張倩　何文斌

[摘 要]以解決城鎮(zhèn)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求和提高減排效率為目的的污水處理服務(wù)市場化改革始于2002年，其本質(zhì)內(nèi)涵在于通過市場競爭機(jī)制的引入（即通過特許經(jīng)營制定、委托運營方式等在設(shè)施投資、建設(shè)及運營環(huán)節(jié)實現(xiàn)市場競爭），來促進(jìn)效率的提高。城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革至今取得了不俗的成績（例如改革前全國城鎮(zhèn)污水處理率僅為34.2%，改革后全國城鎮(zhèn)污水處理率增至82.6%；改革前全國污水廠平均運行負(fù)荷率在65%左右，改革后平均運行負(fù)荷率達(dá)到81.6%），但諸如成本監(jiān)管失控、過分強(qiáng)調(diào)引資目標(biāo)而忽視效率目標(biāo)等問題還比較突出，為此本文將就如何深化城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革這一課題展開研究。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)；市場化改革；現(xiàn)狀；深化對策

中圖分類號：X703 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）13-0291-01

1.城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革的現(xiàn)狀

1.1 城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革的成效

自2002年城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革至今，污水處理的服務(wù)能力提高和服務(wù)效率改進(jìn)均取得了一定的成效，城鎮(zhèn)人均污水處理服務(wù)得到了顯著提高，服務(wù)覆蓋面積不斷擴(kuò)大；區(qū)域不均衡現(xiàn)象得到了較大程度的緩解，東、中、西、東北各區(qū)域均較快增長，且差距顯著縮小；頂層設(shè)計對于減排工作的重視是污水處理水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)顯著提高的外在動力，市場化是實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高的有效手段；城鎮(zhèn)化率不斷提高背景下，服務(wù)需求量不斷增長情況下污水處理行業(yè)實際供給能力顯著提高（具體如表1所示）。

1.2 城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革的問題

第一，過分強(qiáng)調(diào)引資目標(biāo)而忽視效率目標(biāo)。相較于發(fā)達(dá)國家，我國污水處理設(shè)施處理能力和技術(shù)并不落后，但處理減排效率及設(shè)施運行負(fù)荷率較低導(dǎo)致城鎮(zhèn)污水處理量缺口較大?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是提供水污水處理服務(wù)的手段和工具，城鎮(zhèn)水務(wù)投資是為了獲得運營權(quán)而拉動服務(wù)，但大多數(shù)城鎮(zhèn)政府并沒有意識到這一點，仍然將污水處理服務(wù)定位在建設(shè)業(yè)，特許經(jīng)營制度因而成為實現(xiàn)招商引資的手段，而不是引入競爭機(jī)制的方式。忽略競爭機(jī)制的引入，必然從源頭上弱化了特許經(jīng)營的競爭效果，加上當(dāng)前政府對于水務(wù)經(jīng)營監(jiān)管職能的缺位進(jìn)一步而導(dǎo)致了經(jīng)營的低效。

第二，政府投資責(zé)任缺位?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革過程中，部分城鎮(zhèn)政府對于市場化改革存在錯誤的觀念認(rèn)識，認(rèn)為市場化改革就是將污水處理服務(wù)完全放手市場由市場機(jī)制支配運作。污水處理服務(wù)屬于自然壟斷性行業(yè)，存在市場壟斷經(jīng)營的危險，并且管網(wǎng)、處理設(shè)施等資產(chǎn)屬于高沉淀性、低投資回報率市政公用事業(yè)投資，完全由企業(yè)進(jìn)行投資會導(dǎo)致企業(yè)過大的投資回報壓力，作為理性經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)出于逐利目的將有可能通過降低服務(wù)質(zhì)量，或設(shè)置虛高成本實現(xiàn)投資回報，從而將資產(chǎn)回報壓力轉(zhuǎn)嫁給社會公眾承擔(dān)，不利于行業(yè)績效水平的提高。

第三，成本監(jiān)管失控。由于城鎮(zhèn)政府處于從“行業(yè)管理”身份向“行業(yè)監(jiān)管”身份轉(zhuǎn)變的適應(yīng)期，對于水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營要么繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的行業(yè)管理，對企業(yè)形成過度干預(yù)；要么通過改革推卸公共服務(wù)責(zé)任，完全放手市場而造成監(jiān)管缺位。因而水價上漲成為企業(yè)通過加快折舊、夸大政策性虧損、躲避經(jīng)營風(fēng)險的重要手段，與城鎮(zhèn)政府之間的水價博弈也因為缺乏成本管理相關(guān)依據(jù)往往都能夠得逞。

2.城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革的深化對策

2.1 構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)監(jiān)管體系

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段必須在城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革中逐步加強(qiáng)監(jiān)管，構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制來確保從進(jìn)入到退出的全過程監(jiān)管，具體說來：

第一，為應(yīng)對當(dāng)前形勢復(fù)雜的城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場環(huán)境，在完善的法律制度保障下，各城鎮(zhèn)應(yīng)建立獨立性針對污水處理行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革公平透明的市場環(huán)境，并形成對城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)的嚴(yán)格約束。

第二，從準(zhǔn)入和退出兩個方面來實施市場準(zhǔn)入監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管要求對進(jìn)入企業(yè)的條件和資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，確保參與競爭的市場主體的實力，從而提高城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)的競爭層次；退出監(jiān)管則是政府在特殊條件下對城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)進(jìn)行行政接管權(quán)利的保留，使參與投資運營城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)的企業(yè)保持危機(jī)意識，并切實維護(hù)市場的有效運行。

第三，從價格和服務(wù)兩方面來實施過程監(jiān)管，一方面要確保城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)價格收費的合理，使水價既能保證污水處理企業(yè)的收益率又能與消費者的購買力相適應(yīng)；另一方面對污水處理企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，使其達(dá)到相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 政府要充分發(fā)揮公共服務(wù)職能

城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革要求明確界定政府、污水處理企業(yè)、消費者三方主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，改變改革之前由政府掌管一切的政企不分的狀況。城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革并不意味著政府的徹底退出，而是職能方式與管理重心發(fā)生了重大變化，從原來的“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗保@對政府提高自身能力提出了更高要求。具體說來：

首先，政府要切實履行市場監(jiān)管的職能，成立相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革過程中的污水處理企業(yè)進(jìn)行全方位的監(jiān)管，保證污水處理企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，政府作為城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革的投資主體之一，需要以財政形式支付一部分投資，如投資巨大并且難以納入計量范圍的管網(wǎng)建設(shè)、水源保護(hù)等方面，以便發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長，保證政府對城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)公益性、補(bǔ)貼性的投資。

最后，社會對水價的可承受力要求政府財政進(jìn)行支持。目前水價是政府、污水處理企業(yè)和消費者利益博棄的結(jié)果，政府要對弱勢群體以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼來緩解水價提升所帶來的輿論壓力，維護(hù)公共利益從而避免陷入政治危機(jī)。

2.3 完善配套措施推進(jìn)行業(yè)改革發(fā)展

改革要首先清晰認(rèn)識改革攻堅困難，在組織領(lǐng)導(dǎo)上，從部門引導(dǎo)到整體推進(jìn)，由專門改革領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)劃改革，改革的領(lǐng)域注重與其他方面的相互協(xié)調(diào)，正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系。此外，要勇于突破利益固化的藩籬，預(yù)測和控制改革過程中利益調(diào)整格局變動可能產(chǎn)生的動蕩局面，盡量爭取聚合各方面改革的正力量，實現(xiàn)改革工作協(xié)調(diào)推進(jìn)。在處理好利益調(diào)節(jié)關(guān)系基礎(chǔ)上，不斷完善污水處理服務(wù)改革的相關(guān)配套政策，如創(chuàng)新污水處理服務(wù)行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對污水處理設(shè)施建設(shè)用地執(zhí)行特別政策，并不斷完善特許經(jīng)營制度等。

3.結(jié)語

綜上所述，我國城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革在提高城鎮(zhèn)污水處理率、城鎮(zhèn)居民人均污水日處理能力、減排效率等方面取得了巨大的成績，但成本監(jiān)管失控、政府投資責(zé)任缺位、過分強(qiáng)調(diào)引資目標(biāo)而忽視效率目標(biāo)等問題的存在制約了城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)市場化改革的持續(xù)深化，為此必須致力于建立一套市場有效運作、政府全面監(jiān)督、民眾廣泛參與的城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)良性運行機(jī)制。

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