聶新偉

摘 要：印度電力工業(yè)是最早進(jìn)行市場(chǎng)化改革的領(lǐng)域之一，總體來(lái)看，兩階段的改革主要是圍繞著電力產(chǎn)業(yè)的縱向拆分進(jìn)行的，主要目標(biāo)是引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。改革雖然取得了顯著的成效，但也伴隨了一系列問(wèn)題，如調(diào)度不統(tǒng)一、電價(jià)過(guò)低、設(shè)施建設(shè)滯后等。基于印度電力工業(yè)改革實(shí)踐問(wèn)題，得出一些啟示。

關(guān)鍵詞：印度；電力工業(yè)；市場(chǎng)化改革；管理體制

中圖分類號(hào)：F11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0235-06

引言

印度是電力生產(chǎn)大國(guó)，截至2012年5月，印度總裝機(jī)容量達(dá)到近2億千瓦，在世界發(fā)電量排名上位于第五位，僅次于美國(guó)、中國(guó)、日本和俄羅斯。然而，印度電力長(zhǎng)期存在的短缺問(wèn)題并沒(méi)有隨著電力工業(yè)的發(fā)展得以緩解，據(jù)美國(guó)EIA2012年報(bào)告顯示，有近25%的居民缺乏基本的電力供應(yīng)[1]，并且電力供求失衡狀況近些年來(lái)呈現(xiàn)出愈發(fā)嚴(yán)重的傾向，2011財(cái)年電力缺口達(dá)到10%，同比上漲1.5個(gè)百分點(diǎn)[2]。電力生產(chǎn)大國(guó)和電力嚴(yán)重短缺這一喜憂參半的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀充分顯示出印度電力市場(chǎng)化改革實(shí)踐在取得成效的同時(shí)，也在不同因素的影響下出現(xiàn)了伴隨的負(fù)面問(wèn)題?；诖?，本文認(rèn)為通過(guò)對(duì)印度電力工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中取得的成效與出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，可以鑒往昭來(lái)給予理論和實(shí)踐的啟示。

一、印度電力市場(chǎng)化改革的實(shí)踐

印度的電力工業(yè)發(fā)展可以追溯到英國(guó)殖民時(shí)期，然而其初步形成完整的產(chǎn)業(yè)格局和垂直一體化的管理體系卻是在1948年印度通過(guò)的《電力法》實(shí)施之后。1991年之前的印度電力工業(yè)資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，實(shí)行縱向一體化的自然壟斷經(jīng)營(yíng)模式，禁止外資和私人參與電力工業(yè)的經(jīng)營(yíng)。此階段之所以禁止電力工業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，很大程度上是因?yàn)橛《冉?jīng)濟(jì)體制實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，奉行的是對(duì)內(nèi)限制自由競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)外貿(mào)易保護(hù)的政策。1991年在內(nèi)外因素交織影響下，印度政府開啟了經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，電力工業(yè)作為一個(gè)關(guān)鍵的領(lǐng)域最早進(jìn)行了體制機(jī)制的改革，其改革歷程可以分為兩個(gè)階段。

（一）1991-2003年間的自由化改革

葉玉等（2010）認(rèn)為[3]，能源的市場(chǎng)化改革不外乎三個(gè)基本環(huán)節(jié)，一是市場(chǎng)準(zhǔn)入的公平開放，二是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)條件的有序放開，三是市場(chǎng)的監(jiān)督和管理。印度電力工業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制影響下，面臨經(jīng)營(yíng)效率不高、電力供應(yīng)不足、電力設(shè)施建設(shè)滯后的嚴(yán)重局面，同時(shí)，國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)伴隨的機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、權(quán)責(zé)不清、產(chǎn)權(quán)不明等問(wèn)題使得打破電力國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)和垂直一體化管理愈發(fā)迫切。與此同時(shí)，20世紀(jì)90年代初，亞洲國(guó)家興起的市場(chǎng)化浪潮，使得印度政府當(dāng)局為了提高電力系統(tǒng)效率，改變電力嚴(yán)重短缺的局面，開始了大力推行自由化改革。這一階段電力工業(yè)改革的具體舉措表現(xiàn)在，一是積極解除電力工業(yè)尤其是發(fā)電市場(chǎng)的進(jìn)入管制，推進(jìn)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的開放，在發(fā)電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)私人與外資建設(shè)獨(dú)立發(fā)電廠（IPPs），推進(jìn)發(fā)電環(huán)節(jié)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由壟斷向自由競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變；同時(shí)，改變發(fā)輸配售一體化格局，通過(guò)成立獨(dú)立輸電公司的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)輸電環(huán)節(jié)的分離。二是在世行的指導(dǎo)下，進(jìn)行電力企業(yè)重組，加快電力管理部門職能轉(zhuǎn)換，設(shè)立中央和邦電力管理委員會(huì)，改變過(guò)去垂直一體化的電力管理模式，使政企關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系更為明晰。三是在引資模式和企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式上，更多的引入市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)，政府通過(guò)提供擔(dān)保、基于投資收益率保障的售電協(xié)議等措施來(lái)吸引電力項(xiàng)目建設(shè)。四是成立電力交易公司，為區(qū)域間、國(guó)家間電力交易提供平臺(tái)。不顧一切的“新的自由化計(jì)劃”[4]，一方面使得電力生產(chǎn)能力獲得極大提升，裝機(jī)容量大幅提高，很大程度上緩解了電力供應(yīng)緊張的局面，然而，另一方面電力工業(yè)的自由化和市場(chǎng)化卻推高了電價(jià)，基于電力的公益性，政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日益加重；同時(shí)，由于亞洲金融危機(jī)的影響，匯率變動(dòng)和電力經(jīng)營(yíng)糾紛解決過(guò)程中政府擔(dān)保的失信和偏袒，引發(fā)外國(guó)電力公司紛紛撤資，使得電力改革計(jì)劃受到沉重打擊。

（二）2003年以來(lái)的電力市場(chǎng)化改革

為了提高電力企業(yè)效率、解決電力緊缺、電源和電網(wǎng)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，進(jìn)而加快電力市場(chǎng)化改革步伐，2003年印度政府頒布了新的電力法案（Electricity Act 2003）。2003法案為印度電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革提出了明確的導(dǎo)向，隨后出臺(tái)的《國(guó)家電力政策》（2004）、《電價(jià)政策》（2005）、《農(nóng)村電氣化政策》（2006），以及《電力修正法》（2007）[5]都在2003年電力法的基礎(chǔ)上對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。綜合各項(xiàng)政策法規(guī)內(nèi)容，其強(qiáng)調(diào)：一是鼓勵(lì)對(duì)自備電廠實(shí)行開放準(zhǔn)入政策；二是推動(dòng)輸電環(huán)節(jié)的開放，主張大用戶可以通過(guò)利用輸電系統(tǒng)與電力生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行電力交易，禁止輸電公司進(jìn)行電力交易，推動(dòng)網(wǎng)業(yè)分離；三是推進(jìn)配電環(huán)節(jié)開放，通過(guò)實(shí)施配電許可證制度，鼓勵(lì)配電公司之間相互競(jìng)爭(zhēng)；四是主張制定旨在保護(hù)消費(fèi)者和電力企業(yè)利益的合理電價(jià)政策，引入多年期電價(jià)體系（Multi-Year Tariff）；五是規(guī)范電力補(bǔ)貼制度和標(biāo)準(zhǔn)；六是加快推進(jìn)農(nóng)村電氣化進(jìn)程，建設(shè)農(nóng)村電氣化配送主干（Rural Electricity Distribution Backbone）；七是在組織結(jié)構(gòu)上，進(jìn)一步明確中央電力管理局的職責(zé)，并依據(jù)法案成立國(guó)家和區(qū)域負(fù)荷調(diào)度中心，并對(duì)國(guó)家、區(qū)域和邦電力調(diào)度中心進(jìn)行分別管理，亦即要求中央電力公司管理國(guó)家和區(qū)域電力調(diào)度中心，由邦屬電力公司管理邦電力調(diào)度中心；八是主張電力工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，加大可再生能源開發(fā)利用以及注重能源資源節(jié)約。

（三）電力管理體系的改革與職能配置

由于電力市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，使得印度原有的電力產(chǎn)業(yè)垂直管理的體系受到?jīng)_擊，為了適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和2003電力法的結(jié)構(gòu)設(shè)置要求，印度對(duì)電力管理體系進(jìn)行了縱向分割，按照聯(lián)邦制國(guó)家特點(diǎn)，形成了由中央和地方（邦）雙重管理的格局（如圖1所示）。

從具體職能來(lái)看，印度中央政府（主要由電力部和中央電力管理局負(fù)責(zé)）在電力方面的職責(zé)主要是發(fā)布電力行業(yè)法規(guī)和宏觀政策，并指導(dǎo)印度電網(wǎng)公司等國(guó)有企業(yè)發(fā)電、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)跨邦輸電線路等；邦政府則依據(jù)中央政府頒布的法規(guī)政策，結(jié)合本邦實(shí)際情況，指導(dǎo)邦屬輸電企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)邦內(nèi)輸電線路。在相關(guān)環(huán)節(jié)電價(jià)形成與管制問(wèn)題上，依據(jù)電力法案，中央電力管理委員會(huì)有權(quán)確定上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、過(guò)網(wǎng)費(fèi)用以及零售電價(jià)，并發(fā)放邦與邦之間的輸電和電能交易許可證；各邦電力管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)確定邦內(nèi)的發(fā)電、供電、輸電、躉售、零售的價(jià)格，并為邦內(nèi)輸電、配電和電力交易發(fā)放許可證。在電力調(diào)度上，印度根據(jù)調(diào)度所轄地域范圍的不同，建立了全國(guó)、區(qū)域和邦三級(jí)調(diào)度管理體制，分別對(duì)區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)和邦內(nèi)電力的規(guī)劃與調(diào)度、電網(wǎng)穩(wěn)定負(fù)責(zé)。

二、電力市場(chǎng)化改革取得的成效

（一）競(jìng)爭(zhēng)型的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)基本形成

綜合2003年電力法案要求與后續(xù)的改革實(shí)踐，尤其是2010年印度中央電力管理委員會(huì)頒布的新印度電網(wǎng)規(guī)范，使處于壟斷的輸配電環(huán)節(jié)向市場(chǎng)開放，至此印度縱向一體化的電力產(chǎn)業(yè)發(fā)生了縱向和橫向的結(jié)構(gòu)調(diào)整，并初步形成了發(fā)電環(huán)節(jié)、輸電環(huán)節(jié)放開、配售一體化與配售部分放開相兼顧的電力產(chǎn)業(yè)組織形式（如下頁(yè)圖2所示）。

從中看出，在發(fā)電側(cè)，橫向競(jìng)爭(zhēng)的格局基本成型，外資與私人參與電源建設(shè)的份額日益擴(kuò)大，尤其是發(fā)電商許可證制度的取消和自備電廠的放開政策，進(jìn)一步加快了中小企業(yè)分布式電源建設(shè)的進(jìn)程；在輸電環(huán)節(jié)，由中央輸電公司和邦屬輸電公司根據(jù)區(qū)劃和地區(qū)間不同電力需求情況進(jìn)行電力負(fù)荷的調(diào)度；在電網(wǎng)系統(tǒng)上，印度分為跨邦輸電系統(tǒng)（亦即區(qū)域性電網(wǎng)和區(qū)域間電網(wǎng)）和邦內(nèi)輸電系統(tǒng)（亦即邦內(nèi)電網(wǎng)）兩大部分。在配（供）售電環(huán)節(jié)，2003電力法案通過(guò)配電許可證制度鼓勵(lì)配電環(huán)節(jié)的充分競(jìng)爭(zhēng)，各種特許配電公司可以根據(jù)不同的電力交易原則進(jìn)行電力的配供和銷售。同時(shí)，為了促進(jìn)跨邦間電力交易，各邦電力管理委員會(huì)通過(guò)引入跨邦輸電的長(zhǎng)期準(zhǔn)入和中期公開準(zhǔn)入來(lái)對(duì)電力上網(wǎng)進(jìn)行規(guī)制，以此來(lái)擴(kuò)大跨邦間輸電系統(tǒng)的放開；并且通過(guò)廢除公共部門發(fā)電企業(yè)和私人部門發(fā)電企業(yè)在上網(wǎng)問(wèn)題上的歧視，使得現(xiàn)在任何不低于100MW的電力消費(fèi)者均可以在不經(jīng)過(guò)各邦電力調(diào)度中心運(yùn)行的情況下直接與中央電力輸電公司（電網(wǎng)）進(jìn)行交易；另外，由于農(nóng)村用電一直由印度農(nóng)村電氣化公司負(fù)責(zé)，自備電廠的引入和配售電環(huán)節(jié)的放開使得農(nóng)村電力供應(yīng)多元化格局初步形成。

（二）新電力交易模式的建立與規(guī)制

在電力交易公司成立以前，印度電力市場(chǎng)的交易模式主要采用集中交易，市場(chǎng)意義上的交易只是偶爾發(fā)生[5]。隨著電力交易公司的成立和順應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，在電力交易模式上，鼓勵(lì)形成新的以雙邊交易為主的市場(chǎng)交易機(jī)制，亦即發(fā)電公司與配電公司可以直接通過(guò)簽署電力購(gòu)買合約（PPAs）的方式直接進(jìn)行交易，但交易模式并不唯一。同時(shí)，各邦電力委員會(huì)在配電網(wǎng)絡(luò)公開準(zhǔn)入的情況下，支持包括大用戶和其他電力需求用戶與競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電公司或者相關(guān)電力交易商（由中央和邦電力管理委員會(huì)授予許可證[6]）在電力交易市場(chǎng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定和具體情況直接開展區(qū)域間、跨邦或邦內(nèi)間的短期或長(zhǎng)期電力交易。但在跨區(qū)間電力交易利潤(rùn)問(wèn)題上，邦電力管理委員會(huì)出臺(tái)了新的規(guī)定來(lái)限定交易利潤(rùn)，表現(xiàn)在：交易利潤(rùn)只適用于短期對(duì)短期的跨邦電力交易；交易利潤(rùn)一般不得高于每單位4派沙（1派沙=0.01盧比，如表1所示），除非售電價(jià)不高于每單位3盧比；如果是一系列交易，交易利潤(rùn)的上限應(yīng)該是所有交易商交易利潤(rùn)的總和；長(zhǎng)期合約則免除電力利潤(rùn)限制，旨在促進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新和便利有關(guān)高風(fēng)險(xiǎn)交易合約的簽訂。在邦間的交易上[7]，電力交易許可證規(guī)則作出了相關(guān)規(guī)定，要求邦間電力交易者不僅要符合電力管理委員會(huì)所規(guī)定的技術(shù)要求，而且還要符合資金要求；同時(shí)，并對(duì)邦間電力交易的發(fā)電和輸電價(jià)格進(jìn)行規(guī)定，除競(jìng)價(jià)確定的價(jià)格外，基本采用按照資金成本定價(jià)的原則。關(guān)于新能源發(fā)電（“綠電”）在跨邦間的交易，一方面由各邦電力管理委員會(huì)出臺(tái)針對(duì)新能源發(fā)電的價(jià)格管制舉措來(lái)促進(jìn)新能源電力交易，另一方面由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)論壇（Forum of Regulators）逐步在全國(guó)形成新能源證書（Renewable Electricity Certificate）機(jī)制來(lái)促進(jìn)新能源交易。

（三）電力供應(yīng)能力顯著改善

發(fā)電環(huán)節(jié)市場(chǎng)準(zhǔn)入的放開和輸電系統(tǒng)的無(wú)歧視接入，加之電力批發(fā)、零售市場(chǎng)交易機(jī)制的構(gòu)建，使得印度的電力工業(yè)得以快速發(fā)展。從裝機(jī)容量發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，印度電力供應(yīng)能力明顯增強(qiáng)，1990年總裝機(jī)容量?jī)H為71 752MW，到2011年達(dá)到206 526 MW，增長(zhǎng)近3倍，年均增速達(dá)到4.96%；同時(shí)，鼓勵(lì)私人和外資積極參與電源建設(shè)亦取得顯著成效，從所有制成分上來(lái)看，公用事業(yè)裝機(jī)容量占全國(guó)總裝機(jī)容量的比重在80%以上（如表2所示），仍處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但非公用事業(yè)參與電源建設(shè)的積極性不斷提升，相比1990年裝機(jī)容量，2011年非公用事業(yè)總裝機(jī)容量增長(zhǎng)近4倍，年均增速達(dá)到6.59%，高于同期的總裝機(jī)容量增幅，占全國(guó)裝機(jī)容量的比重由11.3%提升到15.9%。與此同時(shí)，1992—2011年間印度的發(fā)電量呈現(xiàn)出明顯的逐年遞增的態(tài)勢(shì)，1992年發(fā)電量?jī)H為3 010.7億千瓦時(shí)，2011年發(fā)電量達(dá)到8 111億千瓦時(shí)，平均每年新增發(fā)電量達(dá)到530.7億千瓦時(shí)，年均增長(zhǎng)率達(dá)到5.67%；從發(fā)電總量上來(lái)看，印度僅次于美國(guó)、中國(guó)、日本和俄羅斯，而成為世界第五大發(fā)電國(guó)。

三、電力工業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）管理體制缺乏系統(tǒng)性

輸配電一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化，能夠?qū)崿F(xiàn)各級(jí)電網(wǎng)之間、電網(wǎng)與調(diào)度之間的信息暢通和高效協(xié)調(diào)運(yùn)作，使電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行方式更加靈活，故障處理更加及時(shí)有效，從而更大限度地降低電力系統(tǒng)瓦解和大面積停電風(fēng)險(xiǎn)[8]。印度電力產(chǎn)業(yè)改革形成的縱向分權(quán)的兩級(jí)管理模式，尤其是電力調(diào)度系統(tǒng)因隸屬部門不同而造成的不統(tǒng)一局面，一方面因管理體系缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性，加劇了電力系統(tǒng)集中運(yùn)行管控能力不足的嚴(yán)重局面，使得電力調(diào)度難以一體化，嚴(yán)重降低了電力輸送和調(diào)度環(huán)節(jié)的整體效率；另一方面分權(quán)造成各邦管理轄區(qū)內(nèi)電力產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立性明顯增強(qiáng)，同時(shí)基于民選體制的影響，加之中央電力管理局在協(xié)調(diào)上效力有限，無(wú)法起到有效的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，使得各邦在電力輸配和調(diào)度上“各自為政”的局面呈現(xiàn)出加重趨勢(shì)，甚至各別邦為了片面滿足自身的電力供應(yīng)，會(huì)不惜犧牲電網(wǎng)整體安全，大大增加了電力系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。

（二）電價(jià)過(guò)低引發(fā)投資不足

電價(jià)問(wèn)題是印度電力工業(yè)發(fā)展中存在的重要問(wèn)題，電價(jià)政策制定的一個(gè)重要原則就是要在兼顧電力企業(yè)與消費(fèi)者利益的前提下保障電價(jià)的合理化。從表3中可以看出，2005年之前在居民家庭用電價(jià)格上，印度的電價(jià)明顯低于同為發(fā)展中國(guó)家的印尼和泰國(guó)電價(jià)水平，與發(fā)電燃料價(jià)格增長(zhǎng)情況相比，電價(jià)漲幅同樣低于重質(zhì)油價(jià)格和動(dòng)力煤價(jià)格漲幅。從電力市場(chǎng)交易形成的平均加權(quán)售電價(jià)格情況來(lái)看，雖然2005年以來(lái)售電價(jià)格出現(xiàn)上漲的趨勢(shì)，但相比于日本的電價(jià)水平仍然較低，電價(jià)的上漲一定程度上也反映了發(fā)電成本的上升。同樣不容忽視的是，印度電價(jià)上漲緩慢也基于以下因素：一方面印度政府向農(nóng)民提供大量電力補(bǔ)貼，另一方面民選政府體制使得政府領(lǐng)導(dǎo)人又不愿提高居民電價(jià)。電價(jià)的低水平運(yùn)作和電價(jià)中存在的嚴(yán)重交叉補(bǔ)貼問(wèn)題使得國(guó)家電力部門虧損額度日益增多，同時(shí)較低的投資回報(bào)使得社會(huì)資本投資電力工業(yè)的積極性受到打擊，嚴(yán)重抑制了印度電源建設(shè)，阻礙了電力發(fā)展。在電網(wǎng)投資方面，由于電力交易尤其是跨區(qū)電力交易受到電價(jià)和利潤(rùn)的管制，使得跨區(qū)和跨邦間的交易難以實(shí)現(xiàn)給輸電公司帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，繼而使得輸電系統(tǒng)存在明顯的投資不足，加之部分輸電線路的陳舊老化和長(zhǎng)期得不到更新完善，使得輸電耗損率居高不下。

（三）電力供需矛盾依然緊張

印度發(fā)電量雖然在世界上排名第五，但相比于日益呈現(xiàn)出膨脹性電力需求的趨勢(shì)來(lái)看，電力供應(yīng)仍嚴(yán)重不足，人均用電量世界排名較低，各地限電頻繁。印度電力缺口規(guī)模依然很大，無(wú)論是用電高峰期間的電力缺口還是總體電力缺口，統(tǒng)計(jì)顯示，2011—2012財(cái)年，印度電力總需求為9337.4億千瓦時(shí)，電力供求缺口約為10%，高于2010—2011財(cái)年的8.5%；用電高峰時(shí)電力需求為1 361.9億千瓦時(shí)，供電缺口達(dá)12.9%；全國(guó)34個(gè)邦和中央直轄區(qū)中，面臨電力短缺的有25個(gè)，用電高峰時(shí)則增加到28個(gè)[9]。從近年來(lái)印度月度電力供求情況來(lái)看（如圖3所示），用電高峰時(shí)電力缺口比例區(qū)間介于8%～13%之間，最高時(shí)達(dá)到13.1%；總體電力需求缺口比例與高峰電力缺口呈現(xiàn)出分布趨同的態(tài)勢(shì)，但2012年以來(lái)總體電力缺口呈現(xiàn)出在高位穩(wěn)步徘徊的態(tài)勢(shì)，則足以表明印度電力缺口在短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)，因此，可以說(shuō)印度電力的供需矛盾已到了刻不容緩的地步。

（四）設(shè)施建設(shè)滯后引發(fā)電力耗損嚴(yán)重

根據(jù)瑞士洛桑國(guó)際管理學(xué)院公布的2010—2011年國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告顯示，印度基礎(chǔ)設(shè)施總體情況排名第九十一位，其中電力設(shè)施排名嚴(yán)重靠后，位于第一百一十位，因此，印度電力基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況已是不爭(zhēng)的事實(shí)。印度在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是輸配電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面存在嚴(yán)重的滯后性，尤其在電源建設(shè)相對(duì)比較發(fā)達(dá)的情況下，沒(méi)有與之匹配的電網(wǎng)建設(shè)，輸供電網(wǎng)絡(luò)比較薄弱，加之輸配電線路老化和技術(shù)更新的緩慢使得輸電效率極為低下，加之輸配電管理體制和輸配電調(diào)度的行政隔離，致使輸配電一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化難以實(shí)現(xiàn)，很大程度上又造成電能的浪費(fèi)和不合理配置利用。從相對(duì)指標(biāo)來(lái)看，輸電耗損率雖然呈現(xiàn)出緩慢下降的趨勢(shì)，但從輸電損耗電量絕對(duì)量上看（見表4），2000—2001年以來(lái)，印度輸電耗損電量呈現(xiàn)出明顯遞增的態(tài)勢(shì)。從經(jīng)濟(jì)效益上來(lái)講，耗損電量增加不僅會(huì)導(dǎo)致電量的白白浪費(fèi)，而且耗損的電量因無(wú)法獲取經(jīng)濟(jì)利益而造成電力運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)生虧損。這種情形會(huì)使得各邦電力管理局入不敷出，不僅在增加新的產(chǎn)能方面無(wú)能為力，亦嚇退了很多社會(huì)投資。長(zhǎng)此以往，電力工業(yè)發(fā)展會(huì)受到嚴(yán)重制約。

（五）電網(wǎng)互聯(lián)格局仍未形成

從電網(wǎng)的物理特性來(lái)看，市場(chǎng)的邊界和網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、數(shù)量決定電網(wǎng)的基礎(chǔ)性，如果所有的電網(wǎng)全部實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，并且輸電網(wǎng)沒(méi)有重疊，則電網(wǎng)的基礎(chǔ)性較強(qiáng)，否則電網(wǎng)的基礎(chǔ)性較弱。從印度現(xiàn)有電網(wǎng)互聯(lián)狀況來(lái)看，跨區(qū)的電網(wǎng)之間互聯(lián)上存在明顯的漏洞，具體表現(xiàn)在電網(wǎng)互聯(lián)上的冷熱不均，作為發(fā)電資源豐富的東北部地區(qū)，在電網(wǎng)互聯(lián)上僅僅與東部電網(wǎng)互聯(lián)，與北部和西部至今還沒(méi)有輸電通道，使得西部和北部過(guò)于依賴東部電網(wǎng)的輸電系統(tǒng)，加之輸電容量的強(qiáng)約束與缺乏全國(guó)堅(jiān)強(qiáng)的骨干網(wǎng)架，這就容易造成電力負(fù)荷中心地區(qū)一方面因電網(wǎng)布局的不合理而造成電力的供不應(yīng)求和拉閘限電；另一方面因缺乏統(tǒng)一電力調(diào)度和高壓輸電線路，使得負(fù)荷中心一旦超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)就會(huì)發(fā)生成片的大停電電力事故，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成不利影響。從電網(wǎng)設(shè)計(jì)來(lái)看，印度電網(wǎng)多采用了背靠背直流周邊聯(lián)網(wǎng)的方式，跨地區(qū)功率交換有限，區(qū)域間處于一種弱聯(lián)系狀態(tài)，一旦一個(gè)邦電網(wǎng)內(nèi)部局部故障，分區(qū)電網(wǎng)自身發(fā)電能力將大幅減少，功率嚴(yán)重失衡，分區(qū)之間得不到強(qiáng)有力緊急支援，資源共享程度必然打折扣。與此同時(shí)，由于印度區(qū)域間輸電網(wǎng)容量存在明顯的不足，造成了區(qū)域電力市場(chǎng)隔離，加之電力管理體制尤其是電力調(diào)度難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化，以及各個(gè)地方為了各自用電需求而置中央調(diào)度指令而不顧，以致造成電網(wǎng)超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)，最終因電網(wǎng)崩潰而造成了2012年7月30日印度大停電。

四、印度電力工業(yè)發(fā)展的啟示

印度作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)和世界第五大電力生產(chǎn)國(guó)，其電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中尤其是市場(chǎng)化改革所引發(fā)的問(wèn)題和積極的探索，均為我們提供了有益的啟示。

（一）電力產(chǎn)業(yè)改革要有法可依

電力產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其改革與發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重大深遠(yuǎn)影響。與此同時(shí)，市場(chǎng)化進(jìn)程能否得以順利的推進(jìn)，在很大程度上取決于市場(chǎng)法制建設(shè)進(jìn)程的快慢和完善程度。電力產(chǎn)業(yè)復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的重要性，使得其改革必須進(jìn)行宏觀層面的整體設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)法律層面的引導(dǎo)，同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的引入亦要求相關(guān)法律規(guī)則的完善。印度2003年《電力法》，以及后續(xù)的《國(guó)家電力政策》（2004）、《電價(jià)政策》（2005）、《農(nóng)村電氣化政策》（2006），以及《電力修正法》（2007）等相關(guān)法律規(guī)制的制定，為印度電力市場(chǎng)化的改革取向、路徑選擇和重點(diǎn)領(lǐng)域等提供了明確的導(dǎo)向與原則要求，使得印度的電力產(chǎn)業(yè)在有法可依的背景下得以穩(wěn)步發(fā)展和有序改革。

（二）完善管理體系，推進(jìn)政企分開

不可否認(rèn)，印度縱向分權(quán)的電力工業(yè)管理模式給予了地方政府改革與發(fā)展電力產(chǎn)業(yè)的積極性和自主性，然而，由于電力產(chǎn)業(yè)縱向一體化的產(chǎn)業(yè)特性和因管理部門的職能分割和協(xié)調(diào)困難卻使得印度電力輸配調(diào)度上難以實(shí)現(xiàn)一體化，大大影響了宏觀調(diào)度電力資源的效率。與此同時(shí)，分權(quán)改革引發(fā)地方各邦在電力改革與發(fā)展問(wèn)題上具有較強(qiáng)的自主性，一方面造成改革步伐不一致，引發(fā)區(qū)域間或跨邦間電力調(diào)度協(xié)調(diào)成本大幅提高；另一方面“選票政治”使得地方政黨對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的自由化改革心存疑慮或只是停留于形式，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，亦或通過(guò)電價(jià)規(guī)制而大肆干擾電力企業(yè)行為，使得電力產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出明顯的“行政化與政黨化”特征，這種政企不分的局面已嚴(yán)重影響了印度電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展要兼顧公益性與商業(yè)性

電力產(chǎn)品具有消費(fèi)的“公共性”和生產(chǎn)的“商業(yè)性”，其“公共性”要求電力消費(fèi)的可及性和無(wú)歧視性，其“商業(yè)性”則要求市場(chǎng)的盈利性，兩者的交匯點(diǎn)體現(xiàn)在合適的電價(jià)制定上，這就要求電價(jià)的制定既要保障低收入群體服務(wù)的可及性，又要切實(shí)保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。雖然，印度電力產(chǎn)業(yè)改革導(dǎo)向明確了電價(jià)政策制定的一個(gè)重要原則就是要在兼顧電力企業(yè)與消費(fèi)者利益的前提下保障電價(jià)的合理化，然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻是電價(jià)在政府規(guī)制和過(guò)分干預(yù)下一直處于較低水平，一方面使得企業(yè)因利潤(rùn)率較低而影響在電力設(shè)施上的投資，加劇了電力設(shè)施落后和不完善程度。另一方面由于過(guò)低的電價(jià)使得政府財(cái)政承擔(dān)過(guò)多的補(bǔ)貼，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的優(yōu)化配置。因此，電價(jià)的改革和設(shè)計(jì)既要在切實(shí)保障運(yùn)營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更加注重電力產(chǎn)品消費(fèi)的可及性和公益性，同時(shí)基于長(zhǎng)遠(yuǎn)要穩(wěn)步推進(jìn)電力設(shè)施建設(shè)和完善，提高電力系統(tǒng)的整體安全性。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]