周鑫濤

【摘 要】由于社會轉型帶來的利益分化等多種原因，當前基層社會矛盾頻發(fā)已成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期性、全局性的問題，本文將深入梳理宿遷在預防化解基層社會矛盾過程中一系列經(jīng)驗做法，探索建立化解社會矛盾的有效機制，并強調應通過突出源頭管理，加強基層組織建設，發(fā)動社會化力量，主動排查化解社會矛盾糾紛，并延伸司法功能觸角，不斷提高基層矛盾化解水平。

【關鍵詞】社會矛盾；成因；化解

當下中國正處于社會轉型的關鍵期，也是基層社會矛盾的凸顯期。各種基層社會矛盾和多元利益沖突的不斷出現(xiàn)，已成為影響改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局不可忽視的重要因素。而與此同時，各地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，也不乏成功化解基層社會矛盾的經(jīng)驗與案例。近年來，宿遷市在基層社會矛盾化解方面已經(jīng)取得了較為突出的成績。研究基層社會矛盾的最新發(fā)展態(tài)勢，分析并總結基層社會矛盾形成的深層原因與化解經(jīng)驗辦法，在此基礎上探索基層社會矛盾化解的有效機制，正成為一個非常重要而迫切的現(xiàn)實課題。

一、當前基層社會矛盾與社會沖突的新特點及發(fā)展態(tài)勢

（一）地方黨委政府成為社會矛盾的焦點

現(xiàn)在有個不可否認的事實是：黨群、干群之間的矛盾正愈來愈普遍化，矛盾程度也在不斷升級。究其淵源，許多社會群體性事件都與政府行為有千絲萬縷的聯(lián)系，有的本身就是由政府行為不當（包括作為和不作為）引發(fā)的，政府自然難逃其咎，因此就把政府推到了矛盾的第一線。

在我國現(xiàn)有的政治體系中，縣政府作為中央領導與地方治理的“接點”，是政治應力最為薄弱的部分，權力缺乏必要的監(jiān)督，容易失控，滋生與民爭利，以權謀私，隨意執(zhí)法，甚至違法枉法等不當行為，引發(fā)、積累和激化矛盾，引發(fā)群體性事件i。例如，“甕安事件”、“石首事件”均發(fā)生在縣域范圍之內(nèi)，接點應力的因素不可忽視。因此，在一個龐大的政治體系中，政治是非均衡的，政治體系中接點部位的“應力”與社會矛盾之間具有選擇性親和關系。上海交大發(fā)布的《2010中國危機管理年度報告》也顯示，2010年74%的危機事件發(fā)生在市和縣。

（二）群體性事件更易發(fā)生并趨向激化

群體性事件是人民內(nèi)部矛盾發(fā)展到激烈程度的一種極端表現(xiàn)，雖然仍屬于人民內(nèi)部矛盾的范疇，但其敏感性、關聯(lián)性、對抗性、擴散性較強，對經(jīng)濟社會將產(chǎn)生連鎖性的負面影響。群體性事件中有相當部分是由于經(jīng)濟利益之爭而引發(fā)的，其中各類“維權”事件占80%以上，具體可以分為農(nóng)民的“以法維權”、工人的“以理維權”和市民的“理性維權”。這些“維權”事件有三個特征：第一，主要是利益之爭，不是權利之爭，經(jīng)濟性大于政治性；第二，規(guī)則意識大于權利意識，第三，反應性大于進取性，具有明顯的被動性ii。

但是，隨著這類群體性事件的數(shù)量上升、增速加快、規(guī)模擴大，也使得社會矛盾的沖突程度不斷加劇，社會矛盾的發(fā)生領域開始由“點”向“面”擴散，發(fā)生地域也在不斷擴大，有的甚至已經(jīng)蔓延至全國范圍。相伴而生的必然是當前我國社會矛盾未可預期性、突發(fā)性大為增加，相繼出現(xiàn)了所謂的“社會泄憤事件”。在這類社會性泄憤事件中，有些與事件無直接利益關系、在事件中無直接利益訴求的普通群眾都可能會參與其中，從而演發(fā)成為很大的群體性事件，且具有傾向激化訴諸沖突的趨勢。

（三）社會矛盾的化解難度增加

社會矛盾化解難度增加的主要表現(xiàn)是現(xiàn)行制度對社會矛盾的容納性變差。通過對1994—2004年10年間我國社會矛盾的實證數(shù)據(jù)的統(tǒng)計顯示，如果將信訪、民間糾紛、勞動爭議、民事訴訟、行政訴訟視為合法的社會矛盾，將非法群體性事件、違法活動（治安案件）和犯罪活動視為非法的社會矛盾，1994～2004年以來，在社會矛盾總量上升的情況下，合法的社會矛盾在社會矛盾總量中的比例在下降，合法社會矛盾的比例從79.19%下降到70.71%，非法社會矛盾的比例從20.81%上升到29.3%iii。

二、當前基層社會矛盾與社會沖突的成因分析

（一）社會轉型帶來的利益矛盾是引發(fā)社會矛盾的根本原因

當前，我國正處在經(jīng)濟和社會轉型時期，且正呈現(xiàn)出自己獨有的特征：中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會、從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的變遷和發(fā)展，是在社會主義制度下通過發(fā)展生產(chǎn)力和確立新的社會秩序來完成社會結構的整體性、根本性變遷的，包括結構轉換、體制轉軌、利益調整和觀念轉變。在這個轉型過程中，轉型路徑先是由經(jīng)濟體制變革導入，在利益格局調整過程中觸動社會結構變遷，隨之帶來利益和價值取向的多樣化。由于多種經(jīng)濟成分和多種分配方式的存在，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間以及個體之間存在差異。再加上新舊體制轉換過程中的震動和摩擦，社會不可避免地出現(xiàn)利益分化，產(chǎn)生社會矛盾。

（二）管理者的角色定位模糊、角色能力有限，與民眾民主法治意識提高之間的失衡

如上所述，很多社會矛盾的產(chǎn)生都與政府行為不當有關。為什么政府有那么多的行為空間？客觀地講，這與我國現(xiàn)有經(jīng)濟社會體制不完善密切相關。由于我國社會三大部門結構還不未成熟，政府組織、企業(yè)組織、民間組織還不能各司其職，功能互補，政府還集裁判員和運動員的角色、調節(jié)者和經(jīng)營者的角色于一身，承擔了過多的責任的同時，也過多地干預了經(jīng)濟與社會發(fā)展。更重要的是，我們的黨政機關、司法執(zhí)法機關、公共機構及其干部自身還存在不少問題，使得本來已經(jīng)尖銳的這類矛盾更加尖銳。

與此同時，隨著改革開放以來民主法治化進程的不斷推進，我國民眾的民主法治意識卻在逐步增強，公民身份意識也在逐漸覺醒。一種新型的民眾與政府及其管理者之間的關系正在形成，然而管理者能力卻未能做到與此相匹配。這種種原因導致社會矛盾層出不窮，有些原處于隱性狀態(tài)的矛盾得以凸顯。

（三）宗族和家族勢力等各種潛在的非正規(guī)組織勢力與社

會管理之間的沖突

就某種意義而言，非正規(guī)組織與政府之間的關系可以是合作、互補、互相制約和監(jiān)督的關系，其植根于民間，在與基層社會的某些特定群體保持聯(lián)系方面有時可起政府無法替代的作用?？梢哉f，基層民眾較為普遍地生活在由宗族勢力、家族勢力等各種潛在的非正式組織所形成的包圍圈內(nèi)，這是中國社會長期發(fā)展過程中逐漸形成的，特別在農(nóng)村尤為普遍iv。它以非正式的形式影響著民眾應遵循的規(guī)范和價值觀念，從而在基層社會治理中發(fā)揮了不可忽視的作用。然而，由于目前基層各種利益關系錯綜復雜，以上那些潛在的非正式組織勢力與社會管理之間的沖突不可避免，極易引發(fā)各種社會矛盾。

三、近年來基層社會矛盾化解的實踐中的經(jīng)驗及難點——以宿遷為例

（一）源頭治理，突出社會矛盾的預防

在應對社會矛盾方面，事前預防與事后解決更加重要。社會矛盾需要堅持預測在先的原則，積極參與社會穩(wěn)定風險評估，建立社會風險前置審查機制，從源頭上預防并減少社會矛盾多發(fā)的態(tài)勢。

為了使社會穩(wěn)定風險評估逐步走向制度化和規(guī)范化，宿遷市委辦、市政府辦下發(fā)了《關于印發(fā)〈關于進一步深化社會穩(wěn)定風險評估工作的意見〉的通知》，市綜治委、市委維穩(wěn)領導小組聯(lián)合下發(fā)了《關于印發(fā)〈宿遷市社會穩(wěn)定風險評估辦法〉（試行）的通知》，進一步明確穩(wěn)評工作責任主體、穩(wěn)評程序、穩(wěn)評結論應用等，不斷深化重點領域穩(wěn)評工作。

宿遷市宿豫區(qū)在諸多方面通過開展社會穩(wěn)定風險評估，做到應評盡評，大大降低了群體性事件的發(fā)生率。高度重視項目投產(chǎn)前的社會穩(wěn)定風險評估，并以此為前提來決定項目是否投放。在進行社會穩(wěn)定風險評估的過程中，開展對群眾的解釋和宣傳工作，努力遏制和預防重特大安全事故的發(fā)生，追求社會效益最大化。2012年以來，全區(qū)共確定穩(wěn)評項目86件，其中重大工程類項目79件，重大政策類項目7件，截至目前，全區(qū)未發(fā)生一起因穩(wěn)評不到位而引起的群體性事件。

在司法部門執(zhí)法辦案過程中提前做好風險評估預警工作，也能使許多涉檢矛盾糾紛得以避免。2010年，宿豫區(qū)檢察院出臺《執(zhí)法辦案風險評估預警處置辦法的實施意見》，規(guī)定業(yè)務部門在辦理案件的過程中，對案件處理可能引發(fā)的涉檢矛盾糾紛、涉檢信訪風險，根據(jù)事態(tài)的輕重緩急，進行風險評估預警，并根據(jù)評估的結果，確定相應的風險處置措施，從源頭上預防和減少涉檢矛盾糾紛的發(fā)生。

（二）主動排查化解社會矛盾糾紛，健全基層矛盾調節(jié)體系

如前所述，基層社會矛盾是客觀存在、不容回避的。只有化“堵”為“疏”，才能真正有效地減少社會矛盾，促進社會的和諧運行。這就需要我們改進工作方式，變“事后調解”為“主動介入”，定期組織矛盾糾紛和社會不穩(wěn)定因素排查，盡早掌握糾紛動態(tài)，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早化解。

1.實施社區(qū)網(wǎng)格化管理工程，健全基層矛盾調節(jié)體系，健全社會協(xié)商對話機制，發(fā)揮他們反映訴求、規(guī)范行為、利益整合的作用

在此方面，宿遷市宿豫區(qū)進行了大膽的嘗試與創(chuàng)新，并取得了顯著的成果。近年來，宿豫區(qū)委區(qū)政府按照“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的要求，以社區(qū)網(wǎng)格化管理工程為載體，努力構建更能適應社會結構變化的社會管理格局。具體說來，按照“百戶千人”規(guī)?？茖W劃分網(wǎng)格對社區(qū)進行管理。農(nóng)村以自然村莊、村民小組、安置小區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)街道，城區(qū)以住宅小區(qū)、商業(yè)街區(qū)、休閑娛樂區(qū)、行政服務區(qū)等相對集中區(qū)域為基本框架，以“百戶千人”為基本規(guī)模，合理劃分網(wǎng)格。按照“一警兩員”標準配齊網(wǎng)格員。在此過程中，黨委領導重在科學統(tǒng)籌，政府負責重在落實責任，社會協(xié)同重在整合力量，公眾參與重在共建共享。

2.堅持屬地為主，強化目標管理，著力構建化解基層社會矛盾的責任追究機制

這主要解決兩方面的問題：一是對引發(fā)矛盾的行為的責任追究，二是對調處矛盾不力的行為的責任追究。只有這樣，才能更好地落實“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，從而促進基層社會矛盾的和諧、合理、高效解決。2012年以來，宿遷市宿城區(qū)埠子鎮(zhèn)按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，強化領導責任，實行一級抓一級、一級對一級負責。明確村（居）黨支部書記、駐村干部為第一責任人，村會計、信訪部門工作人員為具體責任人，做到分工明確、責任到人，并實行“五包”：即包調查、包化解、包結案、包息訪和包穩(wěn)控，進一步增強了鎮(zhèn)村干部對信訪穩(wěn)定工作的政治責任感，同時也使排查化解工作卓有成效地開展。

3.暢通溝通渠道，在溝通中及時發(fā)現(xiàn)并化解基層社會矛盾

2010年以來，宿遷市公安機關將每月5日設立為“警民懇談日”，召集群眾進行面對面懇談，聽取群眾提出的意見和建議、反映的問題和訴求。此外，還充分發(fā)揮“網(wǎng)上高速路”的優(yōu)勢，讓網(wǎng)民坐在家里，只要輕點鼠標，就能與民警在線交流。沭陽縣公安局以“QQ警務室”、百度“沭陽吧”中的“派出所長網(wǎng)絡交流平臺”為載體，開展24小時在線懇談，既方便了群眾，也提高了工作效率。

宿豫區(qū)、鄉(xiāng)兩級綜治委為及時收集社會矛盾信息、暢通民意渠道，有效定紛止爭，聘請大學生村官、“五老人員”？（老黨員、老教師、老干部、老勞模、老法律工作者）、調解信息員為調解志愿者，建立調解志愿者懇談制度。自2013年一季度該制度實施以來，切實起到了矛盾糾紛信息排查、反饋、化解作用，有效促進了全區(qū)社會管理工作的開展。

（三）加強基層社會組織建設，著力構筑減控和化解社會矛盾的組織保障體系

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，迫切需要政府職能轉變。在市場經(jīng)濟體制逐步完善的新時期，基礎建設日臻發(fā)達，經(jīng)濟社會運作機制確立，政府職能有理由從管理、建設型轉為公共服務型，政府漸次從市場“淡出”也必將成為發(fā)展趨勢。此外，隨著企業(yè)辦社會的能力消退及減弱，社會權力結構由政府一元，變?yōu)椤罢皇袌鲆簧鐣比?，第三部門（社會組織）在彌補“市場失靈”和“政府失效”方面發(fā)揮著重要作用。

因此，構建和諧社會，政府應對社會組織重新定位，社會組織不是“與政府爭權”，而是在“幫助政府更好地治理社會”。我們有必要理順政府和社會組織的關系，優(yōu)化社會組織的運作機制，為社會組織提供廣闊的發(fā)展空間和發(fā)展機遇，進一步發(fā)揮第三部門的社會整合作用，預防、緩解、化解影響穩(wěn)定的社會矛盾v。

在發(fā)揮社會組織對于基層社會矛盾化解的作用方面，宿豫區(qū)的做法值得借鑒。宿豫區(qū)通過大力加強社會組織的孵化、培育、發(fā)展、扶持和整治，提高了社會組織的管理水平，使社會組織的發(fā)展和運營走上了良性軌道，為宿豫經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極的推動作用。實踐證明，宿豫區(qū)登記注冊的上百家民辦非企業(yè)單位、社會團體已經(jīng)為宿豫經(jīng)濟社會發(fā)展起到積極的推動作用。

（四）延伸司法功能觸角，有效服務社會管理

轉型時期的當代中國社會矛盾呈現(xiàn)出復雜化及多樣化的特點，這對當代中國的司法機制形成了嚴峻的考驗。司法部門及其工作人員當以有效化解涉法矛盾為己任，樹立“平民意識”，深入基層民眾，把法律服務的觸角延伸到基層群眾生活的各個角落，充分發(fā)揮職能作用，積極運用法律手段，切實解決好各類矛盾糾紛，制約和規(guī)范各方獲利的行為和意向，減弱、消除矛盾的摩擦和碰撞，防止矛盾激化，努力促進社會和諧。

沭陽縣司法局通過實行預防教育機制、合力化解機制、銜接聯(lián)調機制、獎懲激勵機制這“四大機制”，化解社會矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。2012年以來，泗洪縣檢察院積極完善刑事和解制度，不但適應了新刑訴法的相關要求，在化解社會矛盾方面也取得了顯著成效。該院通過制定《公訴人在刑事和解中的操作流程規(guī)范》，從審查、告知、確認、擬議、批準、執(zhí)行、監(jiān)督等七個方面，從形式到內(nèi)容進一步規(guī)范了刑事和解工作，進一步建立健全對刑事和解的監(jiān)督體系和質量監(jiān)控機制。

近年來，隨著網(wǎng)絡在人們生活中扮演越來越重要的角色，成為政府部門了解民情民意的窗口，也引起了司法部門的重視。為進一步發(fā)揮檢察機關監(jiān)督法律正確實施的職責，沭陽縣檢察院高度關注“沭陽貼吧”，由專人負責對貼吧內(nèi)容的日常監(jiān)測，及時、全面收集涉檢、涉法信息，并及時與當事人取得聯(lián)系，確保問題得到妥善解決。

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注釋：

i徐勇.“接點政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例[J].華中師范大學學報，2009（6）.

ii趙鼎新.社會與政治運動講義[M].社會科學文獻出版社，2006：80.

iii胡聯(lián)合，胡鞍鋼，王磊.關于我國社會不穩(wěn)定因素變化態(tài)勢的實證分析[J].探索，2007（6）.

iv唐宏強.基層社會矛盾的成因與化解機制探析[J].學術交流，2010（12）.

v王林.優(yōu)化社會三個部門結構及運行機制促進社會矛盾的化解[J].社會科學，2008（2）.