郭世平　李森

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)離不開相關(guān)制度的配合，建立健全生態(tài)文明制度體系是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，也是生態(tài)文明建設(shè)工作持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。生態(tài)文明制度體系的完善需要一個(gè)過程，要在現(xiàn)行生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)上，按照十八屆三中全會(huì)的新要求，繼續(xù)健全和完善生態(tài)文明制度體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度體系；生態(tài)保護(hù)；管理體制

[中圖分類號(hào)]B0-0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0339（2014）02-0009-04

隨著生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的不斷深入進(jìn)行，我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)取得了一定的成就，但是在生態(tài)文明制度意識(shí)、內(nèi)容、監(jiān)管及保障等方面也還存在諸多問題。為了更好地完善綠色低碳經(jīng)濟(jì)體系，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，黨的十八屆三中全特別強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并對(duì)建立健全生態(tài)文明制度體系提出了新的要求。

一、生態(tài)文明制度體系建設(shè)的基本內(nèi)容

制度本身具有引導(dǎo)思想、規(guī)范行為、激勵(lì)實(shí)踐和服務(wù)保障等重要功能。因此，只有實(shí)行嚴(yán)格、緊密的制度，不斷健全制度體系，才能保障我國生態(tài)文明建設(shè)的有序進(jìn)行。一般來說，我國生態(tài)文明制度體系主要包括生態(tài)文明決策制度、生態(tài)文明管理制度、生態(tài)文明評(píng)價(jià)制度和生態(tài)文明考核制度等基本內(nèi)容。

（一）決策制度

決策是一項(xiàng)宏觀行為，作為一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)上層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)部署提出了嚴(yán)格、明確的要求。找到生態(tài)文明建設(shè)的突出問題和重大問題，關(guān)系到整體部署的全局，也是協(xié)調(diào)各方面力量，解決不同地區(qū)合作事項(xiàng)的關(guān)鍵?？傊焉鷳B(tài)文明決策制度的建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)建設(shè)的全過程。

（二）管理制度

生態(tài)文明管理制度涉及多個(gè)方面，包括土地使用、水資源管理、能源資源開發(fā)等。首先，要建立健全用途管制制度，嚴(yán)格區(qū)分生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間開發(fā)之間的管制界限；其次，要建立健全資產(chǎn)管理體制，以制度的方式落實(shí)自然資源為全民所有，也由全民負(fù)責(zé)的管理體制；再次，要建立健全監(jiān)管體制，包括統(tǒng)一企業(yè)污染物排放量化標(biāo)準(zhǔn)，以制度的形式推進(jìn)地區(qū)性及行業(yè)性環(huán)境污染控制工作的有效進(jìn)行；最后，要建立健全生態(tài)信息公開制度，切實(shí)擴(kuò)大公眾的生態(tài)環(huán)境知情權(quán)，激勵(lì)公眾更好地參與和監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)工作，切實(shí)發(fā)揮公眾參與和管理生態(tài)文明的重大作用。

（三）評(píng)價(jià)制度

建立健全生態(tài)文明評(píng)價(jià)制度能對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成果進(jìn)行及時(shí)、有效地評(píng)價(jià)和監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)問題和解決建設(shè)過程中的不足。要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)的全局出發(fā)，把生態(tài)環(huán)境損害、資源消耗程度及生態(tài)效益的全程評(píng)價(jià)納入到生態(tài)文明評(píng)價(jià)制度體系當(dāng)中。同時(shí)，要不斷充實(shí)評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)制度、生態(tài)文明制度、生態(tài)文明發(fā)展理念及生態(tài)文化體系與評(píng)價(jià)制度的有機(jī)結(jié)合，積極探索資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的新思路，探索彰顯生態(tài)環(huán)境價(jià)值的生態(tài)文明統(tǒng)計(jì)制度，建立健全生態(tài)文明負(fù)債制度。

（四）考核制度

要將統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)水平指標(biāo)納入各級(jí)干部的政績(jī)考核體系，并在此基礎(chǔ)上，逐步提高生態(tài)文明建設(shè)水平指標(biāo)的比重。針對(duì)當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、盲目開放導(dǎo)致生態(tài)遭破壞的問題，要建立健全生態(tài)文明考核制度，嚴(yán)格劃定可開發(fā)區(qū)域與不可開發(fā)區(qū)域之間的界限，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任的追究，增強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部資源及土地開發(fā)的審計(jì)考核。同時(shí)，還要建立健全針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任終身追究制度，避免離任即免責(zé)情況的發(fā)生。

二、生態(tài)文明制度體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)取得了一定的成就。在決策方面，頂層設(shè)計(jì)不斷完善，高層領(lǐng)導(dǎo)班子的制度建設(shè)意識(shí)逐步得以開啟，地方?jīng)Q策也逐漸走上正軌，總體上能夠適應(yīng)中國特色社會(huì)主義建設(shè)的要求；在管理方面，通過國家及各個(gè)地方的努力，管理制度不斷創(chuàng)新，逐步將國家自然資源統(tǒng)一管理、污染治理統(tǒng)一指標(biāo)、全社會(huì)共同參與等方面的運(yùn)作置于制度管理體系之下；在評(píng)價(jià)方面，從中央到地方，在一定程度上增強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)督、管理和評(píng)級(jí)制度的升級(jí)，提高了制度評(píng)價(jià)力度，總體上符合生態(tài)文明評(píng)價(jià)制度體系的要求，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明文化體系與評(píng)價(jià)體系的結(jié)合提供了新思路；在考核方面，領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境行為終身追究制度，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以負(fù)責(zé)人的態(tài)度對(duì)待生態(tài)文明保護(hù)提供了嚴(yán)格的考核保障。

同時(shí)也應(yīng)該看到，盡管我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)在總體上健康發(fā)展，但也還存在著制度意識(shí)不強(qiáng)、體系內(nèi)容不夠完善、監(jiān)管存在漏洞、機(jī)制保障缺乏等問題。

（一）生態(tài)文明制度意識(shí)有待提高

無論是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通群眾，都還普遍缺乏生態(tài)文明制度建設(shè)的相關(guān)知識(shí)。改革開放以來，我國生態(tài)文明制度建設(shè)在很長一段時(shí)間內(nèi)并沒有引起社會(huì)的足夠重視，在制定一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度，追求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，忽略了生態(tài)文明的制度保障作用。雖然我國在20世紀(jì)70年代末就已經(jīng)制定了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)制度和方針，但社會(huì)整體生態(tài)文明制度建設(shè)知識(shí)的匱乏、相關(guān)環(huán)境人才缺乏的短板，仍然是一個(gè)普遍現(xiàn)象。從管理層到普通群眾的生態(tài)文明保護(hù)制度意識(shí)有待提高。

（二）生態(tài)文明制度體系內(nèi)容亟待完善

隨著我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)實(shí)踐的不斷發(fā)展，各種相關(guān)的法律制度相繼出臺(tái)，但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)只是對(duì)具體的環(huán)境保護(hù)行為作出法律規(guī)定和解釋，并沒有實(shí)現(xiàn)整個(gè)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的系統(tǒng)化，例如環(huán)境破壞的預(yù)警機(jī)制還沒有建立起來，國家環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)所有及保護(hù)制度規(guī)定不明確，環(huán)境保護(hù)權(quán)限及底線不清晰，環(huán)境利用成本機(jī)制不健全等。

（三）監(jiān)管力度亟需加強(qiáng)

目前我國雖然已經(jīng)出臺(tái)了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《全國生態(tài)保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和管理的相關(guān)制度、規(guī)定和法律法規(guī)，但很大程度上沒有得到有效的貫徹和執(zhí)行，相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)制度、規(guī)定和法律法規(guī)的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和激勵(lì)。一是由于有關(guān)部門監(jiān)管能力不高、各部門之間監(jiān)管權(quán)責(zé)過于分散或過于集中，無法提升執(zhí)法力度，嚴(yán)重影響了生態(tài)文明制度的貫徹和執(zhí)行；二是由于我國生態(tài)文明信息公開制度不健全，社會(huì)各方面主體無法及時(shí)獲得有關(guān)制度及監(jiān)管信息，難以形成全方位的監(jiān)管體系。

（四）制度功能發(fā)揮缺乏機(jī)制保障

生態(tài)文明制度體系功能的發(fā)揮不僅取決于完善的制度本身，還需要相關(guān)機(jī)制的有力保障。僅僅從制度本身尋求答案并不能解決所有的問題，生態(tài)保護(hù)制度的貫徹和執(zhí)行要求在全社會(huì)形成一個(gè)保護(hù)環(huán)境的健康風(fēng)尚，增強(qiáng)社會(huì)各個(gè)群體對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)同感和成就感，讓環(huán)境保護(hù)深入?yún)⑴c主體的內(nèi)心深處，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)踐行的自覺性。

三、生態(tài)文明制度體系建設(shè)的新要求及對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[1] 52，要“實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”[1] 53。這不僅對(duì)建立健全生態(tài)文明制度體系的重要性給予了充分肯定，還對(duì)生態(tài)文明制度體系的建立提出了新要求。

（一）實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度

由于我國生態(tài)文明建設(shè)起步較晚，涉及的利益關(guān)系又格外復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)中還存在著生態(tài)補(bǔ)償不規(guī)范、補(bǔ)償內(nèi)容及補(bǔ)償對(duì)象不明確、補(bǔ)償形式單一等眾多問題，這就需要引起社會(huì)尤其是決策層的高度重視，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，以制度的形式保障生態(tài)文明建設(shè)工作的順利進(jìn)行。

首先，各個(gè)地方要加快落實(shí)中央對(duì)禁止性開發(fā)、有限制開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)及優(yōu)化開發(fā)的政策部署，尤其是要有針對(duì)性地制定和落實(shí)相配套的生態(tài)補(bǔ)償制度，以此來進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境效益。無論是禁止性開發(fā)，還是限制性開發(fā)，其開發(fā)規(guī)劃和要求都以有效的生態(tài)補(bǔ)償制度為基礎(chǔ)。要以限制生態(tài)環(huán)境過度消耗，建立健全科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償制度，讓全體生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者承擔(dān)起自身的責(zé)任，將生態(tài)環(huán)境過度消費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償來源定位于相關(guān)消費(fèi)者，從而促進(jìn)生態(tài)消費(fèi)的內(nèi)部化、剛性化及制度化的制度格局的形成。同時(shí)，還要建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)部化機(jī)制，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)者得到相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)公眾在生態(tài)環(huán)境利用面前的平等地位及生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的自覺、自愿、自利的形成。

其次，要堅(jiān)持破壞付費(fèi)的原則，以制度的形式確立誰破壞誰付費(fèi)、資源使用付費(fèi)及污染環(huán)境付費(fèi)的環(huán)境保護(hù)規(guī)范。生態(tài)環(huán)境的破壞主體包括多個(gè)群體，既有政府相關(guān)部門，又有社會(huì)企業(yè)，還包括公民個(gè)人，因此，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)前提就是因地制宜，明確破壞主體，量化主體的相關(guān)責(zé)任。此外，針對(duì)當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償對(duì)象不明確、補(bǔ)償覆蓋面過窄的問題，要明確生態(tài)環(huán)境受損群體，并在量化生態(tài)環(huán)境破壞主體的基礎(chǔ)上，細(xì)化補(bǔ)償分類，堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待政府、企業(yè)及個(gè)人破壞付費(fèi)的補(bǔ)償差異的原則，切實(shí)將生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。

再次，要逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化和動(dòng)態(tài)化。目前，一些地方已初步建立了草原生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)效益補(bǔ)償制度及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度等。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，今后還需要在明確補(bǔ)償責(zé)任、確立主體義務(wù)等方面做好頂層設(shè)計(jì)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行提供法律依據(jù)，不斷提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化及動(dòng)態(tài)化水平。在標(biāo)準(zhǔn)化方面，要以完善的生態(tài)評(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類、量化，同時(shí)注重建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)指標(biāo)制度，加快建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的步伐。其中，最重要的是建立健全經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考評(píng)體系，將生態(tài)補(bǔ)償工作評(píng)價(jià)納入整個(gè)發(fā)展考評(píng)體系，并不斷提高生態(tài)補(bǔ)償在整體中占有的評(píng)價(jià)分量，充分發(fā)揮其在生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)及生態(tài)文明發(fā)展中的向?qū)ё饔?。在生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)化方面，生態(tài)環(huán)境被破壞后有一個(gè)漫長的修復(fù)過程，其負(fù)面影響的顯現(xiàn)也是一個(gè)長期的過程。所以，生態(tài)補(bǔ)償制度并不是靜止的，而是動(dòng)態(tài)化的。動(dòng)態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償制度能夠充分反映生態(tài)恢復(fù)的環(huán)境成本、生態(tài)破壞負(fù)面效應(yīng)不斷疊加的不良趨勢(shì)以及公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)長期性愿望，這對(duì)保障生態(tài)環(huán)境受損群體的長期利益，促進(jìn)人與自然、人與社會(huì)、人與人之間的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展起著重要作用。

（二）改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

首先，要提高對(duì)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制重要性的認(rèn)識(shí)。我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制存在諸多不足，既表現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)不足、協(xié)調(diào)困難，還表現(xiàn)在權(quán)責(zé)不明確、職能交叉嚴(yán)重。如在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中，陸地、海洋保護(hù)分離，水污染防治不統(tǒng)一，生態(tài)要素過于分散等問題還比較突出，這就導(dǎo)致許多政府及環(huán)保部門權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等諸多缺陷，這不僅加重了生態(tài)環(huán)境管理對(duì)象的負(fù)擔(dān)，也在很大程度上導(dǎo)致了行政資源的浪費(fèi)。生態(tài)保護(hù)工作并不是孤立存在的，而是一個(gè)系統(tǒng)化工程，需要加強(qiáng)各地區(qū)、各部門、各個(gè)群體之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，尤其是在全國大力建設(shè)生態(tài)文明的大環(huán)境下，建立健全部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度，增強(qiáng)配合協(xié)作，提升決策能力顯得尤為迫切。因此，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革尤為緊迫，只有這樣，才能建立和完善適應(yīng)“五位一體”建設(shè)新要求的生態(tài)環(huán)境管理體制，增強(qiáng)行政資源的利用效率。

其次，要明確和堅(jiān)持改革的原則。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的改革中，一是要明確和堅(jiān)持精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一權(quán)責(zé)和目標(biāo)、充分提升效能的原則，積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，將管理與服務(wù)相結(jié)合，從宏觀上整合全國資源，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，提升行政效能，從而降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本。二是要堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)完整性的原則。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)化工程，生態(tài)系統(tǒng)本身也是不可分離的，因此，要采取綜合手段，綜合部門職能、綜合生態(tài)保護(hù)要素，形成陸地與海洋之間的綜合化管理機(jī)制。此外，還要在社會(huì)生產(chǎn)、要素流通、產(chǎn)品分配和消費(fèi)的整個(gè)過程貫穿生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的新要求。三是要堅(jiān)持生態(tài)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相分離的原則。目前，在我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，資源部門、政府部門、環(huán)境部門之間的環(huán)保職能過于分散，這就使生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)職能集于單個(gè)部門的問題比較嚴(yán)重。有些部門既能決定資源開發(fā)的運(yùn)行模式，又能對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行量化和評(píng)級(jí)，這就導(dǎo)致了開發(fā)部門同時(shí)具有裁判員的身份，開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系就無法清晰處理。因此，必須將開發(fā)權(quán)力與保護(hù)權(quán)力相分離。

最后，要明確和落實(shí)改革的目標(biāo)。在整個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革中，從宏觀到微觀，都要明確和落實(shí)改革目標(biāo)。一是要建立健全生態(tài)環(huán)境污染預(yù)防和治理監(jiān)管制度。以制度的形式明確污染物的分類、預(yù)防規(guī)范、治理措施以及監(jiān)督和管理的權(quán)責(zé)和手段。對(duì)所有污染介質(zhì)的實(shí)時(shí)防控監(jiān)管，建立環(huán)境污染的全程防控機(jī)制。二是要建立健全生態(tài)保護(hù)監(jiān)管制度。要將對(duì)森林、草原、海洋、河流等所有生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，對(duì)物種安全、遺傳資源、野生物種等生物多樣性的監(jiān)管，對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)的保護(hù)和監(jiān)管都置于制度框架內(nèi)，做到保護(hù)和監(jiān)管有法可依。三是要建立健全生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制。生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制的建立，能有效影響生態(tài)保護(hù)的決策和具體行為，為生態(tài)保護(hù)提供激勵(lì)和鞭策。為了從源頭上對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，必須采取綜合的決策手段，形成貫穿環(huán)保全過程的影響評(píng)價(jià)機(jī)制，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。四是建立健全國家環(huán)境監(jiān)察制度。通過制度明確環(huán)境監(jiān)察權(quán)力，督促和鞭策相關(guān)環(huán)境部門及行政部門嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)，及時(shí)糾正生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不當(dāng)干預(yù)行為。

總之，生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)文明制度體系的建立和完善不可能一蹴而就，需要在以往生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明制度發(fā)展的基礎(chǔ)上，按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)的新要求，進(jìn)一步健全生態(tài)文明制度體系，為我國生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 本書編寫組.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2013.

責(zé)任編輯：朱 列