宋向東

【摘 要】“城管問(wèn)題”廣受詬病，是擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)，如何解決這一問(wèn)題也一直都是理論界、實(shí)務(wù)界的熱門(mén)話題。本文從法律、制度以及監(jiān)督的角度提出完善城管執(zhí)法的對(duì)策，并在最后提出城管“柔性執(zhí)法”的理念。希望本文可以為完善我國(guó)城管行政執(zhí)法問(wèn)題起到良好的作用。

【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法問(wèn)題；解決對(duì)策；柔性執(zhí)法

一直以來(lái)，城管因執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、粗暴甚至暴力而備受爭(zhēng)議甚至非議，因城管執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)的暴力事件在各地時(shí)有發(fā)生。因此，社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法普遍表現(xiàn)出反對(duì)、不滿意、抵制乃至仇視，甚至在社會(huì)上很多人談“城管色變”，城管似乎成了“暴力執(zhí)法”的代名詞。所以，如何完善城管的行政執(zhí)法，成為我們亟需解決的問(wèn)題，為此，筆者提出如下對(duì)策：

一、完善立法，保障城管執(zhí)法的合法性與合理性

目前，與城管執(zhí)法相關(guān)的專門(mén)立法主要集中在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域。就法律與行政法規(guī)的層面而言，《行政處罰法》與國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)行政法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法問(wèn)題只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，城管執(zhí)法還是欠缺專門(mén)的法律法規(guī)指導(dǎo)，現(xiàn)有依據(jù)位階過(guò)低，不利于城管執(zhí)法的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的建設(shè)。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)階段制定一部統(tǒng)一的《城市管理法》尚不成熟，就目前而言，我們可以考慮對(duì)城管執(zhí)法的一些共性問(wèn)題進(jìn)行立法，比如他們的職責(zé)權(quán)限、工作范圍、人員機(jī)構(gòu)、執(zhí)法程序等問(wèn)題。其余問(wèn)題，由地方自行依法掌握。

二、轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，保證城管執(zhí)法的合理性

1.堅(jiān)守法律至上的理念。隨著法治進(jìn)程建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)早已明確依法治國(guó)、依法行政的理念。沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，拋開(kāi)法制并不完備這一制約因素不談，現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)已足以搭起“依法行使城市管理執(zhí)法權(quán)”的大框架。法律的既有規(guī)定，就是執(zhí)法者一切執(zhí)法活動(dòng)的底線。但是，有些城管執(zhí)法者往往打著“公共利益至上”、“行政效率優(yōu)先”的旗號(hào)，肆意突破法律的約束。有法不依，無(wú)異于人治，其危害之大，自不必贅言。

2.強(qiáng)化以人為本的理念。在一些地區(qū)普遍存在這樣的現(xiàn)象：城管隊(duì)員認(rèn)為，文明執(zhí)法根本無(wú)法有效地解決問(wèn)題，只有強(qiáng)制執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法才能解決實(shí)際問(wèn)題，才能以最快的速度完成上級(jí)交給的任務(wù)，而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往只看執(zhí)法結(jié)果，至于執(zhí)法手段則在所不問(wèn)。這是“以人為本”理念的缺失。須知，城市綜合管理的對(duì)象也是城市的一部分，他們游走于城市的夾縫之間，城市管理者沒(méi)有權(quán)利也不應(yīng)該將他們驅(qū)離城市。堅(jiān)持以人為本，首先要學(xué)會(huì)換位思考，即站在行政相對(duì)人的角度去考慮。在城市的一些區(qū)域，游商小販長(zhǎng)期盤(pán)踞，從另一個(gè)側(cè)面也說(shuō)明這里有“市場(chǎng)”的存在。在保證城市正常運(yùn)行、食品衛(wèi)生安全達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，為何不能手下留情呢？給他們指定出一些生存區(qū)域，不求連成片，但求實(shí)用，有效的引導(dǎo)比一味的暴力要有效的多。以人為本，有時(shí)候表現(xiàn)為一種寬容。

三、完善制度，強(qiáng)化城管執(zhí)法的正當(dāng)性基礎(chǔ)

1.明確執(zhí)法領(lǐng)域與權(quán)限范圍。現(xiàn)階段我國(guó)尚無(wú)一部高位階的、統(tǒng)一的城管執(zhí)法相關(guān)法律。各地方城管的執(zhí)法領(lǐng)域和權(quán)限領(lǐng)域都由各地方制定。這就造成了在全國(guó)范圍內(nèi)，城管似乎“無(wú)所不管”，各種職能交叉，又權(quán)限不清，缺乏必要的穩(wěn)定性。解決這一問(wèn)題，需要在法律的層面，至少在行政法規(guī)的層面進(jìn)行立法，對(duì)城管組織的執(zhí)法領(lǐng)域與權(quán)限范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，同時(shí)允許各地根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整，但該立法應(yīng)規(guī)定可調(diào)整的范圍及調(diào)整的程序。各地方一定要提高立法技術(shù)，對(duì)于執(zhí)法領(lǐng)域與權(quán)限劃分的“模糊地帶”不應(yīng)回避，要做規(guī)范細(xì)致的劃分。

2.規(guī)范執(zhí)法程序。執(zhí)法程序問(wèn)題應(yīng)當(dāng)重視。一些違反程序的執(zhí)法行為，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，程序性違法行為沒(méi)有得到及時(shí)的制止和追究，這就導(dǎo)致很多程序性規(guī)定停留在紙面上的尷尬。某種意義上講，沒(méi)有絕對(duì)的實(shí)體正義，但有絕對(duì)的程序正義。程序正義可以最大程度上保障實(shí)體正義。

四、完善監(jiān)督

城管執(zhí)法權(quán)力過(guò)大而監(jiān)督不足是導(dǎo)致城管執(zhí)法出現(xiàn)諸多問(wèn)題的主要原因，因此，強(qiáng)化監(jiān)督是解決城管執(zhí)法問(wèn)題的主要途徑。

1.內(nèi)部監(jiān)督

（1）行政復(fù)議監(jiān)督。只要當(dāng)城管執(zhí)法的相對(duì)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到城管組織的侵犯時(shí)，都能夠很容易的找到相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，且復(fù)議機(jī)關(guān)能依法認(rèn)真對(duì)待相對(duì)人的訴求，并依法作出復(fù)議決定。這一套程序的暢通無(wú)阻，本身就是對(duì)城管執(zhí)法者的一種震懾。但是現(xiàn)實(shí)中，由于《行政復(fù)議法》本身的缺陷以及在其施行過(guò)程中所暴露出的問(wèn)題，使該法的執(zhí)行力大打折扣。根本原因在于復(fù)議機(jī)關(guān)的不獨(dú)立，復(fù)議體制存在問(wèn)題。老百姓寧愿上訪也不相信法律，這是社會(huì)的悲哀。所以，加強(qiáng)行政復(fù)議監(jiān)督，有必要從復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性入手，建立健全獨(dú)立的復(fù)議體系，真正達(dá)到立法本意，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的監(jiān)督。

（2）行政監(jiān)察監(jiān)督——對(duì)城管執(zhí)法人員的監(jiān)督。如果說(shuō)《行政復(fù)議法》是對(duì)行政行為的監(jiān)督，相比而言，《行政監(jiān)察法》的重點(diǎn)則放在了“人”的身上。2010年新修訂的《行政監(jiān)察法》擴(kuò)大了行政監(jiān)察的范圍，即把城管執(zhí)法者也納入了行政監(jiān)察的范圍。這是一種專門(mén)監(jiān)督。對(duì)于規(guī)范城管執(zhí)法具有重要的積極意義。

2.外部監(jiān)督

（1）行政訴訟監(jiān)督。行政訴訟的目的在于規(guī)范和控制行政權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法利益。行政相對(duì)人對(duì)行政行為不服時(shí)，一般除了可以進(jìn)行行政復(fù)議（內(nèi)部監(jiān)督）外，行政訴訟（外部監(jiān)督）也是一種非常重要的保障。盡管當(dāng)前行政訴訟制度存在這樣那樣的問(wèn)題，但是隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政訴訟制度一定會(huì)不會(huì)加強(qiáng)，在行政執(zhí)法領(lǐng)域也一定會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（2）國(guó)家賠償監(jiān)督。當(dāng)行政違法行為時(shí)相對(duì)人合法利益受損時(shí)，可以依法要求取得物質(zhì)和精神雙重賠償。行政賠償不但是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障，更是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法職權(quán)行為的一種否定性評(píng)價(jià)。這是監(jiān)督城管行政執(zhí)法活動(dòng)非常有效的手段之一。

五、小結(jié)：探索行政柔性執(zhí)法新方式

柔性執(zhí)法其實(shí)就是一種行政權(quán)力的合理化使用，它避免了暴力執(zhí)法帶來(lái)的不確定因素以及難以挽回的傷害和損失。隨著法治國(guó)家的進(jìn)程加快，尊重并保障人權(quán)的基本法治理念將會(huì)更加深入人心，并內(nèi)化到各行各業(yè)，尤其行政執(zhí)法部門(mén)。利用柔性措施，解決復(fù)雜難題。一個(gè)小推車，一包小商品，往往就是一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，甚至精神支柱。一味的打、砸、沒(méi)收、罰款，好似完成了“政績(jī)”，優(yōu)化了城市容貌。卻不知這樣的行為已經(jīng)深深傷害了百姓的心。一些城管行政執(zhí)法的相對(duì)人固然可惡，卻總是少數(shù)，而大部分都是被生活所迫的無(wú)奈之舉。找到矛盾的根源，建立健全一批長(zhǎng)效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)于社會(huì)矛盾不是一味的“堵”，而應(yīng)及時(shí)“疏導(dǎo)”。柔性執(zhí)法，化矛盾于萌芽之初，方是城管行政執(zhí)法的最高境界。

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