公 婷

“反腐赦免”為什么不可行

公 婷

“反腐赦免論”是一個(gè)極富爭(zhēng)議的話題，無法形成社會(huì)共識(shí)。我們同時(shí)也認(rèn)為，這個(gè)問題不僅僅涉及如何對(duì)待部分腐敗官員，更關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政理念以及國(guó)家治理的基本方略。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行更為深入的討論。根據(jù)對(duì)中國(guó)腐敗問題實(shí)際狀況的認(rèn)識(shí)和我們多年在與腐敗相關(guān)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的理論研究，我們的基本看法是：“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的支持，因而其必要性和可行性都是存疑的。

反腐敗 赦免 制度建設(shè)

當(dāng)下政治氛圍更有利于加大反腐力度

如何治理腐敗一直是政府、學(xué)者和市民關(guān)注的熱點(diǎn)。在治理腐敗的眾多對(duì)策與建議中，“反腐赦免論”成為當(dāng)今社會(huì)熱議的一個(gè)焦點(diǎn)。基于對(duì)腐敗帶來的后果以及對(duì)反腐敗態(tài)勢(shì)的評(píng)判，一些學(xué)者支持對(duì)腐敗官員予以赦免，認(rèn)為這是解決當(dāng)前嚴(yán)重腐敗問題的一個(gè)出路。然而，近期人民論壇開展調(diào)查，針對(duì)“是否應(yīng)當(dāng)采取措施，有條件地赦免存在情節(jié)較輕貪腐行為的官員”，66.9%的受訪者不認(rèn)同這種觀點(diǎn)。有不少人對(duì)“反腐赦免論”提出質(zhì)疑，認(rèn)為其不適用也不能夠解決日趨嚴(yán)重的腐敗問題。激烈的思想交鋒說明 “反腐赦免論”是一個(gè)極富爭(zhēng)議的話題，無法形成社會(huì)共識(shí)。我們同時(shí)也認(rèn)為，這個(gè)問題不僅僅涉及如何對(duì)待部分腐敗官員，更關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政理念以及國(guó)家治理的基本方略。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行更為深入的討論。

關(guān)于“赦免貪官”的爭(zhēng)論

持“反腐赦免論”的學(xué)者的基本主張是對(duì)貪官的原罪進(jìn)行赦免，從而更順利更快地推行政治體制的改革，其中包括以下一些看法。首先，當(dāng)下的腐敗問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，對(duì)貪官赦免是為了解決腐敗呆賬，進(jìn)而邁出“制度反腐”的新步伐 。第二，以恩威并施的方法解決腐敗問題，以赦免作為“胡蘿卜”換取貪官支持反腐敗改革，解決腐敗存量問題，特別是可以籍此推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示制度。第三，赦免貪官是面對(duì)現(xiàn)實(shí)的一個(gè)“理性選擇”，妥協(xié)是現(xiàn)代社會(huì)政治生活必需的一種公共理性，因此有必要通過“赦免貪官”來解決中國(guó)腐敗問題。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，赦免論不能從道德的角度來理解，而應(yīng)該用理性的現(xiàn)實(shí)主義來理解，要用成本收益來分析。

“反腐赦免論”提出的赦免具體操作方式大致有三：其一，急劇推行法，即在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，通過立法對(duì)腐敗官員進(jìn)行有條件地大面積赦免，如明確規(guī)定時(shí)間和金額要求。若赦免期限之后出現(xiàn)腐敗行為則必須嚴(yán)加懲辦。其二，漸進(jìn)推行法，如采用“新人新辦法、老人老辦法”的策略來減少阻力，或設(shè)立政改特區(qū)，局部推行之。 其三，以廉政賬戶收繳贓款并用于民生事業(yè)，或允許貪官將贓款以社會(huì)公益的方式交出，以換取民眾對(duì)赦免的支持。

“反腐赦免論"甫一出現(xiàn)，即引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響和很多學(xué)者的反對(duì)。反對(duì)的主要原因在于以下方面。第一，腐敗存量及其影響并沒有主張赦免的學(xué)者所估計(jì)的那樣嚴(yán)重。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗形勢(shì)雖然嚴(yán)峻，但是還沒有達(dá)到可以阻礙改革的程度。當(dāng)今中國(guó)的腐敗問題是“穩(wěn)中有降”，在一些腐敗高發(fā)領(lǐng)域初步得到遏制，腐敗分子進(jìn)入了“受審高峰期”。因此, 他們對(duì)赦免的必要性存疑。 第二，“赦免貪官原罪”違背了我國(guó)《憲法》的基本法律精神和原則，如果貪官都能“被赦免”，那么法律的尊嚴(yán)將不復(fù)存在，造成社會(huì)混亂。第三，“赦免貪官”會(huì)引起民憤。尤其是大部分貪官是黨員，那么會(huì)出現(xiàn)執(zhí)政黨自己赦免自己的情況，老百姓不會(huì)答應(yīng)。第四，從歷史上看，赦免政策的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。1989年最高法院和最高檢察院發(fā)布的《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通知》，雖然規(guī)定對(duì)期限內(nèi)自首坦白的腐敗分子“一律從寬處理”，但是隨后而來的卻是腐敗高峰期。

無論是支持還是反對(duì)“反腐赦免論”的觀點(diǎn)，都是基于對(duì)中國(guó)社會(huì)當(dāng)前的腐敗局面以及反腐敗態(tài)勢(shì)所作出的判斷。從支持方來看，觀點(diǎn)似乎有些道理，提出的措施頗有豐富的政治想象力。例如，采用赦免的方式來減少改革的動(dòng)力，采用廉政帳戶來處理贓款等等，其目標(biāo)是改變中國(guó)腐敗的生態(tài)。這個(gè)目標(biāo)有吸引人之處。但是反對(duì)方的觀點(diǎn)同樣在理，他們對(duì)“反腐赦免論”的批評(píng)含有許多更為深入的看法。根據(jù)對(duì)中國(guó)腐敗問題實(shí)際狀況的認(rèn)識(shí)和我們多年在與腐敗相關(guān)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的理論研究，我們的基本看法是：“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的支持，因而其必要性和可行性都是存疑的。

“反腐赦免論”缺乏理論依據(jù)

如果認(rèn)為貪官是一個(gè)擁有權(quán)力和資源的一個(gè)群體，要以赦免來換取他們對(duì)改革的支持的話，那么，這里套用的是一個(gè)十分錯(cuò)誤的邏輯。貪官以及他們手中的特權(quán)恰恰正是改革的對(duì)象，他們以非法手段攫取社會(huì)財(cái)富的貪欲和對(duì)權(quán)力的追求使得他們無法也根本不可能成為政改的推動(dòng)者， 因?yàn)檎乃案摹钡舻恼撬麄冑囈陨娴幕A(chǔ)。相反，赦免貪官會(huì)嚴(yán)重動(dòng)搖政改的社會(huì)基礎(chǔ)， 即民眾的支持，進(jìn)而損害執(zhí)政黨和政府的合法性。合法性對(duì)于執(zhí)政黨和政府來說都是非常重要的政治資源。關(guān)于政治合法性的討論有很多，其中有兩點(diǎn)尤其值得注意。第一，政治權(quán)力的獲得和行使是以法律為標(biāo)準(zhǔn)的；第二，這些法律是被社會(huì)價(jià)值廣泛認(rèn)可的。簡(jiǎn)言之，法律與社會(huì)道德是合法性的重要來源。如果執(zhí)政黨失去人民的信任，社會(huì)普遍認(rèn)可的價(jià)值遭到破壞，政治合法性危機(jī)就會(huì)出現(xiàn)，從而導(dǎo)致政府失敗。在眾多原因當(dāng)中，腐敗是導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性損害的重要原因。有關(guān)拉丁美洲和亞洲的實(shí)證研究表明，腐敗會(huì)顯著地降低市民對(duì)政府的信任程度。①如果腐敗現(xiàn)象會(huì)削弱政府的合法性的話，那么實(shí)施“赦免貪官”的政策對(duì)合法性的傷害就更大了。首先民眾會(huì)質(zhì)疑政府的反腐敗誠(chéng)意和決心，因?yàn)樗粌H無法控制腐敗的蔓延，更采取了向腐敗妥協(xié)的做法。更為重要的是，由于大部分腐敗官員都是黨員干部，如果對(duì)他們予以赦免的話，勢(shì)必動(dòng)搖執(zhí)政黨在民眾心目中的合法地位，甚至?xí)霈F(xiàn)挑戰(zhàn)其合法性的聲音。這樣做的政治成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)是非常大的，也是提倡“反腐赦免論”者沒有充分認(rèn)識(shí)到的。

與此同時(shí)，赦免貪官會(huì)進(jìn)一步侵蝕社會(huì)道德觀念，助長(zhǎng)社會(huì)不良之風(fēng)，造成腐敗蔓延。執(zhí)行赦免貪官的政策會(huì)向社會(huì)釋放一個(gè)非常錯(cuò)誤的信號(hào)：腐敗是可以原諒的，并且是有可能獲得法律赦免的。這對(duì)社會(huì)的是非觀念和法律的權(quán)威性造成極大的傷害。社會(huì)對(duì)腐敗的零容忍更無從談起。曾經(jīng)犯有腐敗行為的人就更有可能鋌而走險(xiǎn)，而一些原本沒有參與腐敗活動(dòng)的個(gè)人也可能因?yàn)閷?duì)社會(huì)道德觀念和法律的威嚴(yán)產(chǎn)生懷疑而以身試法。同時(shí)，從現(xiàn)實(shí)的角度來看，由于反腐機(jī)構(gòu)并不能夠保證赦免期之后一定能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)懲所有的腐敗行為，也會(huì)進(jìn)一步降低百姓對(duì)政府和執(zhí)政黨的信心。

赦免貪官的實(shí)際效果值得懷疑

支持“赦免貪官”的另一個(gè)主要觀點(diǎn)是以赦免貪官換取政府官員財(cái)產(chǎn)公開的順利推行，進(jìn)而有效地抑制官員腐敗。 這里存在兩個(gè)錯(cuò)誤的假設(shè)：一是官員財(cái)產(chǎn)公開就能夠極大地控制腐?。欢侵挥猩饷庳澒俨拍軌蛲苿?dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開制度。從理論上講，這兩個(gè)推理都過于簡(jiǎn)單并且有漏洞。我們認(rèn)為，“赦免貪官”與官員財(cái)產(chǎn)公開制度沒有必然聯(lián)系。第一，赦免之后的官員財(cái)產(chǎn)公開制度是否真能堵住所有相關(guān)的漏洞？官員財(cái)產(chǎn)公開只是眾多打擊腐敗行為的措施之一，需要與其他相應(yīng)的反腐敗措施配合才能夠發(fā)揮作用。如果脫離其周圍的制度環(huán)境，僅僅以為官員財(cái)產(chǎn)公開就是抑制腐敗和約束官員的“靈藥”，那是治不好“貪病”的。第二，認(rèn)為這些貪官會(huì)因?yàn)橹暗母瘮⌒袨楂@得赦免而愿意配合推行財(cái)產(chǎn)公開制度的推論是不成立的，即便是作為假設(shè)也還有待檢驗(yàn)。我們很難想象習(xí)慣了腐敗的官員能在赦免之后馬上改變其已經(jīng)內(nèi)化的腐敗行為。 因此，我們認(rèn)為赦免貪官并不是官員財(cái)產(chǎn)公開的必要條件。推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開制度實(shí)施的關(guān)鍵是合理的制度設(shè)計(jì)和足夠的政治決心 。因此，借用官員財(cái)產(chǎn)公開的需要來論證“赦免貪官”是不合邏輯的。

再者，赦免之后是否就意味著反腐敗斗爭(zhēng)會(huì)取得實(shí)質(zhì)性的飛躍呢？答案也是否定的。赦免之后，反腐敗斗爭(zhēng)有可能并沒有任何實(shí)質(zhì)進(jìn)步，甚至還可能會(huì)倒退。我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，赦免之前或者之后，反腐機(jī)構(gòu)要面對(duì)的仍然是這批官員。如果赦免之后這些腐敗官員并沒有顯著地改變他們的行為方式，反而憑借自身的反偵查經(jīng)驗(yàn)使得腐敗行為更加隱蔽的話，那么赦免之后的反腐敗工作可能會(huì)出現(xiàn)倒退。廉政建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的綜合配套工程?！胺锤饷庹摗辈]有提出一些更具體的反腐敗改革措施。換言之，即便實(shí)施赦免的話，我們也不能夠因?yàn)椤吧饷狻倍饷?。赦免必須與一系列相應(yīng)的反腐敗改革措施相配合，才能夠真正地建立起更為有效的控制腐敗體系。而且，如前所述，如果赦免使得腐敗分子有恃無恐，而民眾又對(duì)現(xiàn)有的制度以及政府失去信心，那么，只能導(dǎo)致腐敗程度的進(jìn)一步惡化。

赦免貪官操作上困難重重

在實(shí)際的操作層面，實(shí)施大面積的貪官赦免的技術(shù)性要求很高，甚至可能是不現(xiàn)實(shí)的。從各個(gè)國(guó)家反腐敗的經(jīng)驗(yàn)來看，反腐敗斗爭(zhēng)的一大難點(diǎn)是信息不對(duì)稱，反腐機(jī)構(gòu)往往難以獲得有關(guān)腐敗的所有信息，盡管它們?nèi)匀豢梢愿鶕?jù)獲得的相關(guān)信息，對(duì)腐敗進(jìn)行評(píng)估。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)腐敗的發(fā)展已出現(xiàn)一些復(fù)雜的特征。比如，由個(gè)人腐敗向集體腐敗或者組織腐敗發(fā)展；②由物質(zhì)腐敗向非物質(zhì)腐敗發(fā)展，由權(quán)錢交易、權(quán)色交易向權(quán)權(quán)交易發(fā)展。與此同時(shí)，腐敗的隱蔽性越來越強(qiáng)，潛伏期也越來越長(zhǎng)。在腐敗行為變得越來越復(fù)雜多變的情況下，僅僅使用一刀切的辦法來嘗試解決腐敗問題，可能是緣木求魚。比如說，要求腐敗分子在規(guī)定期限內(nèi)把貪污的贓款如數(shù)上交就能夠免除刑罰，這在實(shí)際操作中并不現(xiàn)實(shí)。權(quán)權(quán)交易不涉及金錢，而集體腐敗和組織腐敗又如何赦免？有些腐敗分子受賄次數(shù)之多數(shù)量之大，甚至連他自己的受賄經(jīng)驗(yàn)都無法記清楚。采用一種一刀切的方式應(yīng)對(duì)復(fù)雜的腐敗問題，顯然是不可取的。

國(guó)際上無全面赦免貪官的經(jīng)驗(yàn)可循

提倡“反腐赦免論”的一個(gè)重要的論據(jù)是：實(shí)施赦免的一些國(guó)家和地區(qū)推行了這個(gè)政策之后在反腐敗工作上取得了實(shí)質(zhì)性的改變。在我們看來，赦免貪官實(shí)際上并沒有充足的國(guó)外和境外經(jīng)驗(yàn)支持。即便是赦免貪官與政府變得更清廉之間有時(shí)間上的先后順序也不能夠充分證明赦免是清廉的主要原因。一個(gè)經(jīng)常引用的例子是香港在二十世紀(jì)七十年代對(duì)部分腐敗人員的赦免政策。贊成“反腐赦免論”的學(xué)者認(rèn)為香港的赦免政策是香港走向廉潔的關(guān)鍵。但事實(shí)并非如此。七十年代，香港公共部門（尤其是警察部門）腐敗非常嚴(yán)重，廉政公署成立不久之后就開展對(duì)這些腐敗行為的強(qiáng)力偵查和懲治。到1977年10月26日，除了被拘捕的87人，被鎖定的警務(wù)人員達(dá)228人，加上其他政府部門的公務(wù)員，一共有262人被盯上。由于警務(wù)人員習(xí)慣了沒有約束的權(quán)力，對(duì)廉政公署的反腐敗行為非常怨憤。10月28日更有兩千多名警察（部分還帶槍）上街集會(huì)，游行到香港警察總部，抗議廉政公署權(quán)力過大。這已經(jīng)威脅到英國(guó)管治下的香港的穩(wěn)定發(fā)展。在這樣的背景下，港督麥理浩發(fā)布局部特赦令：除已經(jīng)進(jìn)入起訴程序及涉嫌特別嚴(yán)重的罪行外，停止調(diào)查1977年1月1日之前發(fā)生的貪污案。特赦令讓大約六百人免于調(diào)查和起訴，但是還有一百多人沒能享受特赦。警務(wù)人員與廉政公署雙方進(jìn)入僵持。1978年4月8日，港督的殖民地條例第55條發(fā)布，118名警務(wù)人員被強(qiáng)令退休。從這段歷史可以看出，香港的特赦并不是全面無條件赦免，是一種回應(yīng)策略，而非主動(dòng)為之；而后通過港督對(duì)腐敗警務(wù)人員的強(qiáng)令退休把腐敗分子清退，這進(jìn)一步表明了香港打擊腐敗的決心?？傊?，赦免貪官只是廉政公署在推行反腐敗大改革過程中的一個(gè)小插曲。而香港政府打擊腐敗的政治決心，廉政公署執(zhí)法、教育、預(yù)防三管齊下的治貪方針，以及香港社會(huì)對(duì)腐敗的零容忍文化，才是香港保持廉潔的成功所在。

在國(guó)際上，我們并沒有看到有大規(guī)?；蛉嫔饷庳澒俚淖龇?。曾有一些針對(duì)少數(shù)或個(gè)別政治人物的赦免也引起了他們國(guó)內(nèi)民眾以及國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。比如，尼日利亞的一位前任政府官員，因腐敗問題被判入獄，2013年尼日利亞政府準(zhǔn)備赦免其罪行時(shí)，引起了國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈批評(píng)，其國(guó)內(nèi)的公民團(tuán)體也對(duì)此表示強(qiáng)烈的反對(duì)。因此可見，赦免腐敗分子有可能引發(fā)社會(huì)的普遍反對(duì)，大大降低政府的國(guó)內(nèi)外信任和聲譽(yù)。以上的例子更表明，即使是釋放個(gè)別的腐敗分子，也會(huì)也引起整個(gè)社會(huì)的不滿。

當(dāng)前的形勢(shì)更利于懲辦腐敗，而非赦免腐敗

自從十八大以來，中央高層不斷地強(qiáng)調(diào)反腐敗的重要性，甚至把腐敗的嚴(yán)重性提到了亡黨亡國(guó)的政治高度來認(rèn)識(shí)。這足以證明：當(dāng)下的政治氛圍更有利于加大懲辦腐敗分子的力度，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)他們姑息手軟。值得關(guān)注的是，中央紀(jì)委經(jīng)過改革之后，在查辦腐敗案件方面取得了非常大的突破。十八大以來，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站“案件查處”欄目開通492天，共有285名領(lǐng)導(dǎo)干部被通報(bào)涉嫌違法違紀(jì)行為，平均每周4名；其中有超過20人為省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。③這說明了中央對(duì)腐敗的政治態(tài)度是非常堅(jiān)決的，同時(shí)也說明反腐敗已經(jīng)取得了階段性的成績(jī)。在這種情況下，“反腐赦免論”更顯得無力。當(dāng)前的形勢(shì)更利于懲辦腐敗，而非赦免腐敗，從而營(yíng)造一個(gè)政府致力于打擊腐敗，官員自覺摒棄腐敗，市民拒絕接受腐敗的清廉的社會(huì)環(huán)境。

（作者為香港城市大學(xué)公共政策學(xué)系教授，香港城市大學(xué)公共政治學(xué)系博士研究生肖漢宇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))

【注：本文為2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)：戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策”（批準(zhǔn)號(hào)：13&ZD011）的階段性成果】

【注釋】

①參見Mitchell A. Seligson (2002). The impact of corruption on regime legitimacy: a comparative study of four Latin American countries. The Journal of Politics. Vol 64(2):408-433; 和Eric C. C. Chang & Yun-han Chu (2006). Corruption and trust: exceptionalism in Asian democracies? The Journal of Politics. Vol 68(2):259-271.

②參見Gong Ting (1997). Forms and characteristics of China’s corruption in the 1990s: Change with continuity. Communist and Post-Communist Studies. VOL. 30 (3): 277-288;和Lu Xiaobu (2000). Booty socialism, bureaupreneurs, and the state in transition: organizational corruption in China. Comparative Politics. Vol 32(3): 273-294.

③參見《十八大以來查處285名官員 平均每周4名官員落馬》（《京華時(shí)報(bào)》2014年4月16日）。

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

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