◎ 黃如意

社會(huì)管理創(chuàng)新背景下流動(dòng)人口的社區(qū)化管理研究
——以福建省晉江市為例

◎ 黃如意

在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下探索流動(dòng)人口社區(qū)化管理，對(duì)于流動(dòng)人口的科學(xué)管理具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。流動(dòng)人口社區(qū)化管理，要將流動(dòng)人口納入社區(qū)日常服務(wù)和管理范圍，做到與本社區(qū)居民同對(duì)待、同服務(wù)、同管理。近年來(lái)，晉江市在流動(dòng)人口社區(qū)化管理方面進(jìn)行了積極的探索，取得了一定的成效。但是，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾的期望相比，仍存在著一些問(wèn)題和不足。因此，進(jìn)一步深化社區(qū)管理體制改革，完善流動(dòng)人口服務(wù)管理，構(gòu)建流動(dòng)人口社區(qū)化管理的保障體系，就成為城市流動(dòng)人口管理的重中之重。

社會(huì)管理創(chuàng)新 流動(dòng)人口 社區(qū)化管理 晉江市

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和城市化進(jìn)程的不斷深化，流動(dòng)人口管理已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！?013年流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》顯示，2012年我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)已達(dá)2.36億，相當(dāng)于每六個(gè)人中就有一個(gè)是流動(dòng)人口。規(guī)模如此巨大的人口流動(dòng)遷移可謂史無(wú)前例。而晉江市作為全國(guó)有名的“鞋都”、“品牌之城”，連續(xù)3年位列福建省百?gòu)?qiáng)縣級(jí)市之首，是福建省最主要的流動(dòng)人口聚集地，流動(dòng)人口助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了社會(huì)管理和公共服務(wù)等突出的問(wèn)題。

一、晉江市流動(dòng)人口的現(xiàn)狀分析

（一）晉江市流動(dòng)人口的總體情況

近幾年，晉江工業(yè)的迅猛發(fā)展，吸引了大量的外來(lái)人口來(lái)晉江求職謀生，為晉江的城市化和工業(yè)化發(fā)展注入了新的活力。同時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還有很大的提升空間，包括信息科技在內(nèi)的一批新興產(chǎn)業(yè)亟需大量的人才加入，也成為了外來(lái)人口聚集的重要因素。

1991年至2004年間,晉江市外來(lái)人口數(shù)出現(xiàn)了三次大飛躍：第一次是由1992年的7.65萬(wàn)人增至1993年的13.57萬(wàn)人，增長(zhǎng)了1.77倍；第二次是由2001年的32.62萬(wàn)人增至2002年的50.64萬(wàn)人，增長(zhǎng)了1.55倍;第三次是由2004年的50多萬(wàn)人增加到2006年的80多萬(wàn)人，增長(zhǎng)了1.63倍。

截至2012年底，全市擁有常住人口203.15萬(wàn)人，比上一年同期的201.25萬(wàn)人增長(zhǎng)了1.9萬(wàn)人，漲幅為9.44個(gè)千分點(diǎn)。其中，全市戶籍人口為107.44萬(wàn)人，全市常住人口中，居住地與戶口登記地所在的鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為107.25萬(wàn)人,流動(dòng)人口的數(shù)量與戶籍人口的數(shù)量基本持平。全市的流動(dòng)人口總量占泉州市流動(dòng)人口總量的一半以上，是全省的四分之一。2013年全市的流動(dòng)人口達(dá)到了131萬(wàn)人，2014年晉江市的外來(lái)人口數(shù)量有望突破160萬(wàn)人，流動(dòng)人口數(shù)量將大大超過(guò)本地人口。在過(guò)去2007至2012五年時(shí)間里，晉江市的人口變動(dòng)總體上呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)勢(shì)頭，尤其是2010年出現(xiàn)了增長(zhǎng)的頂峰。隨后幾年勢(shì)頭稍有放緩，但總體上還是保持了每年25萬(wàn)人左右的增長(zhǎng)趨勢(shì)（表1）。

表1 2007-2012年晉江市人口變動(dòng)情況表（單位：人）

（二）晉江市流動(dòng)人口的特征分析

1.流動(dòng)人口的性別

人口流動(dòng)有其自身的規(guī)律，性別選擇是流動(dòng)人口的基本特征之一。據(jù)第六次人口普查顯示，截至2010年底，晉江市92.06萬(wàn)人外來(lái)流動(dòng)人口中，男性52.31萬(wàn)人，女性39.76萬(wàn)人，分別占流動(dòng)人口總數(shù)的56.82%和43.18%，性別比為103.80（以女性=100），略高于同期全市戶籍人口的99.96（據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公報(bào)）。長(zhǎng)期以來(lái)，晉江市的外來(lái)人口主要從事的是工業(yè)和建筑業(yè)，男性占絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間不斷擴(kuò)大，特別是晉江作為全國(guó)有名的“鞋都”，手工業(yè)生產(chǎn)線對(duì)女性勞動(dòng)力的需求量大，導(dǎo)致了流動(dòng)人口性別結(jié)構(gòu)的變化，大量的女性勞動(dòng)力獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，性別比例逐步走向常態(tài)（圖1）。

2.流動(dòng)人口的遷移地

晉江市外來(lái)流動(dòng)人口的來(lái)源地非常廣泛，從省區(qū)來(lái)看，遍布全國(guó)各地。但是，由于不同遷出地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、距離遷入地遠(yuǎn)近程度的不同，直接導(dǎo)致了晉江外來(lái)流動(dòng)人口規(guī)模的差異性。數(shù)據(jù)表明，晉江市流動(dòng)人口來(lái)自于全國(guó) 22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市和1個(gè)特別行政區(qū)，其中 95%的流動(dòng)人口來(lái)自江西、四川、重慶、貴州、湖南、湖北、河南、安徽、云南這些中西部城市以及福建省內(nèi)其他縣市。其中，江西省以其得天獨(dú)厚的地理位置，是晉江外來(lái)人口第一大戶，占外來(lái)流動(dòng)人口總數(shù)的16.4%。四川位居第二位，占到10.2%（圖2）。

圖1 晉江市流動(dòng)人口性別分析

圖2 晉江市流動(dòng)人口來(lái)源省份分析

圖3 陳埭鎮(zhèn)流動(dòng)人口年齡結(jié)構(gòu)分析

3.流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)

流動(dòng)人口不僅對(duì)性別有選擇性，而且對(duì)年齡也有較明顯的選擇性。在晉江百萬(wàn)外來(lái)流動(dòng)人口中，相當(dāng)部分集中在民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以晉江市外來(lái)流動(dòng)人口最為集中的陳埭鎮(zhèn)為例，0-4歲人口為 5233人占總?cè)丝诘?.3%、5-14歲人口為 17681 人占7.8%、15-64歲199033人占87.7%、65歲以上4925 人占2.2%。適齡勞動(dòng)人口195962人，男性（15-59 歲）106624 人、女性（15-54歲）89338人，占總?cè)丝诘?86.4%。其中20-29歲和20-24歲的人口分別占總?cè)丝诘?4.7% 和24.3%，說(shuō)明全鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)中以適齡勞動(dòng)人口為主體，勞動(dòng)力取向年輕化。就晉江市而言，16-45周歲的青、壯勞動(dòng)力約占全市流動(dòng)人口總量的80%（圖3）。

4.流動(dòng)人口受教育程度

晉江市外來(lái)流動(dòng)人口文化程度相對(duì)較低，初中以下文化程度為主的低學(xué)歷群體占大多數(shù)，中大專以上學(xué)歷為 0.27%，高中為 0.8%，初中以下占 96.3%，絕大多數(shù)從事技術(shù)含量較低的體力勞動(dòng)或知識(shí)成分較低的商業(yè)活動(dòng)。但是，隨著近年來(lái)晉江市的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的高學(xué)歷人才被晉江的各大企業(yè)吸納，相當(dāng)一部分人在企業(yè)中從事管理工作。流動(dòng)人口的文化程度低的局面也逐漸得到改善

5.流動(dòng)人口的從業(yè)情況

晉江龐大的外來(lái)人口大多分布到晉江眾多的民營(yíng)企業(yè)中，主要從事制造業(yè)。如在制鞋業(yè)的從業(yè)人員有35萬(wàn)多人；紡織服裝業(yè)的從業(yè)人員有25萬(wàn)多人；建筑陶瓷業(yè)的從業(yè)人員超過(guò)5萬(wàn)人；制傘業(yè)從業(yè)人員有4萬(wàn)多人。由于晉江市的這些民營(yíng)企業(yè)大多是屬于勞動(dòng)密集型的行業(yè),對(duì)勞動(dòng)力的需求量大，因此，吸納了較多的外來(lái)勞動(dòng)力資源。在民營(yíng)企業(yè)中外來(lái)人口基本上占企業(yè)員工總數(shù)的50%以上，部分企業(yè)甚至高達(dá)80%至90%。在恒安集團(tuán)1.8萬(wàn)多名員工中，本地人口不到1800人，外來(lái)流動(dòng)人口占90%以上。潯興集團(tuán)5000多名員工中，80%是外來(lái)流動(dòng)人口，而集團(tuán)內(nèi)部管理層中，90%以上是外來(lái)人口?？梢?，一方面外來(lái)人口在晉江經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到重要作用；另一方面,充分表明在晉江外來(lái)流動(dòng)人口中，并非都是人們印象中形象不佳的“阿北仔”(外來(lái)人)，他們中的一部分進(jìn)入管理層，實(shí)現(xiàn)了向上的社會(huì)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)著他們自己的夢(mèng)想，成為外來(lái)人口中的佼佼者。應(yīng)該說(shuō)，在外來(lái)人口中，包括各類企業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)和管理、技術(shù)、研發(fā)等方面的人才。如前所述，在一些知名企業(yè)管理人員中90%是外來(lái)人口，他們已經(jīng)成為晉江企業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。不過(guò)，這類人才在晉江仍然短缺，即使普通的勞動(dòng)力也出現(xiàn)了短缺?！懊窆せ摹眴?wèn)題在晉江同樣存在。

晉江外來(lái)人口中個(gè)體經(jīng)營(yíng)者占了一定的比例。截至2004年,晉江個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶數(shù)為8.03萬(wàn)戶,在泉州市獨(dú)占鰲頭，占泉州市個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶32.76萬(wàn)戶的24.5%，占福建全省133.56萬(wàn)戶的6.02%。如果每一個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶保守地按照2個(gè)從業(yè)者計(jì)算，就有16萬(wàn)多人，約占晉江203.15萬(wàn)人的8%。在這個(gè)階層中，外來(lái)流動(dòng)人口是其主體。

在外來(lái)流動(dòng)人口中還有相當(dāng)部分分散在晉江市的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的第三產(chǎn)業(yè)中。他們從事物業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、保安等各個(gè)領(lǐng)域的工作，他們把晉江最臟、最累、最苦的活幾乎都包攬了下來(lái)，為晉江的各項(xiàng)建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)，是推動(dòng)城市化不可或缺的重要力量。

（三）晉江市流動(dòng)人口的發(fā)展趨勢(shì)

晉江地處閩南經(jīng)濟(jì)帶上，優(yōu)越的地理位置，為外來(lái)人員提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，客觀上為流動(dòng)人口的大量涌入創(chuàng)造了有利條件。晉江市的職工收入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出福建省其他縣級(jí)城市居民的收入，客觀上存在的城市與農(nóng)村、城市與城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡導(dǎo)致人們心理預(yù)期的不同，大量人口涌入期望值高的晉江。此外，2010年10月，晉江市被中央綜治委確定為社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)，以此為契機(jī)，結(jié)合新形勢(shì)下流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的特點(diǎn)和要求，努力探索流動(dòng)人口管理和服務(wù)的有效措施，全面改進(jìn)和加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，形成了“多位一體、多證合一、多舉并重”的新模式。完善的基礎(chǔ)教育設(shè)施，雄厚的師資力量，優(yōu)質(zhì)的教育水平，形成了良好的文化氛圍，交通發(fā)達(dá)，信息靈通，生活環(huán)境較好，吸引著其他地區(qū)的人口源源不斷的流入。

隨著城市化的發(fā)展以及開放程度的不斷提高，未來(lái)晉江市外來(lái)流動(dòng)人口的數(shù)量仍將呈現(xiàn)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。流動(dòng)人口逐漸由分散的個(gè)人化流動(dòng)向家庭型遷移轉(zhuǎn)變，家庭型流動(dòng)人口的增長(zhǎng)將推動(dòng)全市流動(dòng)人口數(shù)量的不斷擴(kuò)大，隨著隨遷配偶人數(shù)的增加和晉江市異地高考政策的實(shí)行，隨遷子女的人數(shù)也逐漸龐大，隨遷子女在晉江就學(xué)人數(shù)將超過(guò)20萬(wàn)。流動(dòng)人口以勞動(dòng)年齡人口為主，流動(dòng)人口呈現(xiàn)年輕化的趨勢(shì)。由于外來(lái)流動(dòng)人口受教育程度的提高，新型農(nóng)民工群體也將成為外來(lái)務(wù)工人員的主力軍。

二、晉江市流動(dòng)人口社區(qū)化管理的現(xiàn)狀及困境

（一）社區(qū)化管理的現(xiàn)狀

1.流動(dòng)人口信息化采集

從2010年11月23日起，晉江在全市全面啟動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、電話語(yǔ)音、手機(jī)短信“三位一體”的流動(dòng)人口信息社會(huì)化采集應(yīng)用試點(diǎn)工作。晉江市委、市政府還將試點(diǎn)工作納入全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)的重要內(nèi)容。晉江以前的流動(dòng)人口信息采集主要通過(guò)各個(gè)流動(dòng)人口服務(wù)管理站、租賃房屋“旅館式”服務(wù)管理等途徑，此次試點(diǎn)開通了三個(gè)新的申報(bào)渠道，通過(guò)出租房屋和流動(dòng)人口多渠道申報(bào)方式，盡最大可能實(shí)時(shí)掌握晉江流動(dòng)人口和出租房屋的底數(shù)，改變“底數(shù)不清、情況不明”和“守法的登記、犯罪的逃避登記”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口和出租房屋信息采集全覆蓋，進(jìn)而促進(jìn)流動(dòng)人口和出租房屋的分類管理，全面提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平。晉江市公安局還結(jié)合晉江的實(shí)際情況，對(duì)采集工作分類實(shí)施：如對(duì)處于中心市區(qū)的青陽(yáng)街道、梅嶺街道、羅山街道等，推行“委托采集”方式，即本社區(qū)人或流動(dòng)人口可將一些出租房屋進(jìn)行包租后再轉(zhuǎn)租給其他人員租住，按照“誰(shuí)出租，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，在包租的同時(shí)，承包人承擔(dān)了出租房屋的日常管理和治安責(zé)任，并負(fù)責(zé)通過(guò)出租房屋居住人申報(bào)系統(tǒng)做好出租房屋、居住人信息登記錄入及注銷工作；對(duì)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)的磁灶鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)、東石鎮(zhèn)等，推行“村自采集”方式；此外，還有“企自采集”方式、“集中采集”、“跟蹤采集”等方式，多樣化的采集方式，可以確保采集工作的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。

2.“企自管理”模式推廣

晉江市擁有眾多的民營(yíng)企業(yè)，外來(lái)流動(dòng)人口大部分就分散在這些企業(yè)中。從前，對(duì)于流動(dòng)人口管理大于服務(wù)，后來(lái)發(fā)展到服務(wù)與管理并重，現(xiàn)在要在服務(wù)與管理并重的前提下，加上保障。為深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作，陳埭鎮(zhèn)選取西坂、仙石、西霞美、涵口四村開展“流動(dòng)人口服務(wù)管理示范村(社區(qū))”工作，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和村(社區(qū))自我管理的有效銜接。選取了德爾惠等八家條件相對(duì)成熟的企業(yè)推行流動(dòng)人口“企自管理”模式。德爾惠公司按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了流動(dòng)人口企業(yè)綜合服務(wù)中心，配合公安、勞動(dòng)、計(jì)生、司法行政、民政、工會(huì)等部門，整合企業(yè)工會(huì)、文體活動(dòng)中心、圖書室等既有資源，拓展服務(wù)內(nèi)涵，為流動(dòng)人口提供登記辦證、就業(yè)培訓(xùn)、維權(quán)保障、矛盾調(diào)解、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助等綜合服務(wù)，提高流動(dòng)人口服務(wù)管理的效率，切實(shí)使“流動(dòng)人口企業(yè)綜合服務(wù)中心”成為溫馨的“流動(dòng)人口之家”。為了不使外來(lái)務(wù)工人員子女在課余時(shí)間到工作車間玩鬧，既影響車間生產(chǎn)秩序，又帶來(lái)了安全隱患。三斯達(dá)(福建)塑膠有限公司和陳埭江頭社工站在三斯達(dá)C廠成立了“好望角”讀書室。讀書室活動(dòng)的開展，解決了廠區(qū)的具體問(wèn)題，不僅豐富了員工子女們的課余生活，而且解決了員工們的后顧之憂，讓大家可以安心走進(jìn)車間，走進(jìn)生產(chǎn)線，保障了企業(yè)廠區(qū)的生產(chǎn)安全；此外，“好望角”讀書室活動(dòng)的開展，也表達(dá)了企業(yè)對(duì)員工的人文關(guān)懷，增強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)企業(yè)的歸屬感和認(rèn)同感。

3.服務(wù)管理站、協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)

凡流動(dòng)人口在1000人以上的村（社區(qū)）都應(yīng)建立“一站式”服務(wù)管理站，把公安、計(jì)生、勞動(dòng)等部門集中起來(lái)，為流動(dòng)人口提供各項(xiàng)服務(wù)。晉江市全新的流動(dòng)人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)由市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)構(gòu)成。目前，全市19個(gè)鎮(zhèn)（街道）均建立了流動(dòng)人口服務(wù)管理所，并在流動(dòng)人口1000人以上的村（社區(qū)），設(shè)立流動(dòng)人口服務(wù)管理站。并按每500名流動(dòng)人口配備1名專職協(xié)管員，到流動(dòng)人口服務(wù)所（站）進(jìn)行服務(wù)，其工資和辦公費(fèi)用均由財(cái)政承擔(dān)。西坂村正在完善村級(jí)“一站式”所站建設(shè)，抓好流動(dòng)人口信息登記率、辦證率、租房登記率及婚育證明查驗(yàn)率等各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)，改善流動(dòng)人口居住衛(wèi)生安全環(huán)境，為西坂村流動(dòng)人口提供一個(gè)良好的工作環(huán)境。為此，西坂村還根據(jù)實(shí)際，將該村劃分為4個(gè)片區(qū)，實(shí)行流動(dòng)人口服務(wù)管理村級(jí)“網(wǎng)格化”管理。晉江在全市設(shè)置4個(gè)制證中心：1個(gè)市級(jí)制證中心，掛靠在晉江市公安局；陳埭鎮(zhèn)流動(dòng)人口服務(wù)管理所，設(shè)置1個(gè)鎮(zhèn)級(jí)制證中心；陳埭鎮(zhèn)洋埭村流動(dòng)人口服務(wù)管理站、青陽(yáng)街道陽(yáng)光社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理站，各設(shè)立1個(gè)村級(jí)制證點(diǎn)。在陽(yáng)光社區(qū)，以往外來(lái)務(wù)工人員需到公安、計(jì)生、勞動(dòng)等多個(gè)部門辦證，現(xiàn)在則合并為一張居住證，憑居住證部分流動(dòng)人口在晉江可享受同等市民待遇，包括子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、購(gòu)經(jīng)適房和參加事業(yè)單位招聘等。推行流動(dòng)人口“一站式”服務(wù)管理模式，旨在克服流動(dòng)人口管理中重管理輕服務(wù)的思想，寓管理于服務(wù)中。

晉江市還加強(qiáng)流動(dòng)人口協(xié)管員隊(duì)伍的建設(shè)，按照“統(tǒng)一配備標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一財(cái)政工資、統(tǒng)一規(guī)范管理”的要求，各鎮(zhèn)(街道)、各村(社區(qū))通過(guò)公開招聘、優(yōu)化整合，流動(dòng)人口協(xié)管員按照500：1比例配備專職協(xié)管員近2000名。企業(yè)按照暫住人員200人以下的，配備兼職流動(dòng)人口協(xié)管員，暫住人員在200人以上的，每200人配備1名專職流動(dòng)人口協(xié)管員的要求來(lái)配備流動(dòng)人口協(xié)管員隊(duì)伍，全市企業(yè)配備4500多名專兼職流動(dòng)人口協(xié)管員。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口協(xié)管員的培訓(xùn)。積極探索在流動(dòng)人口專職協(xié)管員較多的陳埭鎮(zhèn)成立流動(dòng)人口黨支部和團(tuán)支部，充分發(fā)揮黨員、團(tuán)員協(xié)管員的先鋒模范作用。

（二）社區(qū)化管理的困境

1.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

流動(dòng)人口的管理已經(jīng)成為基層社會(huì)管理最重要的工作內(nèi)容，在所涉及的眾多管理機(jī)構(gòu)中，社區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)站是具體實(shí)施流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理的機(jī)構(gòu)。然而，在實(shí)際運(yùn)作中社區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)站面臨著一些困境。一方面，由于流動(dòng)人口數(shù)量龐大，當(dāng)前社區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)站的數(shù)量和規(guī)模都不夠，特別是在流動(dòng)人口高度密集甚至流動(dòng)人口與戶籍人口比例倒掛的社區(qū)中，社區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)站難以擔(dān)負(fù)起流動(dòng)人口管理的責(zé)任。另一方面，協(xié)管員承擔(dān)著對(duì)城市基層流動(dòng)人口的日常管理工作，協(xié)管員隊(duì)伍的建設(shè)成為政府對(duì)流動(dòng)人口管理的重要舉措之一。然而，將流動(dòng)人口協(xié)管員隊(duì)伍的組建作為一項(xiàng)再就業(yè)援助項(xiàng)目，要求在同等條件下，下崗失業(yè)人員優(yōu)先錄用的規(guī)定，則使錄用的協(xié)管員的專業(yè)素養(yǎng)偏低，普遍不具有有效開展工作所必需的專業(yè)知識(shí)和技能。同時(shí)，協(xié)管員沒(méi)有正式編制，工資福利待遇比較低，開展工作的積極性明顯不高。

2.職責(zé)和權(quán)限不一致

在流動(dòng)人口的服務(wù)和管理過(guò)程中，專業(yè)管理機(jī)構(gòu)掌握的管理權(quán)力和管理資源情況千差萬(wàn)別。一直以來(lái)，社區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)處于高度不對(duì)稱狀態(tài)。社區(qū)作為基層自治組織，隨著流動(dòng)人口管理任務(wù)和責(zé)任的不斷下沉，承擔(dān)了繁重的流動(dòng)人口管理工作。但是，管理資源和管理權(quán)力卻長(zhǎng)期掌握在中高層。首先，在巨大的工作壓力下，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)把流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作繼續(xù)下沉到社區(qū)，而自身扮演協(xié)調(diào)者的角色。為了彌補(bǔ)行政執(zhí)法編制不足等問(wèn)題，各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常采用雇員或者早期的合同工形式招聘協(xié)管員協(xié)助社區(qū)的工作，最終形成了一種非國(guó)家行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體行政管理業(yè)務(wù)，非國(guó)家公職人員承擔(dān)政策執(zhí)行責(zé)任的治理狀況。其次，在流動(dòng)人口管理和信息收集過(guò)程中，社區(qū)沒(méi)有處罰權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情況時(shí)，社區(qū)組織并沒(méi)有處理的權(quán)力，只能向有關(guān)部門通報(bào)，而相關(guān)執(zhí)法部門會(huì)以編制緊張和不在現(xiàn)場(chǎng)為由，不能及時(shí)、有效地執(zhí)法，從而造成舉證難、管理難，管理者沒(méi)有執(zhí)法權(quán)、有執(zhí)法權(quán)部門不在現(xiàn)場(chǎng)的尷尬局面。

3.法律法規(guī)不健全

完善的法律、法規(guī)是社區(qū)流動(dòng)人口管理的重要保證。近年來(lái)，晉江市面對(duì)流動(dòng)人口不斷激增的迫切形勢(shì)，出臺(tái)了一系列流動(dòng)人口管理的法律、法規(guī)。2010年頒布了《晉江市流動(dòng)人口協(xié)管員跟班學(xué)習(xí)方案（試行）》，2011年制定了《關(guān)于晉江市實(shí)施流動(dòng)人口居住證管理制度的意見（試行）》，2012年，出臺(tái)了《晉江市流動(dòng)人口落戶管理實(shí)施意見》等，其中很多內(nèi)容涉及到流動(dòng)人口的社區(qū)化管理。但是，由于各種原因，目前，晉江市有關(guān)流動(dòng)人口社區(qū)化管理的法規(guī)還不健全。部分法規(guī)頒布之后，并沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，法規(guī)缺乏實(shí)際的可操作性。另外，法規(guī)的權(quán)威性也遭到質(zhì)疑，造成政策的執(zhí)行不力，不到位，甚至不執(zhí)行的問(wèn)題，增加了社區(qū)流動(dòng)人口管理的難度。

4.社區(qū)認(rèn)同感不強(qiáng)

流動(dòng)人口缺乏對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)的認(rèn)同感是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題。一方面，是傳統(tǒng)思想觀念的束縛。流動(dòng)人口背井離鄉(xiāng)，缺乏對(duì)城市的歸屬感，難以融入社區(qū)。此外，工作不穩(wěn)定，他們可能隨時(shí)面臨更換工作和住所的風(fēng)險(xiǎn)。因此，社區(qū)往往是他們的臨時(shí)住所，對(duì)于社區(qū)的管理則呈現(xiàn)消極和倦怠的態(tài)度，社區(qū)化管理的參與度不夠；另一方面，部分常住居民的排外思想使得流動(dòng)人口產(chǎn)生抵觸情緒。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在、城市居民與生俱來(lái)的優(yōu)越感，突出表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面。生活在同一個(gè)社區(qū)中的人們所能夠享受到的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量存在明顯的差別，外來(lái)人口產(chǎn)生了抵觸情緒進(jìn)而不愿意融入到社區(qū)中在所難免，對(duì)于社區(qū)開展的各類活動(dòng)也不愿意參與，長(zhǎng)此以往就造成了外來(lái)人口對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感普遍不強(qiáng)。

三、構(gòu)建晉江市流動(dòng)人口社區(qū)化管理的保障體系

（一）體制保障

成立福建省首個(gè)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作常設(shè)機(jī)構(gòu)——晉江市流動(dòng)人口辦，將流動(dòng)人口的管理重心放在基層社區(qū)，強(qiáng)化屬地管理。流動(dòng)人口辦作為一個(gè)新機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)了晉江市在社會(huì)管理創(chuàng)新方面所做的努力，新機(jī)構(gòu)要在充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用的基礎(chǔ)上，明確街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在外來(lái)人口管理中的主體地位，使管理權(quán)限得以集中，減少管理的協(xié)調(diào)點(diǎn)或結(jié)合部，努力完善“多位一體、多證合一、多舉并重”的新模式，以機(jī)制改革創(chuàng)新為突破口，構(gòu)建流動(dòng)人口管理組織網(wǎng)絡(luò)。2008 年提出的建設(shè)100個(gè)規(guī)范化“一站式”所（站）后，目前全市已建成規(guī)范化所（站）162個(gè)，培育典型所站32個(gè)，提供租賃房屋、就業(yè)推薦、計(jì)生審驗(yàn)等“一站式”服務(wù)。同時(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)多方參與，推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作社會(huì)化，在43個(gè)流動(dòng)人口集中的村（社區(qū)）和65家企業(yè)試點(diǎn)開展“村企自管”模式，組織流動(dòng)人口自我管理、自我服務(wù)。全市構(gòu)建“三級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門共管、多方參與、信息共享”的組織網(wǎng)絡(luò)和良好的運(yùn)作機(jī)制。同時(shí)，還要注意四個(gè)方面的問(wèn)題：一是要不斷創(chuàng)新，在加強(qiáng)和推進(jìn)工作上有新思路；二是要強(qiáng)化管理，在維護(hù)社會(huì)安定穩(wěn)定上有新舉措；三是要拓展服務(wù)，在完善公共服務(wù)體系上有新突破；四是要多方支持，在經(jīng)費(fèi)保障和隊(duì)伍建設(shè)上有新成效。

（二）勞動(dòng)保障

晉江市流動(dòng)人口以外來(lái)務(wù)工人員為主，流動(dòng)人口的工作問(wèn)題，是流動(dòng)人口管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要以綜合性的勞動(dòng)力市場(chǎng)為基礎(chǔ)，有計(jì)劃有目的地培育發(fā)展專業(yè)性的外來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)，突出市場(chǎng)的勞動(dòng)力商品針對(duì)性特點(diǎn)。這類市場(chǎng)應(yīng)在勞動(dòng)部門、技能測(cè)試部門、職業(yè)培訓(xùn)部門的通力合作下構(gòu)成，要和相應(yīng)的用人單位建立良好的業(yè)務(wù)關(guān)系，彼此互通信息、處理信息、協(xié)調(diào)專業(yè)人員的供求關(guān)系，還應(yīng)和綜合性勞動(dòng)力市場(chǎng)彼此配合、相互補(bǔ)充。政府部門應(yīng)對(duì)這類市場(chǎng)采取優(yōu)惠鼓勵(lì)的政策，對(duì)被這類市場(chǎng)認(rèn)定的技術(shù)人員(勞動(dòng)力)看作是技術(shù)移民，在戶口關(guān)系、子女上學(xué)等問(wèn)題上予以關(guān)照，以區(qū)別于一般的外來(lái)流動(dòng)人口。其次，要根據(jù)流動(dòng)人口的特點(diǎn)，構(gòu)建適應(yīng)性強(qiáng)，真正能為企業(yè)和打工者服務(wù)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。在設(shè)計(jì)和完善流動(dòng)人口勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)，要注意：（1）“官辦”與“民辦”相結(jié)合，即在各級(jí)勞動(dòng)部門舉辦各類職業(yè)介紹所的同時(shí)，應(yīng)有選擇地批準(zhǔn)一批社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人創(chuàng)辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，形成通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)不斷提高服務(wù)質(zhì)量的機(jī)制；（2）流動(dòng)人口流入地城市與流動(dòng)人口輸出地相結(jié)合，這樣有利于流動(dòng)人口流入地城市全面準(zhǔn)確地了解當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力群體的專長(zhǎng)，有助于將城市各行業(yè)勞動(dòng)力供求信息及相關(guān)政策準(zhǔn)確地傳輸?shù)睫r(nóng)村，供準(zhǔn)備來(lái)城市打工者參考，在地緣關(guān)系的作用下，可在一定程度上保證外來(lái)城市流動(dòng)人口的利益；（3）固定場(chǎng)所與流動(dòng)場(chǎng)所相結(jié)合，即在流動(dòng)人口進(jìn)城高峰期，可主動(dòng)地在其聚集地設(shè)立流動(dòng)點(diǎn)接受咨詢并提供服務(wù)；（4）針對(duì)流動(dòng)人口的勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)與職業(yè)培訓(xùn)部門、勞動(dòng)安全檢查部門、法律咨詢部門、衛(wèi)生部門、公安部門保持密切的聯(lián)系，以保證流動(dòng)人口的安全與合法權(quán)益為最大出發(fā)點(diǎn)。

（三）信息保障

構(gòu)建社區(qū)流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息化管理。為推進(jìn)外來(lái)流動(dòng)人口管理的現(xiàn)代化、規(guī)范化，就要高度重視信息在現(xiàn)代社會(huì)中的作用，充分利用現(xiàn)代科學(xué)手段，在流動(dòng)人口管理工作中加強(qiáng)信息交流與調(diào)研，建立起動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系和管理信息系統(tǒng)，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管控，以提升管理效能為核心，實(shí)行“統(tǒng)一登記、動(dòng)態(tài)管控、科學(xué)高效”的流動(dòng)人口治安管理模式。晉江市在福建省率先推行租賃房屋“旅館式”服務(wù)管理模式，采取多樣化方式進(jìn)行信息采集，落實(shí)下村干部、駐村（社區(qū)）民警、租房協(xié)管員、租房業(yè)主的責(zé)任，將租賃房屋劃分為重點(diǎn)戶、一般戶、放心戶三類進(jìn)行分類管理，確?！暗讛?shù)清、情況明”，為流動(dòng)人口安居興業(yè)創(chuàng)造良好治安環(huán)境。

（四）立法保障

為保持對(duì)流動(dòng)人口的長(zhǎng)效管理就必須加強(qiáng)流動(dòng)人口法制化建設(shè)，不僅要有法可依，而且要執(zhí)法有力，保持流動(dòng)人口管理的一貫性。為此，在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，要結(jié)合晉江自身實(shí)際制定出具體實(shí)施方案，落實(shí)工作程序，提高法規(guī)實(shí)施的可操作性。逐步建立健全流動(dòng)人口管理工作的各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范管理行為，做到有章可循，有法可依。繼續(xù)指導(dǎo)好基層村規(guī)民約的訂立工作，并幫助監(jiān)督落實(shí)。近幾年，晉江市相繼出臺(tái)了一系列流動(dòng)人口管理的法律法規(guī)，由于各種原因法律法規(guī)的落實(shí)不盡如人意，為此，亟需加強(qiáng)執(zhí)法力度，對(duì)違反法規(guī)制度的單位和個(gè)人要予以追究，通過(guò)懲治非法、鼓勵(lì)合法和落實(shí)獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，在管理者和被管理者當(dāng)中樹立正確的導(dǎo)向。另外，加強(qiáng)法制宣傳和法律培訓(xùn)工作，讓廣大流動(dòng)人口做到知法、懂法、守法，增強(qiáng)自身法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。近年，晉江市利用有關(guān)地區(qū)性報(bào)刊及政府網(wǎng)站作為載體宣傳有關(guān)外來(lái)流動(dòng)人口的相關(guān)法律法規(guī)及社會(huì)新聞，這是具有晉江特色的流動(dòng)人口管理手段之一，但聯(lián)系流動(dòng)人口實(shí)際，絕大部分流動(dòng)人口由于自身?xiàng)l件限制，很少有機(jī)會(huì)接觸到上述媒體，因此在宣傳與培訓(xùn)過(guò)程中，管理人員要充分考慮實(shí)際，體察民情，深入基層，并不斷提升自我法律意識(shí)，做到依法行政、循章辦事、深入民心。

（五）居住保障

2009年，晉江市率先將外來(lái)務(wù)工人員納入城市住房保障體系，住房保障工作取得階段性成效。2011年，晉江已按規(guī)劃啟動(dòng)建設(shè)保障性住房項(xiàng)目17個(gè)，占地413畝，總建筑面積達(dá)70萬(wàn)平方米，設(shè)計(jì)住房9150套，建成項(xiàng)目3個(gè)(364套)，基本建成住房3429套。晉江市率先探索廉租住房“可租可售，租售并舉”模式，出臺(tái)了《晉江市廉租住房建設(shè)管理暫行規(guī)定》，對(duì)廉租房的租售管理、產(chǎn)權(quán)及售后管理等方面作出了明確規(guī)定，外來(lái)務(wù)工人員也可以申購(gòu)廉租房。2010年在晉江深滬鎮(zhèn)、陳埭鎮(zhèn)、新塘街道等地啟動(dòng)5個(gè)外來(lái)職工廉租住房項(xiàng)目，在建總建筑面積26.34萬(wàn)平方米，總投資5.5億元，可提供廉租房4575套。

流動(dòng)人口管理的一個(gè)難點(diǎn)是房屋出租。向流動(dòng)人口出租房屋的房主要按照有關(guān)規(guī)定辦理出租登記，還應(yīng)該與所屬地派出所、街道居委會(huì)有關(guān)部門簽訂《治安責(zé)任書》，并建立一定的獎(jiǎng)罰措施來(lái)增加房主對(duì)流動(dòng)人口管理的社會(huì)責(zé)任感。同時(shí)還要對(duì)房屋出租人進(jìn)行培訓(xùn)和管理，要求他們不得將房屋出租給沒(méi)有合法身份證明的外來(lái)人口，發(fā)現(xiàn)承租人有可疑情況的，要及時(shí)向有關(guān)部門反映和舉報(bào)。房屋出租管理是“雙向”管理，在對(duì)承租人進(jìn)行管理的過(guò)程中，還應(yīng)該對(duì)房屋出租行為加以監(jiān)督，保障其合法權(quán)利不受侵犯。

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Research on Community Management of Floating Population under the Background of Social Management Innovation：A Case Study of Jinjiang

Huang Ruyi

It is theoretically and practically important to explore the community management of floating population under the background of social management innovation.It is necessary to incorporate the management of floating population into the community.In recent years,Jinjiang has carried out positive exploration in the community management of floating population,and achieved certain results.However,compared to the development of social economy and the people’s expectations,there are still some problems and deficiencies.Therefore,further deepening the reform of community management system,improve the service and management of floating population,community building and management of the floating population’s security system,has become the priorities in the management of floating population.

social management innovation; floating population; community-based management; security system; Jinjiang City

C912.81

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.010

黃如意，華東政法大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事社會(huì)組織方面研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）