合產(chǎn)業(yè)園區(qū)或農(nóng)莊型產(chǎn)業(yè)園，使居住、工作、就業(yè)“三情相悅”。

4.劃分建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

制定城市群與城鎮(zhèn)體標(biāo)準(zhǔn)，可從空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特色、規(guī)劃原則幾個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而能給各類對(duì)象以指導(dǎo)（見(jiàn)表6）。

（三）城市群與城鎮(zhèn)的功能用地分析

1.簡(jiǎn)單模型

用地模型可根據(jù)類別與體量設(shè)計(jì)，城市群按3類空間用地設(shè)置總變量為W（100%），若“城市群”基本空間用地為Y1，大城市群為Y2，特大城市群為Y3，即城市群總模型為：W=Y1+Y2+Y3。該理論模型意義在于：通過(guò)土地評(píng)級(jí)，要素結(jié)構(gòu)研究，確定不同城鎮(zhèn)體的用地比例，以便提高用地價(jià)值。

例：某城市群有1萬(wàn)平方千米，其6%為城市建設(shè)用地，鄉(xiāng)村住宅用地5%、50%為農(nóng)業(yè)用地、牧業(yè)用地30%、工業(yè)用地3%、文化用地4%、其他用地2%，即Y1=6%+ 5%+50%+30%+3%+4%+2%，以此類推。

設(shè)城鎮(zhèn)體系用地變量為C，各級(jí)城鎮(zhèn)體基本用地幅度變量為：國(guó)際大都市A1、國(guó)際都市A2、大城市A3、中等城市A4、小城市A5、城鎮(zhèn)A6，六級(jí)城鎮(zhèn)用地總模型為：C＝A1+A2+A3+A4+A5+A6

例：A6的國(guó)土面積是100平方千米，10%為建設(shè)用地，30%農(nóng)地，30%為牧區(qū)，10%為水域，20%為沙石土，則A6= 10%+30%+30%+10%+20%。

2.宏觀用地分析

6級(jí)城鎮(zhèn)的空間距離隨著用地幅度的波動(dòng)、類別的不同，可按200、150、100、50、30、10千米左右設(shè)置6級(jí)城鎮(zhèn)體之間的空間形態(tài)半徑或直徑。而用地可根據(jù)人口、空間、產(chǎn)業(yè)、潛力進(jìn)行分類細(xì)化。

表6 城市群與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體空間結(jié)構(gòu)與劃分標(biāo)準(zhǔn)

（續(xù)表）

四、城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)政策機(jī)制

城市群與城鎮(zhèn)規(guī)模的大小，建設(shè)能力激發(fā)與制度機(jī)制轉(zhuǎn)變，往往會(huì)產(chǎn)生小翅膀引颶風(fēng)的“蝴蝶效應(yīng)”?？傉呃碚摽稍O(shè)計(jì)為：城市群國(guó)土全覆蓋治理結(jié)構(gòu)、各城鎮(zhèn)層級(jí)經(jīng)濟(jì)體資源配置公平化、鄉(xiāng)村資源資本證券化、居民生活就業(yè)方便化、要素配置市場(chǎng)化。

（一）城市群政策設(shè)計(jì)

1.三級(jí)城市群劃分建設(shè)的政策設(shè)計(jì)

一級(jí)城市群3個(gè)：長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海（京津唐為核心，也可把北京六環(huán)以內(nèi)定為首都，北京市域其他地區(qū)及天津?yàn)椤笆锥汲鞘腥骸保部珊喜⒁恍┲苓叺貐^(qū)，建設(shè)渤海省或渤海市，比如六環(huán)以內(nèi)為“首都”，河北、天津行政區(qū)域調(diào)整，建河北省和渤海市，也可合并建成渤海特別行政區(qū)）。使命是參與國(guó)際分工與競(jìng)爭(zhēng)。

二級(jí)城市群：以省會(huì)城市和計(jì)劃單列市為主。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)約25～28個(gè)：如烏魯木齊、蘭州、西寧、哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、大連、青島、濟(jì)南、杭州、合肥、福州、廈門、潮汕、武漢、長(zhǎng)株潭、貴陽(yáng)、南寧、昆明、重慶、成都、西安、中原、太原、石家莊、銀川、拉薩等。使命是參與區(qū)際分工與競(jìng)爭(zhēng)。

三級(jí)城市群：使命是參與區(qū)際分工和合作。以地級(jí)市和江河口岸城市為主導(dǎo)，離首位城市半徑在70～100千米左右的周邊地區(qū)城市也可加入組成區(qū)域城市群。全國(guó)估計(jì)有100～150個(gè)左右。其余未列入以上城市群的，作為生態(tài)城市群，如西藏日喀則、昌都城市群，新疆和田生態(tài)城市群，青海格爾木城市群等。此外，內(nèi)蒙古、川西、滇西南等城市密度低的地方，都可采用類似方法劃分。使命是參與區(qū)際地理、流域、生態(tài)保護(hù)、民族文化與社會(huì)生態(tài)分工保護(hù)與競(jìng)爭(zhēng)。

2.城市群資源配置政策分析

行政與社會(huì)資源需要通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置資源，主要是通過(guò)城市群與各類城鎮(zhèn)體作用、價(jià)值、愿景、公平與均等化服務(wù)進(jìn)行配置。

（二）6級(jí)城鎮(zhèn)體劃分建設(shè)與政策設(shè)計(jì)

1.劃分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

表7 城市群與城鎮(zhèn)體用地宏觀指引分析

按發(fā)達(dá)、次發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)3類因地制宜劃分城鎮(zhèn)體。區(qū)域性以上大城市郊區(qū)，或者根據(jù)3類區(qū)域，每變化一級(jí)區(qū)域，即降低或提高一級(jí)指標(biāo)。如5色GDP，小城鎮(zhèn)中的綠色比小城市高一級(jí)，而人口、產(chǎn)業(yè)要求則低一級(jí)；又如橙色GDP，大都市比國(guó)際性都市要求低一級(jí)。在交通體系上，離干線機(jī)場(chǎng)100千米、支線機(jī)場(chǎng)50千米，可以分別考慮建支線機(jī)場(chǎng)和通勤機(jī)場(chǎng)。

各類城鎮(zhèn)體的資源配置，可參考城市群資源配置進(jìn)行分析。國(guó)際都市、區(qū)際都市可參考特大城市群與大城市群資源配置。

2.資源配置分析

各類城鎮(zhèn)體的資源配置，遵循體量、特色、地緣、地理區(qū)位、文化特色、現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿M(jìn)行設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)共同發(fā)展。如6級(jí)城鎮(zhèn)交通等公共資源配置，要考慮服務(wù)半徑，即本文第一部分講的陸海、城鎮(zhèn)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)空間形態(tài)選擇。

國(guó)家行政權(quán)力下放，應(yīng)包括金融、科技、教育、信息、醫(yī)衛(wèi)等高端資源下放，無(wú)形資源如工商字號(hào)應(yīng)全方位開(kāi)放。這樣，“市場(chǎng)配置資源”才統(tǒng)一了行政與社會(huì)資源的公平、公正、公開(kāi)配置，才是非二元的。

3.城鎮(zhèn)的效益分析

城市不是越大效益越高，也非越小成本越低，這要看城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展特色。目前許多文章講到城市群效益高于總體城市，慣常的說(shuō)法是：

以城市群為主體實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口集中，城鎮(zhèn)化率與GDP、就業(yè)、服務(wù)業(yè)的關(guān)系是：城鎮(zhèn)化提高1個(gè)百分點(diǎn)⑦，GDP增速提高0.7個(gè)百分點(diǎn)左右，服務(wù)業(yè)提高0.2個(gè)百分點(diǎn)比重，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口提高0.8個(gè)百分點(diǎn)比重。

實(shí)際情況是：2000年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，是同期世界水平2.6倍。縣級(jí)城市二產(chǎn)占比為55%，市轄區(qū)48%，但人均水平低于市轄區(qū)，如2010年縣級(jí)為3.6萬(wàn)億，市轄區(qū)4.9萬(wàn)億。所以我們不能人云亦云，要從“技術(shù)”上計(jì)算清楚各類城鎮(zhèn)體投入產(chǎn)出與產(chǎn)業(yè)特色。提二進(jìn)三才能退二進(jìn)三。

按2012年為基數(shù)計(jì)算，城市群與城鎮(zhèn)體系投入產(chǎn)出為：全國(guó)約發(fā)展100～150個(gè)左右城市群，將新增公共基礎(chǔ)設(shè)施約10萬(wàn)億；城鎮(zhèn)30～50萬(wàn)億，則拉動(dòng)新投資40～50萬(wàn)億，新增產(chǎn)業(yè)投資是基礎(chǔ)設(shè)施的倍數(shù)，約100萬(wàn)億。拉動(dòng)消費(fèi)0.5倍，則為30～30萬(wàn)億，可增加GDP 20～30萬(wàn)億，尤其高端服務(wù)業(yè)可以在10年左右上升10～15個(gè)百分點(diǎn)，即到2020年前后，中國(guó)高端服務(wù)業(yè)會(huì)占到GDP 35%～40%左右，整個(gè)服務(wù)業(yè)約占GDP 65%左右，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)大為改觀。

此外，城市群由一個(gè)以上地級(jí)市組成的，組織制度應(yīng)常態(tài)化?？蓞⒖紘?guó)際上專業(yè)組織管理等組建團(tuán)隊(duì)。一二三級(jí)城市群可按300、200、100人控制。隨著城市群團(tuán)隊(duì)管理模式形成，逐步讓地級(jí)市人員與行政職能瘦身。在城市群管理上，跨省的中央政府指導(dǎo)，非跨省的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。方式突出規(guī)劃協(xié)調(diào)，但非一級(jí)政府機(jī)構(gòu)?！罢笇?dǎo)、社會(huì)參與、中間及私管部門推動(dòng)”的模式。

表8 城市群主要公共資源配置分析

表9 各層級(jí)城鎮(zhèn)主要公共資源配置分析

注釋：

①李蕓.都市計(jì)劃與都市發(fā)展.東南大學(xué)出版社,2002：1.

②王廉.高端服務(wù)業(yè)引領(lǐng)城鎮(zhèn)化.光明日?qǐng)?bào),2013,4,28.

③北京人民廣播電臺(tái).世界城市縱覽.改革出版社,1998：169.

④王廉.世界城市經(jīng)營(yíng)年鑒.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2010：150～200.

⑤彼得·羅伯茨.城市更新手冊(cè).中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2009.

⑥王廉.世界城市經(jīng)營(yíng)年鑒.廣東經(jīng)濟(jì)出版社,2005：120～160.

⑦世界城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)年鑒.廣東經(jīng)濟(jì)出版社,2005：121.

Theory of City Groups of Nationwide Coverage and the System of Cities and Towns

Wang Lian

The construction of agglomerations in China is another nationwide three-dimensional reform since the grand development projects of China’s coastal,western,northeastern and central regions.The competition for city scales and the treatment to urban diseases goes hand in hand.The problem of rural-urban dual structure and the rural issues rise one after another.Rural areas are often seen as a Pandora’s Box in the division of agglomerations.These issues exist due to the lack of systematic policy making guided by fundamental theories.The paper proposes the nationwide coverage theory such as the method of construction,standard,and policy allocation of agglomerations in China and the division of cities and towns in order to approach the single rural-urban policies.

nationwide coverage; urban agglomeration; cities and towns; resources allocation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.001

王廉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，廣州泛珠城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)、《世界城市經(jīng)營(yíng)年鑒》總編輯。

（責(zé)任編輯：盧小文）