2013年7月，中國對其移民政策做出了自1986年來的首次重大改革。經(jīng)全國人大常委會于2012年通過，《中華人民共和國出境入境管理法》取代了分別針對外國人和中國公民的法律，對超過簽證時(shí)限的過期滯留和非法工作施加了更為嚴(yán)格的處罰。這一新法以及中國即將對永久居留權(quán)申請制度進(jìn)行的修訂清晰表明，中國并不愿意成為跨國移民的接收國。不過，作為世界上GDP總量第二大的國家，縫隙頗多的邊界以及維護(hù)與南方國家健康外交關(guān)系的強(qiáng)烈意愿會促使中國重新思考自己零敲碎打的移民政策，進(jìn)而采取更為全面的移民策略來應(yīng)對國際人口流動。

盡管這并非中國首次縮緊簽證申請制度——直到2008年奧運(yùn)會之前，獲得簽證的外國人數(shù)量一直受到嚴(yán)格限制——但外國人將首次因過期滯留面臨被監(jiān)禁和調(diào)查的命運(yùn)。非法工作的外國人如今將面臨五至十五天的監(jiān)禁或是最高達(dá)2萬元人民幣的罰金。此前對于非法工作的處罰不超過1000元人民幣。向不符合資格的外國人提供虛假證明或是邀請函的公司和機(jī)構(gòu)將被處以最高達(dá)每人1萬元人民幣的罰金，并要承擔(dān)驅(qū)逐出境的成本。

歷史上，中國并不是勞工前往的目的地。然而，過去十年間興起了一股勞工涌入中國的大潮。布魯金斯學(xué)會2011年的一份報(bào)告顯示，中國的跨國移民正以“史無前例的規(guī)?！痹鲩L；公安部副部長楊煥寧表示，自2000年以來進(jìn)入中國的跨國移民數(shù)量年增長率為10%。中國于2010年進(jìn)行的人口普查首次記錄了在本國居住的外國人的數(shù)量，數(shù)據(jù)顯示，2010年共有59.4萬外國人生活在中國。

在中國的各個(gè)地方都可以找到國際“飛地”。這些國際社區(qū)里的居民既有合法的，也有非法的，而試圖弄清究竟有多少人長期居住在這些地區(qū)的努力也常常無法得到結(jié)果。據(jù)估計(jì)共有2萬到10萬非洲人居住在廣州繁榮的小規(guī)模貿(mào)易區(qū)內(nèi)，這里被稱作“小非洲”。中國國家旅游局在收集每年有多少外國人因旅游、探親、參加會議和就業(yè)進(jìn)入中國的數(shù)據(jù)，但地方當(dāng)局往往無法給出常住外國居民的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

緊閉大門

中國的《國籍法》規(guī)定，只有在符合以下條件并提出申請之后，外國人才可能被歸化為中國公民：申請人是中國公民的親屬、在中國定居，或是有“其他正當(dāng)理由”。外國人也可以通過取得永久居留許可——被稱作“中國綠卡”——在中國長期居住，不過并不能通過這一途徑獲得中國公民權(quán)。然而，要想在中國的任何地方找到官方認(rèn)可的外國永久居民或是歸化的中國公民，都是一件極其困難的事情。自2004年中國開始賦予外國人永久居留權(quán)起，總共只有約5000人如愿以償，因此有媒體將之稱為“世界上最難以取得的”永久居留權(quán)。永久居留權(quán)獲得者的人數(shù)之所以如此少，原因很大程度上在于，這一政策曾是并仍然是針對高層人士和海外華僑的：即那些推動中國經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的公司的員工；在中國有相對大規(guī)模直接投資（不少于50萬美元）的個(gè)人；或是作出了對于中國特別重要的“杰出貢獻(xiàn)”的人士；以及計(jì)劃在中國長期定居的中國公民親屬。

公安部和外交部正在著手起草新的管理辦法，將降低綠卡申請者需達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。但此次起草的規(guī)章針對的是在中國連續(xù)生活超過十年的高科技領(lǐng)域的移民。這說明，即使申請要求有所放松，大部分長期居住在中國的外國人依然無法具備申請永久居留權(quán)的資格。

新《出境入境管理法》的效果已經(jīng)引起了媒體的關(guān)注。據(jù)《上海日報(bào)》8月份的報(bào)道，自從新法生效以來，上海兩大機(jī)場的移民局一共處理了近500起過期滯留的案件。一名荷蘭人成為了被處以1萬元人民幣最高罰金的第一人；隨后美國人、日本人、加拿大人、法國人和新加坡人也紛紛步其后塵，總計(jì)繳納罰金43萬元人民幣。

然而，對于那些既非上層人士，也不打算很快離開中國的外國人而言，該法律將產(chǎn)生怎樣的影響尚未可知。盡管個(gè)體雇用外國人屬于非法行為，但在北京、上海和廣州這樣的大都市，家庭雇用菲律賓女傭的行為已經(jīng)司空見慣。菲律賓女傭憑借旅游簽證入境，在旅游簽證過期之后，要么非法居留，要么試圖通過中介機(jī)構(gòu)獲得商務(wù)簽證。盡管要冒被遣返回國的風(fēng)險(xiǎn)，但在中國每月4000元人民幣的薪水對于菲律賓女傭還是頗具吸引力，這要遠(yuǎn)高于菲律賓家政人員最為集中的新加坡的工資水平（約2770元人民幣）。

廣州、深圳和義烏擁有世界上最大的小商品貿(mào)易市場，吸引了主要來自非洲、南亞和中東的長期經(jīng)商者。此外，獨(dú)生子女政策對于進(jìn)入中國的跨國移民也有影響；男多女少的人口比例導(dǎo)致了對“外國新娘”的需求，她們被從俄羅斯、朝鮮、越南、老撾和緬甸等國販賣到中國。

穩(wěn)定與軟實(shí)力

目前中國并沒有應(yīng)對國際人口流動問題的全面計(jì)劃，而是不得不依賴各種各樣的管理機(jī)制，以“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式解決問題。廣州的移民控制問題格外困難，2008年后對長期簽證發(fā)放的限制催生了一個(gè)一年簽證的黑市。在2009年警察對非法居民的一次搜查活動中，兩名試圖逃脫的尼日利亞人從窗戶跳出，均受了重傷。關(guān)于他們?nèi)ナ赖膫餮砸l(fā)了廣州的首次外國人暴動。作為對此事件的回應(yīng)，在廣州尼日利亞人協(xié)會的主席與當(dāng)?shù)毓簿趾炗喠恕吧饷鈪f(xié)定”，承諾協(xié)助當(dāng)?shù)鼐竭M(jìn)行移民控制；作為回報(bào)，過期滯留者將被允許在繳納罰金之后合法地返回中國。然而，四年之后第二場暴動爆發(fā)了，這一次的導(dǎo)火索是一位尼日利亞商人在與出租車司機(jī)發(fā)生爭執(zhí)后在拘留所內(nèi)死亡。

將廣州的怒火放在中國與非洲的外交與經(jīng)濟(jì)關(guān)系這一背景下審視是十分重要的。中國目前是非洲最大的貿(mào)易伙伴，國務(wù)院發(fā)表的一份關(guān)于中非經(jīng)貿(mào)合作的白皮書將“推動南南合作”稱為過去數(shù)年間中非關(guān)系的一大成果。然而，非洲國家對此卻反應(yīng)不一。在2013年3月寫給《金融時(shí)報(bào)》的一封公開信中，尼日利亞央行行長薩努西批評中國奪走了尼日利亞的原材料，再將制成品賣回尼日利亞，稱這些行為是“新型帝國主義”。這表明雙方的緊張關(guān)系甚至可能威脅到中國與非洲繁榮的出口貿(mào)易。

近幾個(gè)月來，有跡象表明中國將以實(shí)用主義態(tài)度而非強(qiáng)力來應(yīng)對移民挑戰(zhàn)。在2013年7月訪華后，尼日利亞總統(tǒng)喬納森宣布將在廣州設(shè)立尼日利亞領(lǐng)事館，這是對當(dāng)?shù)啬崛绽麃喨硕嗄陙砗粲醯幕貞?yīng)。在中國的南部邊界地區(qū)，主動管理跨越國境行為的措施正在成形。在中越交界處的東興市，中國政府建立了一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，為每日來往于國界兩端的7000名越南人提供便利。中緬交界的瑞麗市也為約3萬名跨越國境的工人提供了類似的服務(wù)。中國官方媒體將這些自由貿(mào)易區(qū)稱為未來中國與東盟進(jìn)行文化和經(jīng)濟(jì)交流的范例。

正如美國和歐盟的經(jīng)驗(yàn)所表明的，跨國移民是非常棘手的問題。聯(lián)合國近期發(fā)布的一份報(bào)告顯示，發(fā)達(dá)國家大多都制定了國際移民的融入政策，中國則是多數(shù)未制定相關(guān)政策的發(fā)展中國家之一。相較于外部移民，中國多達(dá)2.36億的內(nèi)部移民當(dāng)然是當(dāng)務(wù)之急。但中國應(yīng)意識到，其在世界秩序中的地位將不可避免地吸引更多尋找更好工作和生活的人到來，政府應(yīng)未雨綢繆，做好應(yīng)對國際人口流動問題的準(zhǔn)備。

本欄目責(zé)任編輯： 李巖（liyan_juergen@aliyun.com）