陳鵬

[摘 要]作為我國改革開放的前沿地帶和綜合改革配套實驗區(qū)上海浦東新區(qū)在構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制方面走出了一條獨具特色的創(chuàng)新發(fā)展之路。浦東將社會組織的培育和發(fā)展置于“公益”的理念和范疇之下，強調(diào)公益是一條上、中、下游環(huán)環(huán)相扣的“產(chǎn)業(yè)鏈”，即上游環(huán)節(jié)（基金會）——中游環(huán)節(jié)（支持型、樞紐型社會組織）——下游環(huán)節(jié)（草根型、操作型和社區(qū)型社會組織）。從組織生態(tài)來看，浦東公益服務(wù)園、基金會服務(wù)園、社區(qū)公益服務(wù)園和公益街同處一個園區(qū)，共同構(gòu)成了一個有機共生、完整自洽的“生態(tài)圈”。浦東公益示范基地的成功實踐表明：一方面，社會組織的培育和發(fā)展離不開政府的有力支持，政府應(yīng)該對社會組織持開放、包容的態(tài)度，并努力營造良好的政策環(huán)境；另一方面，是社會組織自主治理的內(nèi)生動力和強烈愿望，以及社會建設(shè)和社會治理的內(nèi)在要求。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)鏈 生態(tài)圈 社會組織 社會治理

黨的十八大報告提出，加強社會建設(shè)必須加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。黨的十八屆三中全會進一步提出要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，提高社會治理水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前，全國各地都在緊密圍繞如何構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制進行積極地探索和實踐。2013年9月，本課題組對上海市浦東新區(qū)公益示范基地、浦東新區(qū)民政局、普陀區(qū)民政局、塘橋街道辦事處等機構(gòu)進行了專題調(diào)研和走訪。作為我國改革開放的前沿地帶和綜合改革配套實驗區(qū)——浦東新區(qū)在構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制方面走出了一條獨具特色的創(chuàng)新發(fā)展之路。

一、浦東公益示范基地的基本情況

“浦東公益示范基地”由浦東公益服務(wù)園、浦東基金會服務(wù)園、浦東公益街和社區(qū)公益服務(wù)（塘橋）園四個部分組成。浦東公益示范基地是浦東新區(qū)在深化綜合配套改革試點、推進社會管理創(chuàng)新的實踐園區(qū)，主要致力于打造公益性社會組織的孵化成長園區(qū)、政社合作供需對接服務(wù)平臺、公益項目和產(chǎn)品研發(fā)集散基地、公益組織和公益人才集聚中心、公益理念和公益文化輸出高地。

“浦東公益服務(wù)園”總面積為3000平方米，其中底樓約600平方米為公共空間，2～7樓為辦公場所。公共空間包括公益超市、公共服務(wù)辦公室、多功能廳和社會工作實訓基地等。目前，共有31家社會組織入駐，主要有4種類型：一是受政府委托對新區(qū)某一行業(yè)發(fā)展具有統(tǒng)籌管理作用的機構(gòu)，如新區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)指導中心；二是在全區(qū)層面為公益組織提供培訓、能力建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計等支持型服務(wù)機構(gòu)，如映綠公益事業(yè)發(fā)展中心；三是專業(yè)社工機構(gòu)，如浦東社工協(xié)會、樂群社工服務(wù)社；四是具有孵化功能的公益組織，如浦東非營利性組織發(fā)展中心（NPI）。這些社會組織使公益服務(wù)園能夠真正發(fā)揮輻射作用，引領(lǐng)全區(qū)公益事業(yè)發(fā)展，并使得浦東社會組織的培養(yǎng)模式從最初的單一行政培育模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N培育模式共同發(fā)展。

“浦東基金會服務(wù)園”是國內(nèi)首家為基金會行業(yè)提供辦公場地、咨詢服務(wù)、能力建設(shè)、信息資訊等專業(yè)化支持的綜合服務(wù)園區(qū)。由上海仁德基金會、新湖公益創(chuàng)新基金和上海市浦東新區(qū)民政局三方共同創(chuàng)辦，旨在通過搭建一個基金會資源的整合平臺凝聚基金會力量，推動公益組織和基金會相互協(xié)作，并通過政府、企業(yè)、社會組織三方合作實現(xiàn)資源整合，促進行業(yè)生態(tài)鏈建設(shè)。服務(wù)園主要提供三個方面的專業(yè)支持：一是為部分基金會提供辦公空間、活動場地、能力建設(shè)、交流服務(wù)等；二是為處于籌備期和初創(chuàng)期的基金會提供包括能力建設(shè)、戰(zhàn)略規(guī)劃、財務(wù)、人事托管及注冊協(xié)助等培育服務(wù)；三是為上海及周邊地區(qū)的各類基金會提供能力建設(shè)、資訊交流支持等。目前，入駐浦東基金會服務(wù)園的組織包括慈慧基金會、能近基金會等。

“浦東公益街”是激發(fā)社會活力、集散公益資源的互動空間，是浦東對社區(qū)公益組織可持續(xù)發(fā)展模式的重要探索。通過開展公益社會組織自我造血運營模式及社會企業(yè)的實踐試點，尋找社會服務(wù)的多種實現(xiàn)途徑，提升社區(qū)公益服務(wù)的社會認同，宣傳公益理念、傳播公益文化，支持公益創(chuàng)業(yè)，促進政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)公眾多方參與和合作，完善浦東公益生態(tài)鏈。目前，入駐浦東公益街的組織包括：屋里廂、聯(lián)勸、欣耕工坊、盡美長者服務(wù)中心、復恩社會組織法律服務(wù)中心、塘橋公益法律服務(wù)社等13家公益組織。

“社區(qū)公益服務(wù)園”是在社區(qū)層面建立的為公益性社會組織提供支持和服務(wù)的園區(qū)，通過支持更多的公益組織參與社區(qū)民生服務(wù)，推進社區(qū)志愿精神的培育和弘揚，壯大社區(qū)公益力量，使社會組織成為“溫馨社區(qū)、宜居家園”目標的重要實踐者，讓“公益心、公益行”成為更多人的理想和追求。目前，社區(qū)公益服務(wù)園包括塘橋、濰坊、陸家嘴、金橋、洋涇、金楊、浦興、合慶、北蔡、滬東、東明、南碼頭等12家社會組織服務(wù)中心。這些中心都是經(jīng)浦東新區(qū)民政局注冊的民辦非企業(yè)單位，人員全部從社會上招聘，履行政府委托職能，實行獨立的社會化運營。

二、浦東公益示范基地的理念設(shè)計與體制機制

（一）創(chuàng)新理念

現(xiàn)代社會組織是社會建設(shè)和社會治理的重要主體，創(chuàng)新社會組織管理體制，首先要進行理念創(chuàng)新。浦東新區(qū)黨委和政府高度重視社會組織的培育和發(fā)展，并進行了具有戰(zhàn)略性眼光的頂層設(shè)計，為該區(qū)社會組織蓬勃、健康地發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)和持續(xù)的動力。根據(jù)對浦東新區(qū)民政局政府人員的訪談來看，一個核心理念和制度設(shè)計是搭建可銜接的公益產(chǎn)業(yè)鏈和可循環(huán)的公益生態(tài)圈，促進合作互補與良性競爭，進而構(gòu)筑社會組織的發(fā)展體系。

浦東將社會組織的培育和發(fā)展置于“公益”理念和范疇之下，強調(diào)公益是一條上、中、下游環(huán)環(huán)相扣的“產(chǎn)業(yè)鏈”：即上游環(huán)節(jié)（基金會）——中游環(huán)節(jié)（支持型、樞紐型社會組織）——下游環(huán)節(jié)（草根型、操作型和社區(qū)型社會組織）。從組織生態(tài)來看，浦東公益服務(wù)園、基金會服務(wù)園、社區(qū)公益服務(wù)園和公益街同處一個園區(qū)，共同構(gòu)成了一個有機共生、完整自洽的生態(tài)圈。

（二）運作機制

作為一種社會創(chuàng)新的產(chǎn)物，浦東新區(qū)公益生態(tài)園在長期的實踐發(fā)展中逐漸形成了六大基本運作機制：

1、專業(yè)孵化機制。如NPI通過選擇創(chuàng)新性強、有發(fā)展?jié)摿Φ慕M織入殼，通過提供場地、小額補貼等扶助初創(chuàng)期公益機構(gòu)成長。目前，已出殼21家，正孵化19家。浦東社工協(xié)會以團隊組建、能力建設(shè)、參與理事會治理等方式培育了8家社工類公益機構(gòu)。

2、規(guī)范引領(lǐng)機制。公益服務(wù)園是公益界行業(yè)標準和規(guī)范的誕生地。一些機構(gòu)通過實踐與研究發(fā)布多項行業(yè)標準或服務(wù)規(guī)范，對于規(guī)范行業(yè)、引領(lǐng)公益發(fā)展起到了重要作用。

3、人才輸送機制。公益園內(nèi)從業(yè)人員以高學歷、高素質(zhì)年輕人為主，使其成為一個人才匯聚，新思想、新理念交匯的場所。一些專業(yè)機構(gòu)通過培訓及與高校建立實習基地，為園內(nèi)外培養(yǎng)和輸送人才，并為社會組織提供能力支持。

4、公共服務(wù)機制。園區(qū)為入駐機構(gòu)提供場地，開展創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)驗分享等活動，通過公益展廳、公益網(wǎng)等進行公益機構(gòu)及項目宣傳。同時，針對機構(gòu)需求，推出財務(wù)咨詢和托管、招投標代理和注冊代理等公共服務(wù)，并制定公共服務(wù)制度。

5、項目發(fā)展機制。公益園優(yōu)先吸納具有項目發(fā)展能力的社會組織入駐，社會組織通過開發(fā)適應(yīng)社會發(fā)展、滿足社會需求的服務(wù)項目獲得社會認可。目前，一些機構(gòu)所提供的社會服務(wù)已涵蓋10多個領(lǐng)域、20多個項目。

6、供需對接機制。公益園為政府和社會組織的項目合作提供了對接平臺：一方面，通過浦東公益網(wǎng)和公益活動月等載體發(fā)布供需信息；另一方面，通過項目推介會、公益招投標、參觀接待等形式促成供需對接。

（三）管理體制

雖然浦東公益園區(qū)借鑒了商業(yè)領(lǐng)域中的產(chǎn)業(yè)集群模式，但是在管理體制上沒有采用傳統(tǒng)意義上的園區(qū)“管委會”模式。無論是公共空間的使用，還是管理制度的制定，都是由入駐的公益機構(gòu)共同商定、自主管理。如浦東公益服務(wù)園是由最先入駐園區(qū)的10家社會組織發(fā)起成立的浦東新區(qū)公益組織項目合作促進會負責提供公共服務(wù)和管理，同時為新區(qū)的公益組織提供合作交流的平臺。浦東基金會服務(wù)園，通過自主召集園內(nèi)機構(gòu)表決通過了《浦東基金會服務(wù)園管理公約》；上海仁德基金會作為浦東基金會服務(wù)園區(qū)的營建方，也是管理方，除了在硬件與空間營造及管理上投入了大量的資金與人力外，還提供了系列配套服務(wù)，尤其是針對籌建期、初創(chuàng)期基金會的需要開發(fā)了基金會培育項目，為基金會的早期創(chuàng)立、發(fā)展提供了一站式服務(wù)。浦東公益街，則由浦東支點公益促進中心負責日常運營管理；浦東社區(qū)服務(wù)園（塘橋），則由塘橋社會組織服務(wù)中心負責運營管理和服務(wù)。

由此可見，各個園區(qū)的公共服務(wù)和管理均是通過社會組織（民非）來承擔和運營的，進而建立起一套“以社管社”的管理體制。在這種情況下，政府部門并沒有一味地照搬行政管理模式，而是注重激發(fā)社會組織的自主意識，以公益的理念應(yīng)對公益的困難，以社會的方式解決社會的問題。同時，社會組織也表現(xiàn)出了自我管理、自我服務(wù)的強烈意識。

（四）社會效果

浦東公益示范基地是上海市加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會治理的窗口和典范，具有重要的制度創(chuàng)新意義。主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、集聚效應(yīng)。浦東公益示范基地代表了現(xiàn)代社會組織培育和發(fā)展的一種重要創(chuàng)新模式。通過園區(qū)各種資源、信息、人才、項目的高度集聚、流動和共享，為各種類型的社會組織各取所需、各求發(fā)展提供了便利和條件。這種集約化的服務(wù)模式，不僅有助于營造一個溫馨、穩(wěn)定、健康的外在發(fā)展環(huán)境，而且大大降低了社會組織機構(gòu)的孵化和運行成本。

2、示范效應(yīng)。浦東公益示范基地自建立以來，在我國社會建設(shè)和社會管理領(lǐng)域日益形成了較為廣泛的輻射、示范和引領(lǐng)效應(yīng)。以浦東公益服務(wù)園為基地，以政社項目合作為主要形式，以公益產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈為機制的浦東公益發(fā)展路徑已經(jīng)基本成型，并借公益服務(wù)園向整個浦東新區(qū)乃至更大的區(qū)域輻射。浦東示范基地具有重要的復制和推廣意義，許多地方以浦東為典范建立了類似的公益園區(qū)，如成都公益組織服務(wù)園等。

三、浦東新區(qū)公益示范基地的啟示

浦東新區(qū)一直是我國社會建設(shè)和社會治理領(lǐng)域的先行探索者。作為一種社會治理創(chuàng)新模式，浦東示范公益基地之所以能夠取得較好的成效，主要原因是：

（一）政府的支持

對于當代中國而言，社會組織的培育、發(fā)展和壯大，離不開政府的積極支持和有力作為。通過對浦東新區(qū)民政部門和街道辦官員的訪談發(fā)現(xiàn)，他們對社會組織的理念和政府自身的定位比較明確。

1、對社會組織持開放、包容的態(tài)度。社會組織在社會建設(shè)和社會治理中能否脫穎而出并發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵取決于政府的理念和態(tài)度。在相當長一段時期內(nèi)，政府官員尤其是基層工作人員，對社會組織普遍抱持一種懷疑、負面的看法，從而極盡打壓之勢。在新一輪的社會治理創(chuàng)新中，一些地方仍對社會組織持有較深的偏見和成見，而浦東作為開放開發(fā)前沿和先行先試地區(qū)，在理念創(chuàng)新方面始終走在前列，很早就提出了社會組織“產(chǎn)業(yè)鏈”和“生態(tài)園”的發(fā)展思路，提出政府要敞開胸襟大膽地迎接和擁抱社會組織的到來。

2、營造良好的政策環(huán)境。浦東民政部門努力營造良好的政策環(huán)境，堅持做到職能到位而不越位、缺位、錯位。如浦東區(qū)委、區(qū)政府為浦東公益服務(wù)園提供辦公場地和財政補貼，積極推行社會組織規(guī)范化建設(shè)和政府購買社會組織服務(wù)制度，有力、有效地調(diào)動了社會組織的積極性和主動性。同時，大力發(fā)揮社區(qū)社會組織在公共服務(wù)和管理中的重要作用，努力進行制度創(chuàng)新和突破，讓街道辦事處作為社會組織服務(wù)中心等民非組織的業(yè)務(wù)主管單位，為其注冊、登記提供了便利。

（二）社會的需要

1、社會組織自主治理的內(nèi)生動力。浦東公益服務(wù)園打造了一個多層次、多樣化的以樞紐性、支持型、聯(lián)合性社會組織為主體的公益共同體，較好地適應(yīng)和滿足了社會組織實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的內(nèi)在需求和發(fā)展規(guī)律。其中首尾相接、循環(huán)再生的完整自洽運行體系：即從項目培育——機構(gòu)孵化——公共服務(wù)——專項托管——人才輸送——培訓規(guī)劃——制定標準——整合宣傳——項目合作，充分彰顯了現(xiàn)代社會組織發(fā)展的需求和規(guī)律。

2、社會建設(shè)和社會治理的內(nèi)在要求。當前，我國正處于“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”并存的階段，各種社會問題錯綜復雜、瞬息萬變，僅僅依靠政府一方來解決不僅成本高，而且也很難起到好的效果。許多社會問題往往需要一種跨部門的協(xié)作治理（政社合作、社社合作、社企合作）來解決，而浦東公益服務(wù)園正是打造了這樣一個多部門社會治理合作的平臺，有效地實現(xiàn)了從直接管理到間接管理，再到社會組織自我管理的轉(zhuǎn)變。通過專業(yè)化的方法和技巧直接面向社區(qū)提供各種個性化、多樣性的社會服務(wù)，可以有效地滿足人們?nèi)找娑嘣男枨?，尤其是弱勢群體的需求。