胡萬桂

政府采購又稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為了滿足社會公共需要，以法定的方式和程序，利用財政性資金以直接向供應商付款的方式在國內外市場上購買貨物、工程或服務的行為。

政府采購是公共支出的重要組成部分。在世界各國的政府采購實踐中，政府采購不僅僅是一種單純的政府的采購行為，而且還是一種政府可以利用的宏觀調控手段。目前我國關于政府采購的研究多側重于政府采購經濟有效性目標，對政府采購的社會目標方面涉及不多。經濟有效性是政府采購的首要目標，即以最有利的條件采購到質量合乎要求的貨物、工程和服務，但是由于政府采購具有資金來源的公共性、采購行為的非營利性和政策性等特點，這就要求它必須兼顧一定的社會目標，如促進社會就業(yè)。同時，政府采購規(guī)模的龐大性也決定了它有助于實現(xiàn)這些社會目標。目前我國面臨著嚴峻的就業(yè)形勢，這迫切需要政府采購發(fā)揮其促進社會就業(yè)的宏觀調控的功能。

一、政府采購促進就業(yè)的理論分析

根據宏觀經濟理論，總需求和總供給的平衡是實現(xiàn)充分就業(yè)的條件，而政府采購是國內總需求的重要組成部分。在供給過剩，居民消費不足的情況下，政府采購無疑具有重要的推動作用，它能夠擴大國內市場的有效需求，實現(xiàn)宏觀經濟的總體平衡，促進充分就業(yè)。另外，經濟增長是實現(xiàn)勞動力就業(yè)的根本，在開放經濟條件下，推動國民經濟增長的主要力量是居民消費（C）、政府采購（G）、投資（I）、凈出口（NX），用公式表示為：GDP=C+G+I+NX。政府采購對國民收入的變動存在一個支出的乘數效應，即△Y=△G*（1/1-C），△Y代表由于政府采購支出變動而引起的國民收入變動，△G代表政府采購支出變動，C代表居民邊際消費傾向（即家庭額外收入中用于消費而不是儲蓄的比例）。政府采購支出增加一個單位，國民收入就增加1/1-C個單位，由于0

二、政府采購促進就業(yè)的國際經驗借鑒

世界上許多國家和地區(qū)在進行政府采購的過程中，都一定程度地兼顧了促進就業(yè)的

社會目標，并且取得了顯著的成效，其中一些成功的經驗值得我國借鑒。

（一）美國

1.羅斯福新政時期的“以工代賑”

在凱恩斯經濟理論的影響下，美國總統(tǒng)羅斯福于1933年——1939年實施了新政。羅斯福把保持國民經濟的正常運行和保證公民就業(yè)作為政府的責任，為解決就業(yè)問題，新政采用了“以工代賑”的政策，為失業(yè)者提供從事公共事業(yè)的機會，這是迄今為止美國政府承擔執(zhí)行的最宏大、最成功的救濟計劃①。

2.《購買美國產品法》（Buy American Goods Act）

1933年《購買美國產品法》制定的目的之一是為了應對當時美國高達25%的失業(yè)率，它的核心內容規(guī)定只有以下兩類產品才能納入美國政府采購的對象范圍：一是非加工的物品、原材料、在國內開采和生產的產品，二是從原材料開采、生產加工直至最終產品，整個生產鏈的50%以上的部分都在國內進行?！顿徺I美國產品法》要求政府機構只能購買本國的產品，除非該產品不能從國內購買，或者國內購買不能滿足公眾利益以及國內購買成本過高，才能從國外供應商處購買。這些購買國貨的條款限制了國內需求的外流，有效地保護了本國市場，對于刺激國內企業(yè)恢復生產、促進勞動力再就業(yè)發(fā)揮了重要作用。

3.對符合科技產業(yè)政策的企業(yè)產品實行保護性購買

美國為了推動高新技術企業(yè)發(fā)展以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，對符合科技產業(yè)政策的企業(yè)產品實行保護性購買。以集成電路為例，1962年美國政府購買了了所有此類產品，1963年購買了所有產品的44%，到1968年政府對集成電路的購買量仍占到37%②。美國國防部在20世紀50年代對航空產品、電子產品的采購合同，促進了“硅谷”和波士頓128號高速公路產業(yè)帶的崛起，70年代的機械、能源采購和80年代的機器人、超大規(guī)模計算機的采購又極大地促進了高新技術企業(yè)的發(fā)展。可以看出，政府采購是美國許多高技術產業(yè)發(fā)展的源動力，它不斷推動著新經濟增長點的產生，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。

4.扶持小企業(yè)以吸收就業(yè)

（1）《小企業(yè)法》（Small Business Act）

美國國會于1953年通過了《小企業(yè)法》，它要求政府應當盡可能支持、幫助和保護小企業(yè)的利益，為小企業(yè)進入政府采購市場創(chuàng)造條件，確保它們能夠公平地獲得一部分政府采購貨物和服務的合同。

《小企業(yè)法》對以下小企業(yè)給予了特殊照顧，一類是位于高失業(yè)地區(qū)或低收入地區(qū)的企業(yè)，另一類是由弱勢群體經營的企業(yè)。為了使這些小企業(yè)能夠平等參與市場競爭，美國政府增加了對它們的日常辦公用品、設備、服務、原料的采購量。2009年年初美國國會討論了一個關于成立“婦女采購計劃”（Womens Procurement Program）議案，目的是將政府采購總額的5%的合同分給婦女經營的企業(yè)③，增加對這些企業(yè)的采購支持力度。

（2）小企業(yè)管理局（Small Business Administration）

美國的小企業(yè)管理局成立于1953年，其目的是保護小企業(yè)的利益，使其免于激烈市場競爭的排擠，促進整體經濟的發(fā)展。

（二）歐盟

1.發(fā)展中小企業(yè)以創(chuàng)造就業(yè)機會

歐盟于2008年6月開始實施歐盟《中小企業(yè)法》（“Small Business Act for Europe”），目標是在社會管理和公共服務的決策過程中貫徹“小企業(yè)優(yōu)先的原則”（the“Think Small first”principle），幫助小企業(yè)克服發(fā)展過程中存在的困難，完善它們經營活動的監(jiān)管和法律環(huán)境，挖掘其最大限度地促進經濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會的潛力。其中，為了幫助中小企業(yè)獲得政府采購訂單，《小企業(yè)法》制定了一系列規(guī)則，具體包括：完善中小企業(yè)獲得政府采購信息的渠道，幫助其進行網上競標，減少過量的財務資金方面的限制，簡化繁瑣的申請程序。這些規(guī)則確保了中小企業(yè)在政府采購市場中占有一定份額，從而維持或增加了其用工需求。

2.以第三國條款對投標產品的原產地做出限制

歐盟《政府采購指令》中的公共事業(yè)指令專門制定了一個第三國條款，針對來自于非歐盟國家，并且也沒有同歐盟成員國進行相互間市場準入安排的國家的產品和服務。它規(guī)定在一項公共供應合同招標中，原產于第三國的產品比例超過投標產品總價值的50%④，公共事業(yè)機構可以拒絕該項供應商合同的投標。第三國條款對投標產品原產地的限制，有效地保證了政府采購資金流向在歐盟成員國本土進行生產的企業(yè)，而正是這些企業(yè)吸納了該國大量的勞動力就業(yè)。

（三）日本

日本政府將大量的政府采購資金投入了支柱產業(yè)，不僅帶動了相關產業(yè)的發(fā)展，而且還創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，產生就業(yè)機會增加的聯(lián)動效應。比如在振興汽車工業(yè)時期，日本政府和公共團體把大量采購資金投入了本國汽車工業(yè)，不僅增加了汽車制造業(yè)對勞動力要素的需求，而且還增加了鋼鐵、采礦、汽車維修服務等行業(yè)的勞動力需求，從而吸納了大量的勞動力就業(yè)。在振興電子工業(yè)時期，政府進行了辦公自動化建設和通訊設備采購，為日本剛剛起步的電子工業(yè)提供了一個不小的市場，幫助日本企業(yè)頂住美國跨國公司電子產品的沖擊，為國內電子工業(yè)提供了一個相對穩(wěn)定的市場需求環(huán)境，緩解了企業(yè)裁員的壓力。

三、我國運用政府采購促進就業(yè)的政策選擇

借鑒國際經驗，應從以下幾方面著手，運用政府采購促進我國就業(yè)狀況的改善。

（一）增加對基礎設施等公共工程的采購力度，力爭在公益性事業(yè)領域創(chuàng)造更多就業(yè)機會

增加對基礎設施等公共工程的采購力度，投資新建鐵路、公路、機場、道路建筑、校舍醫(yī)院、綠化環(huán)保工程等項目，不僅能夠直接創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，而且還能帶動能源、鋼鐵、建材、制造業(yè)等相關產業(yè)的發(fā)展，吸納更多的勞動力就業(yè)，產生就業(yè)擴張效應。

（二）完善政府采購立法，嚴格界定國貨標準，堅持國貨優(yōu)先的原則以減少本國內有效需求外流

優(yōu)先購買國貨幾乎是所有國家在政府采購實踐中所遵循的原則，我國的《政府采購法》也提出了國貨優(yōu)先原則，但對究竟什么才算是國貨并無明確的法律界定，使得各級地方政府在采購過程中區(qū)分國貨和洋貨時帶有很大隨意性。

我國可以借鑒歐美國家的做法，規(guī)定投標企業(yè)的產品總價值中原產于我國本土的產品價值不得低于50%（當然這個比例還可定得更高一些），從而完善我國政府采購的國貨標準，增強國貨優(yōu)先原則的可操作性，保護本國市場、促進國內就業(yè)。

（三）實施有利于中小企業(yè)的政府采購政策，扶持其發(fā)展以吸收就業(yè)

具體可以采取以下措施：一是放寬中小企業(yè)進入政府采購市場的準入條件，允許一部份資質條件雖然達不到政府原先規(guī)定的競標商硬性指標，但經營優(yōu)良、信譽良好的中小企業(yè)進入采購市場參與競標；二是改革和完善評標方法，在評標過程中考慮促進就業(yè)的因素，對在高失業(yè)地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)經營的企業(yè)給予適當加分，或者直接給予高失業(yè)地區(qū)的企業(yè)更多訂單；三是給予評標價格上的優(yōu)惠，即對于吸納再就業(yè)人員達到一定比例的中小企業(yè)，允許它們的競標價格在一定幅度內高于市場平均價格；四是細分采購標的，為中小企業(yè)預留一定比例的采購合同；五是在大型項目采購中，優(yōu)先選擇同中小企業(yè)合作密切的大企業(yè)，讓中小企業(yè)能夠分包一部分產品和零部件。

（四）擴大政府采購規(guī)模和范圍，增強政府采購促進就業(yè)的調控力度

我國的政府采購規(guī)模不大，采購支出占GDP的比重遠達不到發(fā)達國家10%的水平，而且采購范圍有限，致使政府在采購過程中的調控力度和作用范圍受到很大限制。隨著經濟的發(fā)展，應該逐步擴大我國政府采購的規(guī)模和范圍，擴充和完善集中采購目錄，擴大集中采購的范圍，增強政府采購的調控力度。

同時，由于政府采購對象主要集中在第二、第三產業(yè)，政府采購支出的增加能夠刺激這兩個產業(yè)的發(fā)展，促進勞動力從已趨近飽和的第一產業(yè)轉向增長潛力較大的第二、第三產業(yè)，從而優(yōu)化就業(yè)結構，減少結構性失業(yè)。

（五）加強政府采購專業(yè)隊伍的建設，吸納更多的勞動力從事政府采購事業(yè)

我國目前缺乏一支專業(yè)的政府采購隊伍，而像美國這樣的發(fā)達國家大都擁有相當數量的專業(yè)采購人員，我國應加強采購隊伍的建設，實行政府采購從業(yè)人員資格認證制度，吸納大量優(yōu)秀人才加入政府采購隊伍。（作者單位：中國農業(yè)銀行）

參考文獻：

[1]鐘仁耀.我國政府采購促進就業(yè)問題對策研究[J].中國政府采購，2005（2）.

[2]陳晴華.論擴大就業(yè)與政府的角色歸位[J].學術論壇，2005（10）.

[3]崔超.關于政府采購就業(yè)影響的評價方法研究[J].中國政府采購，2003（4）.

[4]馬海濤，姜愛華.我國政府采購制度研究.[M]北京：北京大學出版社，2007

[5]Matthew Potoski（2008），State & Local Government Procurement and the Winter Commission.Public Administration Review.

注解：

①資料來源于http：//zhidao.baidu.com/question/35315103.html

②劉曉路.中國擴大內需的財政政策[M].北京：中國人民大學出版社，2003：189.

③資料來源于http：//www.uswomenschamber.com/html/wfpp.htm

④宋麗穎，王滿倉.政府采購[M].西安：西安交通大學出版社，2007：243-244.