劉樹(shù)峰　陳艷英

摘 要：農(nóng)資備案是一種新興的農(nóng)業(yè)投入品市場(chǎng)管理手段。該制度設(shè)計(jì)更為強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和行業(yè)自律功能的發(fā)揮。與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法相比，農(nóng)資備案具有靈活、高效的特點(diǎn)，其對(duì)彌補(bǔ)執(zhí)行不足，提高執(zhí)法效率、改善執(zhí)法效果、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的意義重大。

關(guān)鍵詞：農(nóng)資備案；市場(chǎng)管理；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào) S48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）07-09-03

所謂農(nóng)資備案，就是指將種子、肥料等農(nóng)業(yè)投入品通過(guò)設(shè)定項(xiàng)目的審核后，予以在網(wǎng)站等公共媒介上存案公告，以備查考的活動(dòng)。作為一種新型的農(nóng)資市場(chǎng)管理制度設(shè)計(jì)，農(nóng)資備案近年來(lái)在全國(guó)各地，特別是一些重點(diǎn)農(nóng)區(qū)快速興起，并在提升政府信息服務(wù)水平，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管效果，營(yíng)造規(guī)范有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等方面，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

1 農(nóng)資備案的緣起

農(nóng)資即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的簡(jiǎn)稱。近年來(lái)，官方予以意思更明確的“農(nóng)業(yè)投入品”稱謂取代之。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)投入品在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，本無(wú)法定登記備案要求。也就是說(shuō)，企業(yè)在執(zhí)照核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)什么、數(shù)量多少，原則上是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍之內(nèi)的事情，無(wú)須向行政主管部門(mén)登記報(bào)備。農(nóng)資登記備案活動(dòng)的興起，除了信息科技的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的普及為其提供了基礎(chǔ)條件外，最根本的還是其具有現(xiàn)實(shí)存在的必要性——那就是農(nóng)資供需市場(chǎng)的特殊性，以及因此導(dǎo)致的傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)管的局限性。

正所謂農(nóng)時(shí)不等人，農(nóng)資產(chǎn)品的銷(xiāo)售往往與一定的農(nóng)時(shí)緊密相關(guān)。在我國(guó)平原農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)投入品銷(xiāo)售的季節(jié)性和時(shí)效性很強(qiáng)，時(shí)間短、數(shù)量大、供需集中、淡旺季界線分明是其區(qū)別于一般商品的最典型特征。也正因如此，使得以打假扶優(yōu)為主要目的的農(nóng)業(yè)執(zhí)法活動(dòng)在遏制假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)方面普遍存在“來(lái)不及”、“顧不上”等方面的問(wèn)題。

1.1 農(nóng)資銷(xiāo)售的時(shí)間性與執(zhí)法程序的剛性之間的矛盾 一般而言，一種農(nóng)資商品從大批量上市到銷(xiāo)售結(jié)束，也就是30d左右的時(shí)間。而對(duì)一個(gè)案件的辦理，從發(fā)現(xiàn)線索開(kāi)始，則需要取證、檢驗(yàn)、簽批、通知直到?jīng)Q定、執(zhí)行等法定程式。一套程序走下來(lái)，正好也需要30d左右的時(shí)間，最快也要10～15d，案件數(shù)量多，案情稍復(fù)雜，個(gè)案被拖上30d以上也很平常。執(zhí)法程序的剛性規(guī)定，決定了行政執(zhí)法對(duì)農(nóng)資質(zhì)量監(jiān)管很難做到及時(shí)有效，往往是等到?jīng)Q定送達(dá)可以對(duì)違法行為采取處罰措施，問(wèn)題產(chǎn)品早已被售出使用，所以農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管在實(shí)踐中總給人雨后送傘的感覺(jué)。

1.2 有限的監(jiān)管力量與大量上市農(nóng)資之間的矛盾 行政執(zhí)法在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的上的另一個(gè)局限，表現(xiàn)在執(zhí)法力量的階段性“短缺”上。以安徽蒙城這樣的一個(gè)中等農(nóng)業(yè)縣為例，每到春、秋兩個(gè)農(nóng)資供需旺季，往往是10多名執(zhí)法隊(duì)員要面對(duì)大小10多個(gè)農(nóng)資市場(chǎng)幾百家商號(hào)成千上百個(gè)品牌品種，在短短30d時(shí)間對(duì)每種產(chǎn)品、每個(gè)批次都嚴(yán)格把關(guān)幾無(wú)可能。而監(jiān)管的重點(diǎn)，也就是問(wèn)題產(chǎn)品則更為隱蔽，發(fā)現(xiàn)難度很大。面對(duì)大量產(chǎn)品，執(zhí)法人員往往分身乏術(shù)，疲于應(yīng)付，很難集中精力偵辦制售假劣等大案要案，這也是近年來(lái)執(zhí)法活動(dòng)形式化傾向的重要原因，無(wú)疑給了不法分子以可乘之機(jī)。

正是由于上述矛盾，加上農(nóng)資質(zhì)量問(wèn)題隱蔽性強(qiáng)，使得農(nóng)業(yè)執(zhí)法年年開(kāi)展各類專項(xiàng)治理，但假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)事件、質(zhì)量糾紛投訴案件依然高發(fā)。

農(nóng)資備案制度正是為了彌補(bǔ)上述執(zhí)法監(jiān)管的局限而設(shè)計(jì)的，與傳統(tǒng)執(zhí)法活動(dòng)相比，農(nóng)資備案并非嚴(yán)格意義上的行政管制，因此更加靈活高效，可很好彌補(bǔ)執(zhí)法效果滯后和執(zhí)法力量階段性不足。

2 農(nóng)資備案的程序

2.1 備案申報(bào) 農(nóng)資企業(yè)將其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品信息，提前按照一定的格式向備案主體申報(bào)以接受審核。這是一個(gè)產(chǎn)品備案登記的開(kāi)始。一般要求產(chǎn)品備案申報(bào)在時(shí)間上盡可能提前，不得遲于產(chǎn)品生產(chǎn)或備貨期，以給接下來(lái)的審核、公示留出時(shí)間，以不影響使用者購(gòu)買(mǎi)前網(wǎng)上查詢?yōu)榍疤帷?/p>

2.2 預(yù)登記 將企業(yè)申報(bào)的具體農(nóng)資產(chǎn)品信息，按照規(guī)定的格式和項(xiàng)目，在審核前上傳網(wǎng)上，以便接受備案部門(mén)審核。預(yù)登記一般由備案申報(bào)者自主完成，并應(yīng)在預(yù)登記后合理時(shí)間內(nèi)報(bào)送紙質(zhì)審核文件。

2.3 審核 按照備案方案設(shè)定項(xiàng)目，對(duì)申報(bào)備案的產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)、檢查、審驗(yàn)等。主要參照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等制定審核項(xiàng)目，實(shí)踐中應(yīng)與執(zhí)法檢查內(nèi)容保持一致。一般包括3項(xiàng)內(nèi)容：一是質(zhì)量。按照產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)、化驗(yàn)。二是證照。產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可類文件的查驗(yàn)、核對(duì)，重點(diǎn)對(duì)符合度進(jìn)行審核。三是標(biāo)簽。各類農(nóng)資的標(biāo)簽標(biāo)註內(nèi)容和形式，均由相關(guān)法律法規(guī)給予了明確規(guī)定，重點(diǎn)檢查殘缺、造假、套用等行為，確保產(chǎn)品真實(shí)性。只有上述3項(xiàng)均無(wú)問(wèn)題，方能通過(guò)備案審核。

2.4 公示公告 通過(guò)審核的產(chǎn)品，應(yīng)在第一時(shí)間向社會(huì)公示，主要是接受社會(huì)監(jiān)督，受理投訴，聽(tīng)取公眾對(duì)公示產(chǎn)品的意見(jiàn)建議。期間一般設(shè)定為7d。公示期過(guò)后無(wú)異議，即可正式公告，完成備案程序。

3 農(nóng)資備案對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的意義

3.1 農(nóng)資備案與行政執(zhí)法關(guān)系 農(nóng)資備案與行政執(zhí)法密切相關(guān)。雖然各地大都將備案具體事務(wù)交由執(zhí)法部門(mén)具體辦理，但備案工作有著相對(duì)的獨(dú)立性，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在：一是依據(jù)不同。行政執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展依據(jù)各類法律等規(guī)范性文件的授權(quán)，國(guó)家強(qiáng)制是當(dāng)事人履行執(zhí)法執(zhí)罰設(shè)定義務(wù)的根本保障；而開(kāi)展農(nóng)資備案則基于行業(yè)自律、信息服務(wù)等而制定的工作方案，制約力主要源于市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)和社會(huì)輿論壓力，不具強(qiáng)制性。二是違法違規(guī)的后果不同。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是通過(guò)行政處罰對(duì)違法者施以懲戒，從而達(dá)到促使相對(duì)人守法經(jīng)營(yíng)的目的，因此行政違法的后果往往是行政處罰。而備案申報(bào)農(nóng)資如不能通過(guò)設(shè)定項(xiàng)目的審核，則意味著終止備案程序，備案申報(bào)者的義務(wù)是接受經(jīng)營(yíng)警示，主動(dòng)將產(chǎn)品召回退市。這也意味著大多數(shù)守法誠(chéng)信企業(yè)對(duì)此的態(tài)度應(yīng)是積極的。三是當(dāng)事企業(yè)的態(tài)度不同。正是由于執(zhí)法與備案對(duì)待問(wèn)題產(chǎn)品的處理措施不同，使得一般企業(yè)對(duì)待執(zhí)法執(zhí)罰的態(tài)度往往是消極的，而備案要求企業(yè)主動(dòng)申報(bào)的，備案審核的不利結(jié)果并不直接導(dǎo)致處罰，因此相關(guān)企業(yè)的態(tài)度是積極的。從被動(dòng)接受執(zhí)法檢查到主動(dòng)申報(bào)審核備案，也是農(nóng)資備案效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)執(zhí)法的主要原因。四是農(nóng)資備案具有公眾信息服務(wù)功能，而執(zhí)法受程序和法律授權(quán)限制，執(zhí)法主體一般不得隨意對(duì)外公開(kāi)處理處罰信息。

盡管農(nóng)資備案與執(zhí)法活動(dòng)有著很多不同點(diǎn)，但兩者目的是高度一致的，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)的農(nóng)資產(chǎn)品，兩者有著高度契合的補(bǔ)互關(guān)系。

3.2 農(nóng)資備案對(duì)于執(zhí)法工作的意義 主要體現(xiàn)在可更高效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法目的，以及對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的功能性輔助上。由于農(nóng)資備案不以處罰為目的，故無(wú)須遵從冗長(zhǎng)機(jī)械的法律程序。加上企業(yè)是提前主動(dòng)申報(bào)，執(zhí)法部門(mén)得以在第一時(shí)間進(jìn)行審核，對(duì)于沒(méi)有通過(guò)審核的產(chǎn)品，有充裕的時(shí)間通知備案企業(yè)采取補(bǔ)救措施，避免假劣產(chǎn)品流入市場(chǎng)。另外，農(nóng)資備案可起到濾網(wǎng)式的作用。一般合法經(jīng)營(yíng)企業(yè)，為使其產(chǎn)品質(zhì)量獲取官方備案認(rèn)證，一般都會(huì)選擇主動(dòng)申報(bào)備案。實(shí)踐證明，如此篩查可達(dá)到市場(chǎng)占有量的80%以上。這樣，執(zhí)法活動(dòng)就可將少數(shù)沒(méi)有申報(bào)備案或備案沒(méi)有通過(guò)的產(chǎn)品作為執(zhí)法檢查重點(diǎn)，從而大大提高執(zhí)法的針對(duì)性和實(shí)效性。

3.3 農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)資備案的后盾 農(nóng)資備案的初始階段，農(nóng)業(yè)執(zhí)法將為備案工作打開(kāi)局面提供有力保障。將未申報(bào)備案產(chǎn)品作為執(zhí)法檢查重點(diǎn)的舉措，可有效促使相關(guān)企業(yè)將產(chǎn)品主動(dòng)申報(bào)備案審核；另外，對(duì)于備案審核沒(méi)有通過(guò)的產(chǎn)品，如相關(guān)企業(yè)對(duì)備案部門(mén)的經(jīng)營(yíng)警告置之不理或陽(yáng)奉陰違，可進(jìn)入執(zhí)法程序?qū)ζ淞覆樘?，從而保障備案，也是?zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)。

其實(shí)，農(nóng)資備案的意義并不僅僅局限在對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的援持和輔助上：對(duì)于經(jīng)營(yíng)者，各類農(nóng)資企業(yè)，備案制度可為其提供一個(gè)展示自我的平臺(tái)。通過(guò)宣傳展示，讓其企業(yè)文化和產(chǎn)品質(zhì)量贏得社會(huì)公眾認(rèn)可；對(duì)于使用者的益處更是顯而易見(jiàn)——高效便捷的信息服務(wù)，不但免除了廣大農(nóng)民朋友在選購(gòu)農(nóng)資上費(fèi)力甄別挑選之苦，還可有效防止虛假?gòu)V告宣傳的誤導(dǎo)之害，從而使生產(chǎn)活動(dòng)中源自農(nóng)資質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

4 農(nóng)資備案的條件和要求

4.1 制定工作方案 農(nóng)資備案是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及面廣、工作量大、時(shí)效性強(qiáng)、環(huán)節(jié)眾多，制定一個(gè)全面細(xì)致、切實(shí)可行的實(shí)施方案必不可少。要求根據(jù)各類農(nóng)資上市順序和供需特點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)調(diào)查、受理申請(qǐng)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、備案審核、信息發(fā)布、補(bǔ)錄修正、網(wǎng)站維護(hù)更新等基礎(chǔ)性工作統(tǒng)籌兼顧，合理調(diào)配時(shí)間和人員分工，確保各項(xiàng)工作有條不紊地全面推進(jìn)，以最大限度發(fā)揮農(nóng)資備案的功效作用，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者和市場(chǎng)監(jiān)管者提供全方位、全天候的信息服務(wù)。

4.2 設(shè)立專門(mén)網(wǎng)站 農(nóng)資備案制度的工作機(jī)制，是借助網(wǎng)絡(luò)等公開(kāi)傳媒，在公開(kāi)公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)信息共享。因此，注冊(cè)設(shè)立專業(yè)網(wǎng)站必不可少，它既是備案工作的主要裝備，又是各方信息交流的平臺(tái)，為方便公眾登錄使用，網(wǎng)站應(yīng)適應(yīng)信息量大、互動(dòng)性強(qiáng)的要求，做到功能設(shè)計(jì)科學(xué)合理，運(yùn)行穩(wěn)定，操作簡(jiǎn)便靈活，維護(hù)更新方便。

4.3 組建專業(yè)團(tuán)隊(duì) 由于農(nóng)資備案工作環(huán)節(jié)眾多，內(nèi)容紛繁，且專業(yè)性較強(qiáng)，所以要求一支吃苦耐勞且有較高專業(yè)素質(zhì)執(zhí)法人員組成工作團(tuán)隊(duì)，專門(mén)負(fù)責(zé)具體事務(wù)的辦理，并做好與執(zhí)法監(jiān)管工作的銜接與配合，確保備案工作有序進(jìn)行。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)資備案制度是社會(huì)治理觀念變革和信息產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步的產(chǎn)物，其在服務(wù)型政府建設(shè)和戒除行政管治依賴等方面，都具有積極的探索和示范效應(yīng)。隨著社會(huì)對(duì)其了解不斷加深，農(nóng)資備案必將成為服務(wù)“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)投入市場(chǎng)管理新舉措、多方共贏的好平臺(tái)。 （責(zé)編：徐煥斗）