蔣曉蓮 何澤寒

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，忽視了人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要性。新一屆政府提出新型城鎮(zhèn)化要重視人的城鎮(zhèn)化，其中重點(diǎn)是要解決農(nóng)業(yè)人口市民化問題。本文分析了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口市民化問題，包括戶籍準(zhǔn)入問題、農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題、就業(yè)問題以及公共服務(wù)供應(yīng)問題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)人口市民化；人的城鎮(zhèn)化

改革開放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化事業(yè)得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。但城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也存在著土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)、農(nóng)業(yè)人口市民化不徹底問題[1]。十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在此背景下，本文將探討農(nóng)業(yè)人口市民化問題，重點(diǎn)分析戶籍準(zhǔn)入限制、農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)保護(hù)不力、就業(yè)歧視以及公共服務(wù)未能實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋等問題的成因，并提出相應(yīng)建議，以解決我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口市民化問題[2]。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口市民化問題及成因

由于我國(guó)地方政府歷來(lái)追求土地財(cái)政，重視土地城鎮(zhèn)化，忽視人口城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局的影響[3]。造成我國(guó)農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程中存在著戶籍限入、農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)得不到有效保護(hù)、農(nóng)民遭遇就業(yè)歧視和職業(yè)保障權(quán)利不全以及城市中農(nóng)民缺乏公共服務(wù)問題，嚴(yán)重制約著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)此我將分析這些農(nóng)業(yè)人口市民化問題及成因。

1、戶籍準(zhǔn)入限制問題及成因

我國(guó)很多城市出于自身利益的考慮，害怕低教育水平農(nóng)民和收入低的農(nóng)民會(huì)對(duì)城市造成負(fù)擔(dān)，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要求入戶城市時(shí)存在著多種多樣的不合理限制。比如學(xué)歷必須高中以上、在城市中要有自購(gòu)住房、必須要有穩(wěn)定工作、繳納當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)若干年以上[4]。由于農(nóng)村教育條件和水平限制，很多農(nóng)民只有初中及以下學(xué)歷。許多農(nóng)民收入有限，而城市商品房?jī)r(jià)虛高，農(nóng)民很少買得起城市住房。多數(shù)農(nóng)民在城市中從事著流動(dòng)性大的勞動(dòng)密集型工作或非正規(guī)就業(yè)，幾乎很少有穩(wěn)定的工作。而且由于農(nóng)民流動(dòng)性大，在某地繳納若干年以上社會(huì)保險(xiǎn)幾乎不可能。因而大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法滿足這些要求，被城市戶籍管理部門拒之門外。城市管理部門這種自利行為存在著對(duì)農(nóng)民群體的歧視，損害了農(nóng)民的自由遷移權(quán)，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等的生存權(quán)，也不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。而農(nóng)民往往由于自身力量的弱小，無(wú)法采取有效手段推翻擁有強(qiáng)大行政權(quán)力的城市管理部門實(shí)施的不合理戶籍限制，從而使得農(nóng)民不能得到合理入戶城市的權(quán)力，這是城市戶籍準(zhǔn)入限制長(zhǎng)久存在的深層原因。

2、農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題及成因

農(nóng)民在市民化之前在農(nóng)村有很多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)等，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)是很多農(nóng)民賴以生存的資本，給了農(nóng)民生存的資源和生活的保障。很多地方政府在對(duì)農(nóng)民實(shí)行市民化時(shí)，要求農(nóng)民放棄原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利或不同程度侵占農(nóng)民這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如農(nóng)民宅基地?fù)Q住房時(shí)“被上樓”，被征地農(nóng)民補(bǔ)償資金被截留、挪用、克扣，農(nóng)民集體資產(chǎn)被無(wú)償收回。農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)保護(hù)不力主要是因?yàn)榈胤秸恋刎?cái)政的思維下，出于自身利益聯(lián)合開發(fā)商，侵占農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，獲得巨額財(cái)政收入以及農(nóng)村村集體出于自身利益的保護(hù)思維阻礙入戶城市后的農(nóng)民獲得集體資產(chǎn)收益[5]。一方面，農(nóng)民覺得能力有限，不能很好地保護(hù)自己市民化后原有財(cái)產(chǎn)。另一方面，農(nóng)民出于對(duì)未來(lái)城市生活的不確定性，覺得為了城市戶口放棄或喪失大部分原有財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本太大。因此，很多農(nóng)民不愿意在市民化后原有財(cái)產(chǎn)保護(hù)得不到有力保障的情況下市民化，抗拒市民化進(jìn)程，不利于國(guó)家推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市化。

3、就業(yè)問題及成因

就業(yè)關(guān)乎著農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收入，是農(nóng)民在城市中生存的保障與發(fā)展的關(guān)鍵。但農(nóng)民在城市中就業(yè)的狀況卻不容樂觀。首先，很多工作條件和福利待遇較好的工作崗位比如國(guó)企和事業(yè)單位的嚴(yán)苛招聘條件限制了農(nóng)民進(jìn)入。這些國(guó)企和事業(yè)單位不管是高端崗位還是低端崗位招聘，很多要求本地城市戶籍或大專及以上學(xué)歷，而不是要求與職位相稱的工作能力。這不僅涉及對(duì)農(nóng)民的就業(yè)歧視同時(shí)也剝奪了有能力的農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)。這些企業(yè)和事業(yè)單位對(duì)農(nóng)民的就業(yè)歧視是由于他們過(guò)分看重表面的地域優(yōu)勢(shì)和學(xué)歷優(yōu)勢(shì)造成的后果。其次，有些農(nóng)民與城鎮(zhèn)籍員工在同一企業(yè)中工作時(shí)，盡管職位和工作業(yè)績(jī)相同，城鎮(zhèn)籍員工獲得的報(bào)酬比農(nóng)民籍員工多，城鎮(zhèn)籍員工升職機(jī)會(huì)多，很多農(nóng)民享受不到同工同酬權(quán)利。這些企業(yè)主之所以忽視農(nóng)民同工同酬權(quán)利的原因是他們潛意識(shí)對(duì)農(nóng)民工作能力差的偏見引起的。再次，農(nóng)民職業(yè)相關(guān)的權(quán)利缺乏保障，很多企業(yè)沒有為農(nóng)民工提供應(yīng)有的職業(yè)安全保障、休假權(quán)保障以及繳納社會(huì)保險(xiǎn)。這主要是因?yàn)檫@些企業(yè)主為了自身利益減少用工成本和農(nóng)民缺乏相關(guān)的權(quán)利保護(hù)知識(shí)以及農(nóng)民維權(quán)能力不夠造成的。正是因?yàn)檗r(nóng)民在城市中就業(yè)遭遇到種種就業(yè)歧視和職業(yè)相關(guān)權(quán)利保障不足的現(xiàn)狀，使得農(nóng)民不能和城市居民在就業(yè)中享受到同工同權(quán)的機(jī)會(huì)，阻礙了農(nóng)民在城市中的經(jīng)濟(jì)收入的獲得，不利于農(nóng)民市民化進(jìn)程[6]。

4、公共服務(wù)供應(yīng)問題及成因

公共服務(wù)是農(nóng)民享有的一項(xiàng)基本的公民權(quán)利。農(nóng)民享受的公共服務(wù)主要包括保障性住房權(quán)利、教育公平權(quán)、醫(yī)療服務(wù)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)以及文化服務(wù)權(quán)。但在城市中這些公共服務(wù)未能均等化提供給城市居民和農(nóng)民，明顯傾向于提供給城市居民，農(nóng)民享受不到這些公共服務(wù)或者享受的公共服務(wù)太少。比如保障性住房中廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和政策性租賃房大多數(shù)只提供給城市戶籍人口，而收入低的農(nóng)民卻享受不到這些優(yōu)惠的住房政策[7]。農(nóng)民子女在城市存在著就學(xué)難的問題。因?yàn)闆]有城市戶籍無(wú)法進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量好的公立學(xué)校讀書，只能去那些教學(xué)質(zhì)量差的農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。或者進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量好的公立學(xué)校要支付相對(duì)較高的借讀費(fèi)。這些對(duì)農(nóng)民教育權(quán)的歧視一方面不利于農(nóng)民工子弟的教育，另一方面也給支付借讀費(fèi)的農(nóng)民沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)民的醫(yī)療權(quán)利在城市中也得不到保障，很多城市的醫(yī)保政策不與農(nóng)民醫(yī)保政策相對(duì)接，農(nóng)民在城市中醫(yī)院接受醫(yī)療服務(wù)時(shí)不能享受國(guó)家醫(yī)療補(bǔ)貼，使很多農(nóng)民承受著巨大的經(jīng)濟(jì)損失。農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)也沒有在城市中得到很好保護(hù)，農(nóng)民不能與城市居民一樣享受到年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)政府提供的基本生活保障，從而使得農(nóng)民在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)無(wú)法承擔(dān)在城市中生活成本而不得不返回農(nóng)村生活。城市中文化服務(wù)也未能考慮到農(nóng)民需求，城市文化部門幾乎沒有針對(duì)農(nóng)民對(duì)于提高文化知識(shí)的要求而提供相應(yīng)的文化服務(wù)，不利于縮小農(nóng)民與城市居民在文化素質(zhì)方面的差距，從而使得農(nóng)民在一定程度上無(wú)法適應(yīng)城市的文明生活。城市中這些公共服務(wù)很少提供給農(nóng)民的原因在于城市管理部門認(rèn)為提供這些公共服務(wù)給農(nóng)民需要巨大的經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)于城市財(cái)政是一種巨大的損耗，而且對(duì)城市發(fā)展沒有多少收益?；诔杀敬笥谑找娴目紤]，很多城市管理部門缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)給農(nóng)民提供與城市居民均等的公共服務(wù)。由于在城市中農(nóng)民缺乏與城市居民均等的公共服務(wù)，使得農(nóng)民在城市中沒有獲得與城市居民同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)民與城市居民在城市中各方面的差距越來(lái)越大，不利于農(nóng)民市民化。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解決農(nóng)民人口市民化問題必要性和對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化看重人在城鎮(zhèn)化中的巨大作用，要解決新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民市民化問題，必須以人為本，充分尊重農(nóng)民的權(quán)利。以保護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民在市民化進(jìn)程中的權(quán)利作為基本原則，采取符合實(shí)際情況和可行性條件的措施解決農(nóng)民人口市民化問題。

1、解決戶籍準(zhǔn)入限制問題的對(duì)策

很多城市戶籍準(zhǔn)入限制中關(guān)于學(xué)歷須高中以上、自購(gòu)住房及繳納當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)若干年以上的條款，不具有法律上的合理性，存在著對(duì)農(nóng)民自由遷移權(quán)的侵犯。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律解釋嚴(yán)厲禁止這些地方政府侵犯農(nóng)民自由遷移權(quán)的違法行為。同時(shí)農(nóng)民也應(yīng)該采取相應(yīng)的法律措施保護(hù)自己的自由遷移權(quán)。鑒于農(nóng)民維權(quán)能力不足，農(nóng)民可以成立相應(yīng)的維權(quán)組織，依靠組織力量的強(qiáng)大維護(hù)自己的自由遷移權(quán)。全力爭(zhēng)取戶籍準(zhǔn)入限制的取消，獲得與其他人平等入戶城市的權(quán)利。

2、解決農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)不力的對(duì)策

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)是天賦神權(quán)，任何人不能在任何情況下以任何名義剝奪農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民在成為市民后，他們的原有財(cái)產(chǎn)應(yīng)得到國(guó)家保護(hù)，不能被地方政府和村集體侵占。即使農(nóng)民市民化后，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)依然存在。農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地所有權(quán)、土地增值收益權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。地方政府應(yīng)尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民以入股、轉(zhuǎn)讓、抵押以及委托管理等多種形式管理農(nóng)民的土地資產(chǎn)。同時(shí)給征地農(nóng)民合理的土地增值收益，享受按市價(jià)補(bǔ)償?shù)耐恋卦鲋凳杖?。而且農(nóng)民市民化后享有集體資產(chǎn)的部分不能被村集體無(wú)償收回。市民化后的農(nóng)民可以選擇繼續(xù)保有自己在集體資產(chǎn)的占有部分，村集體不得剝奪。農(nóng)民也可以選擇得到村集體合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臈l件下放棄自己在集體資產(chǎn)中保有的部分。只有采取這些保護(hù)農(nóng)民市民化后原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，才能使農(nóng)民獲得合理的經(jīng)濟(jì)收入，抵御農(nóng)民市民化后在城市中生活的風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。

3、解決農(nóng)民就業(yè)問題的對(duì)策

農(nóng)民在城市中遇到的就業(yè)招聘歧視和就業(yè)中未能與城市居民同工同酬以及職業(yè)相關(guān)權(quán)利得不到保障的就業(yè)問題，是由企業(yè)的偏見和侵權(quán)行為以及農(nóng)民工自身權(quán)利保護(hù)能力有限的兩方面原有造成的。對(duì)此，需要采取相應(yīng)措施。其一，國(guó)家應(yīng)依法嚴(yán)令企業(yè)不得在招聘時(shí)設(shè)置歧視條件，消除農(nóng)民工在求職時(shí)受到學(xué)歷限制和地域限制的影響。其二，國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工同工同酬權(quán)利和勞動(dòng)保障權(quán)利知識(shí)的教育，給農(nóng)民工設(shè)置便捷措施幫助農(nóng)民工維護(hù)自身同工同酬權(quán)利和勞動(dòng)保障權(quán)利。其三，農(nóng)民工應(yīng)成立相應(yīng)的工會(huì)組織，因地制宜成立區(qū)域性的或行業(yè)性的工會(huì)組織，利用工會(huì)組織的強(qiáng)大力量對(duì)抗企業(yè)對(duì)農(nóng)民工地就業(yè)歧視和侵權(quán)行為，維護(hù)農(nóng)民就業(yè)權(quán)利[8]。解決好農(nóng)民在城市中的就業(yè)問題，可以使農(nóng)民享受到城市中就業(yè)的合理經(jīng)濟(jì)收入，有利于農(nóng)民的在城市中生存和發(fā)展，使農(nóng)民更有動(dòng)力永久地住在城市，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。

4、解決公共服務(wù)供應(yīng)問題的對(duì)策

享受與城市居民均等化的公共服務(wù)是農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利，因此應(yīng)采取相應(yīng)對(duì)策解決城市中的公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民供應(yīng)不足的問題。首先，對(duì)于進(jìn)入城市的低收入農(nóng)民工，地方住房管理部門應(yīng)采取與城市低收入居民一視同仁的政策。為這些購(gòu)房有困難的低收入農(nóng)民工提供相配套的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和政策性租賃房，使這些農(nóng)民工享有最低生活標(biāo)準(zhǔn)的基本城市住所。其次，城市教育管理部門應(yīng)開放城市公辦學(xué)校給適齡的農(nóng)民隨遷子女就讀，嚴(yán)禁公辦學(xué)校以各種名義向接受教育的農(nóng)民工隨遷子女收取任何借讀費(fèi)或其他費(fèi)用，使農(nóng)民工子女在城市中享受與城市居民子女一樣平等的受教育權(quán)。再次，城市醫(yī)療主管部門應(yīng)把農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)體系與城市醫(yī)療保險(xiǎn)體系無(wú)縫對(duì)接，讓在城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療的農(nóng)民能享受到醫(yī)療補(bǔ)貼，與城市居民一樣平等地享有醫(yī)療保險(xiǎn)政策的優(yōu)惠[9]。再次，城市勞動(dòng)與社會(huì)保障部門應(yīng)該提供與城市居民一樣均等的基本生活保障給在城市中年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的農(nóng)民工，使農(nóng)民工具有在城市中生活的最基本的社會(huì)生存保障。而且，城市文化管理部門應(yīng)考慮城市中農(nóng)民的文化需求，提供相應(yīng)的文化教育給城市中的農(nóng)民工，提高城市中農(nóng)民工的文化水平和城市文明素養(yǎng)，使農(nóng)民更好地融入城市生活。對(duì)于城市管理機(jī)構(gòu)因?yàn)樘峁┡c城市居民均等化的公共服務(wù)給城市中農(nóng)民所增加的成本，應(yīng)采取中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平提高、地方政府公共服務(wù)保障預(yù)算增加、在城市中農(nóng)民工適當(dāng)付費(fèi)的成本負(fù)擔(dān)模式，這樣必定能承受增加的公共服務(wù)的成本[10]。在成本能承擔(dān)的條件下，提供與城市居民均等化的公共服務(wù)給城市中農(nóng)民能使農(nóng)民更好地在城市中生活和發(fā)展，讓農(nóng)民更加有積極性融入城市生活，加快我國(guó)的農(nóng)民市民化進(jìn)程。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，保護(hù)和落實(shí)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利，是農(nóng)民市民化中的重點(diǎn)。要按照十八屆三中全會(huì)的會(huì)議精神，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。其中的深刻內(nèi)涵是我們要以農(nóng)民為中心，破除戶籍準(zhǔn)入限制、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民市民化后的原有財(cái)產(chǎn)、解決農(nóng)民在城市中就業(yè)歧視和就業(yè)保障不全問題以及實(shí)行農(nóng)民與城市居民均等化公共服務(wù)供應(yīng)政策。只要我們?cè)谕七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中牢固樹立農(nóng)民利益為重的意識(shí)，采取積極有效措施維護(hù)農(nóng)民市民化中的權(quán)利，農(nóng)民就會(huì)擁護(hù)和積極配合我國(guó)新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民市民化戰(zhàn)略部署。解決好農(nóng)民市民化問題，利國(guó)利民。既有利于我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也有利于農(nóng)民共同享受現(xiàn)代化發(fā)展成果。（作者單位：1.成都理工大學(xué)商學(xué)院；2.西南交通大學(xué)）

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