郭祺

【摘 要】在我國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)“先行先試”實(shí)施的幾年時(shí)間里，對(duì)“先行先試”立法保障也越來(lái)越關(guān)注。但是我們注意到，雖然很多地區(qū)先后出臺(tái)了很多地方性法規(guī)，可“先行先試”的立法保障尚處于起步探索階段。因此，本文旨在通過(guò)對(duì)三個(gè)省市和地區(qū)現(xiàn)已出臺(tái)的四份地方性法規(guī)進(jìn)行文本分析，對(duì)比得出我國(guó)“先行先試”立法保障的現(xiàn)狀及實(shí)踐價(jià)值，為今后能更多更好的對(duì)“先行先試”加以立法保障提供一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】先行先試；立法保障；文本分析

一、文本綜述

本次研究主要采用文本分析的方法，選取山西省、武漢市和天津?yàn)I海新區(qū)已發(fā)布的四份地方性法規(guī)：《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《山西循環(huán)》、《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《武漢條例》）、《天津東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《東疆保稅》）和《中新天津生態(tài)城管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《中新》）進(jìn)行研究。這四份法律文本代表了省、市和地區(qū)“先行先試”的立法情況，內(nèi)容涉及從全社會(huì)的改革到具體某個(gè)方面的先行先試，類型涉及地方性條例、規(guī)定，有一定的代表意義和研究?jī)r(jià)值。其中，《山西循環(huán)》）共八章48條79款，內(nèi)容涉及總則、基本管理制度，生產(chǎn)領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)、廢棄物資源利用化、激勵(lì)措施，法律責(zé)任和附則等八個(gè)方面?！段錆h條例》共30條56款，內(nèi)容涉及政府職責(zé)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各城市功能地位，自主創(chuàng)新、科技體制改革、人力資源、資源保護(hù)，社會(huì)保障及金融市場(chǎng)等17個(gè)方面?！稏|疆保稅》共七章42條55款，內(nèi)容涉及行政管理體制、口岸監(jiān)管體制、口岸監(jiān)管誠(chéng)信體系建設(shè)、區(qū)域發(fā)展促進(jìn)與保障等?！吨行隆饭参逭?7條47款，內(nèi)容涉及總則、行政管理、建設(shè)管理、城市管理、附則等五部分。

（一）法律要素分析

從法理學(xué)的角度來(lái)看，法的要素主要有法律概念、法律原則、法律規(guī)則和法律技術(shù)性規(guī)定四個(gè)要素。深入分析法律要素可以是我們對(duì)先有法律文本有深入細(xì)致的了解，從各個(gè)要素的比例和分布可以看出已有的法律制定的是否規(guī)范和合理。從所分析的四份法律文本來(lái)看，《山西循環(huán)》包括立法目的一條、立法原則一條，占全文的4%；涉及法律規(guī)則的條文45條，占93%；技術(shù)性規(guī)定一條，占2%。《武漢條例》中立法目的一條，主要涉及概念的條文一條，占全文的7%；法律原則一條，占全文的3%；涉及法律規(guī)則的條文共26條，約占87%；技術(shù)性規(guī)定一條，占3%?！稏|疆保稅》中立法目的一條，占全文的2%；涉及概念的條文兩條，法律原則兩條，各約占全文的5%；涉及法規(guī)規(guī)范的條文共36條，占86%；技術(shù)性規(guī)定一條，占2%。《中新》中立法目的一條，約占全文3%；涉及概念的條文兩條，約占5%；法律原則一條，占3%；涉及法律規(guī)范的條文共32條，占86%；技術(shù)性規(guī)定一條，約占3%。

（二）法律條文的內(nèi)容分析

現(xiàn)代國(guó)家的規(guī)范性法律文本大都以法律條文為基本構(gòu)成單位。以其表述的內(nèi)容來(lái)看，法律條文可分為規(guī)范性條文和非規(guī)范性條文。規(guī)范性條文直接表述法律規(guī)范，非規(guī)范性條文不直接表述法律規(guī)范?！渡轿餮h(huán)》中規(guī)范性條文共46條，占到全文的96%，非規(guī)范性條文兩條，占4%。《武漢條例》中非規(guī)范性條文共3條，約占10%，規(guī)范性條文共27條，約占90%?！稏|疆保稅》種規(guī)范性條文36條，約占91%，非規(guī)范性條文4條，占9%；《中新》中規(guī)范性條文共32條，占89%，非規(guī)范性條文4條，約占11%。

（三）規(guī)范模式的分析

規(guī)范性法條按照其模式的分類可以分為命令性法規(guī)、促進(jìn)性法規(guī)和禁止性法規(guī)。命令性規(guī)定明確規(guī)定必須做，不做就違法；促進(jìn)性法規(guī)以其內(nèi)容的促進(jìn)性為特點(diǎn)；禁止性法規(guī)明確規(guī)定不能逾越法律法律的界限?！渡轿餮h(huán)》規(guī)范性法條中命令性法規(guī)共46條76款，其中命令性法規(guī)共60款，占全部的79%；促進(jìn)性法規(guī)12款，占全部的16%；禁止性法規(guī)4款，占5%?！段錆h條例》規(guī)范性法條共26條50款，其中命令性規(guī)定共20款，占全部的40%；促進(jìn)性法規(guī)30款，占全部的60%；禁止性規(guī)定0條?！稏|疆保稅》關(guān)于規(guī)范性法規(guī)共36條49款，其中命令性規(guī)定共31款，占全部的63%；促進(jìn)性規(guī)定共18款，占37%；禁止性規(guī)定0條?！吨行隆逢P(guān)于規(guī)范性法規(guī)共33條42款，其中命令性規(guī)范23款，占全部的55%；促進(jìn)性規(guī)定19款，占45%；禁止性規(guī)定0條。

二、“先行先試”立法保障的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過(guò)上文的分析我們可以看出，各地對(duì)“先行先試”的立法保障很重視，制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，但是我們也從其分析看出，“先行先試”立法保障的現(xiàn)狀存在諸多問(wèn)題。

（一）法律要素分布較為合理，但法律概念較少

從法律要素的分析研究來(lái)看，四份法律文本的法律要素分布較為合理，均為法律規(guī)則最多，立法原則、技術(shù)性規(guī)范較少，這比較符合法律文本對(duì)法律要素分布的要求。不過(guò)我們也要看到，上述法律文本雖然法律要素分布較為合理，但法律概念卻較法律規(guī)則、法律原則和技術(shù)性規(guī)定較少。法律概念雖然不是法律文本中最為重要的部分，但是如果法律概念存在模糊和不確定的情況，那么法律規(guī)則就會(huì)存在模糊和不確定性，這會(huì)直接導(dǎo)致對(duì)法條的理解出現(xiàn)差異，具體落實(shí)出現(xiàn)偏差。

（二）法規(guī)雖然涉及面廣，但是內(nèi)容過(guò)于寬泛、不具體

從對(duì)上述四份法律文本的分析來(lái)看，我們可以看出，雖然這些地方法規(guī)的內(nèi)容上雖然規(guī)定了先行先試改革的許多方面，但是很多規(guī)定過(guò)于寬泛，極不具體。例如《武漢條例》的內(nèi)容涉及政府職責(zé)、資源保護(hù)等等17個(gè)方面，但是每個(gè)方面卻只有一個(gè)法條加以規(guī)定，最多只有兩款內(nèi)容。如第二十條規(guī)定：“加快社會(huì)保障制度改革，探索實(shí)施戶籍制度改革，建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主、社會(huì)救助為輔、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)在武漢城市圈的流轉(zhuǎn)和接續(xù)?！边@條規(guī)定雖然規(guī)定了應(yīng)對(duì)社會(huì)保障制度加以改革，但是如何加快改革，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)在武漢城市圈的流轉(zhuǎn)和接續(xù)都沒(méi)有詳細(xì)的法律規(guī)定加以規(guī)范，沒(méi)有細(xì)致的規(guī)定就不能對(duì)社會(huì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用。內(nèi)容過(guò)于寬泛的問(wèn)題不僅體現(xiàn)在武漢城市圈的立法上，其他省市和地區(qū)的法律也出現(xiàn)過(guò)這樣的現(xiàn)狀。

（三）法條皆多規(guī)范性條文，禁止性條文較少

從法條內(nèi)容和規(guī)范模式的分析上來(lái)看，規(guī)范性條文較多，內(nèi)容多為命令性規(guī)范和促進(jìn)性規(guī)范，而禁止性規(guī)范明顯較少，除《山西循環(huán)》外，其他三個(gè)法律文本甚至沒(méi)有禁止性規(guī)范的內(nèi)容。這說(shuō)明現(xiàn)階段的法律文本還停留在探索時(shí)期，文本內(nèi)容多以總體規(guī)范為主。禁止性規(guī)范較少會(huì)直接導(dǎo)致法律文本對(duì)綜改區(qū)“先行先行”過(guò)程中發(fā)生的具體問(wèn)題不能有效的規(guī)范，一旦發(fā)生違反上述法律文本規(guī)范的行為就沒(méi)有法律加以規(guī)范，致使“先行先試”的立法保障不能很好的發(fā)揮其作用，降低了法律的公信力。

三、“先行先試”立法保障的實(shí)踐價(jià)值

經(jīng)過(guò)對(duì)現(xiàn)階段“先行先試”立法保障的文本分析和現(xiàn)狀分析，我們看到，雖然現(xiàn)階段的關(guān)于“先行先試”的法律文本存在諸多問(wèn)題，但是這也對(duì)今后能制定更好的更有效的法律提供借鑒。具體的實(shí)踐價(jià)值主要有以下幾個(gè)方面：第一，明確法律概念，合理法律要素分布。第二，法條內(nèi)容應(yīng)更加規(guī)范具體，避免空泛的宏觀規(guī)定。第三，增加禁止性條文的比例，使違反法律規(guī)定的行為得到法律的制裁。我們知道，“先行先試”立法保障的實(shí)踐價(jià)值其實(shí)并不局限于此，但是這三個(gè)價(jià)值也是現(xiàn)階段法律文本所真實(shí)體現(xiàn)出來(lái)的，這就要求我們?cè)诮窈蟮牧⒎ɑ顒?dòng)中更加規(guī)范立法行為，做到明確、具體、有效，真正體現(xiàn)立法保障作用。