黃雄

【摘 要】國家對“三農(nóng)”問題的高度重視，對新農(nóng)村建設投入大量資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的財務監(jiān)督控制作用更顯重要。本文闡述在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中存在的常見財務問題，分析問題原因，提出相關(guān)控制策略。我們認為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財務控制，對促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制建設，完善內(nèi)部控制制度體系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督，有效防范財務風險有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)；換屆；財務管理；內(nèi)部控制

伴隨國家對“三農(nóng)”問題的高度重視，對新農(nóng)村建設大量資金投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟也得到快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的財務監(jiān)控作用更顯重要。但是在“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部分監(jiān)控能力較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管缺乏應有的獨立性。本文打算從鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆的角度，對換屆中常見的財務問題進行探討，分析問題原因，提出相關(guān)措施，旨在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財務管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督職能作用，促進內(nèi)部控制建設，防患財務風險于未然。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務控制的特點及其可能帶來的控制問題

我國出臺了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但在貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)部控制建設還處于較低階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導內(nèi)控意識淡薄，財務人員綜合素質(zhì)不高，沒有系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以各種財務管理制度中的制衡手段，充當內(nèi)部控制制度。這種控制，領(lǐng)導往往凌駕于控制之上，內(nèi)控乏力，甚至流于形式。這種控制無法合理保證內(nèi)控目標的實現(xiàn)，無法合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、單位資產(chǎn)安全和有效使用、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中常見的財務問題

1.離任財物無交接致使資源浪費

到新單位工作，要使用一些單位財物，占用一定數(shù)量的單位資源。換屆離任時，卻不將這些財物進行交接。有的被隨身帶走，有的被贈與他人，還有的因被盜、被丟失、被毀損，不知所終。這些財產(chǎn)物資，有的被登記入賬，有的游離于賬外。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些財物的管理不到位，部分賬上資產(chǎn)名存實無，賬外財物無法監(jiān)管，相關(guān)責任無法追究，部分資源隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆頻繁購置，導致資源浪費。

2.資產(chǎn)監(jiān)管乏力以致資產(chǎn)流失

單位的固定資產(chǎn)，經(jīng)過清查后，已被錄入固定資產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)中。從理論上講，對集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)控是科學合理的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息系統(tǒng)建設跟不上需要，賬面資產(chǎn)與管理系統(tǒng)中登記的資產(chǎn)不能同步增減變化，使應有的科學監(jiān)控作用不能充分發(fā)揮。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導換屆時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不按規(guī)定處置資產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。這使部分有用的資產(chǎn)提前報廢，使有價值的資產(chǎn)被便宜處置，導致資產(chǎn)流失。在國庫集中支付和“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的獨立性減弱，部分財政職能被肢解和弱化，對本級國有資產(chǎn)的監(jiān)管乏力，不能發(fā)揮應有的監(jiān)管作用。

3.支出陡增導致債務增加

鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出報賬控制方面，平時可報可不報的支出，控制為不報，而換屆時則表現(xiàn)為全報；超預算支出、無預算支出平時總是努力控制，很少發(fā)生，而換屆時超預算和無預算支出經(jīng)常發(fā)生。因為換屆，支出陡增，增大了支出規(guī)模，使正常的支出預算控制失去了應有的控制作用；短期內(nèi)大量支出增加，得不到足額的資金支付，便會增加債務規(guī)模，為資金支付集聚了矛盾和壓力。

4.不及時結(jié)算導致砣砣賬

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導喜歡到出納處先借一定數(shù)額的資金，慢慢花費，同時要求出納將借據(jù)暫不入賬，最后再用各種各樣的支出票據(jù)到出納處報賬或抵賬。也有部分領(lǐng)導喜歡親自經(jīng)辦經(jīng)濟業(yè)務，更有個別領(lǐng)導只管花錢，不管報賬，一切都要財務人員為他擺平。這些本身就是錯誤的，但現(xiàn)實中確有存在。也就是基于這些現(xiàn)象，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時，往往出現(xiàn)人走賬不清的現(xiàn)象。還有部分領(lǐng)導涉及跨年工程項目賬務，不按時按要求履行相關(guān)財務交接手續(xù)，出現(xiàn)人去賬不交或交不清的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆后，經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)導長期掛賬，經(jīng)催促交回來的是砣砣賬、包包賬的現(xiàn)象。

三、導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中常見的財務問題的根源分析

上述財務問題，平時就或多或少存在，但是在臨近換屆或換屆期間就表現(xiàn)更為突出。這些常見的財務問題，究其原因，既有主觀原因，也有客觀原因，既有體制方面的因素，也有人為的因素。

1.內(nèi)部控制制度不健全

目前在貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有成系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制建設還處于起步階段。領(lǐng)導內(nèi)控思想意識淡薄，對單位內(nèi)部控制建設也沒有引起高度重視。內(nèi)部控制要求單位全體職工共同參與、共同遵守，內(nèi)控制度覆蓋單位全方位和嵌入管理活動全過程，但是部分領(lǐng)導總喜歡凌駕于各種控制制度之上。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略發(fā)展方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導不是站在戰(zhàn)略的高度進行長遠謀劃。他們的大多決策是圍繞他們這一屆或兩屆任期內(nèi)的目標，屬于短期行為，都想在任期內(nèi)做一些看得見、摸得著的政績，況且都有不愿為下屆做嫁衣的想法。上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導的目標考核和離任審計，也沒有將內(nèi)部控制建設納入考核和審計的重要內(nèi)容。內(nèi)部控制制度不健全，單位領(lǐng)導凌駕于控制之上，沒有長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，就成了領(lǐng)導在換屆中亂作為、不依法作為、不按程序作為的根本原因。

2.財政監(jiān)控獨立性弱化

稅費改革以后，實行“鄉(xiāng)財縣管”“國庫集中支付”等制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能部分被肢解，部分領(lǐng)域財政監(jiān)督乏力，現(xiàn)行財政體制也使財政本身具有的監(jiān)控獨立性弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設職能機構(gòu)，其人權(quán)、事權(quán)受上級主管部門和本級政府的兩重管制。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導直接影響財政人員的考核升遷晉級等，嚴重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)控職能的充分發(fā)揮。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，受制于黨政主要領(lǐng)導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)控獨立性受到影響，不能實現(xiàn)應有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理的控制效果。所以，財政監(jiān)控獨立性弱化，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中出現(xiàn)財務問題的關(guān)鍵原因。

3.財產(chǎn)管護責任不落實

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對個人使用、占用和保管的集體財物的管理是混亂的，缺乏相應的管護制度，沒有落實明確的管護責任。集體財物的存放地點、使用人、保管人、責任人、使用狀況、變更情況等沒有進行統(tǒng)一登記，也沒有相關(guān)保管記錄。在這種情況下，財產(chǎn)物資經(jīng)常被毀損和丟失，沒有專人管理護，丟失毀損后無責任追究。基于這種管理，有的領(lǐng)導將集體財物變?yōu)橐延?，隨身帶走，有的轉(zhuǎn)贈他人以作人情?；谶@種管理，這類財產(chǎn)物質(zhì)總是在不停地購置，又總是在不斷地消失。基于這種管理，集體資產(chǎn)無專人維護，彼此不愛護，維修頻率增大，維修費用增加。管護制度不健全，管護責任不落實，是單位集體財物流失的另一原因。

4.支出審批控制力松馳

換屆中，支出審批形式上依然保持的是一單多簽，但在“一把手”執(zhí)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特殊的換屆時期，掌握審批權(quán)力的簽字人都放不下人情關(guān)系，控制實質(zhì)上就顯得蒼白無力。最關(guān)鍵的是在特殊的換屆期，人情因素太重，使支出預算控制在短時內(nèi)失去作用。按期撥付的財政預算資金，又滿足不了短期內(nèi)陡增的支出，剩余的資金缺口，則表現(xiàn)為債務的增加。所以，支出審批控制力松馳，是換屆出現(xiàn)財務問題的人為因素

四、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中財務控制的對策

1.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制建設

加強內(nèi)部控制建設成為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理工作的重要內(nèi)容。只有加強內(nèi)部控制建設，建立健全內(nèi)部控制體系，才能從制度上防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財務風險。在內(nèi)部控制的設計上，要堅持全面性、重要性、制衡性和適應性原則，做到全員參與，全面覆蓋，不留空白和死角，準確判斷和識別關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風險點，制定切實有效的控制辦法和措施。在內(nèi)部控制制度的執(zhí)行上，根據(jù)財務管理中的主要風險的可承受度，選擇恰當?shù)娘L險應對策略，加大宣傳，督促相關(guān)人員認真執(zhí)行。單位領(lǐng)導率先垂范，做好表率，不能凌駕于制度之上。加強內(nèi)部控制建設，確保內(nèi)部控制的有效性，不能只是喊在口上，停留于墻上，要將它真正落到實處。

2.強化財政監(jiān)督獨立性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國財政體系的最終端，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政資金監(jiān)督管理和財政政策執(zhí)行發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)揮就地就近的財政監(jiān)督管理，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中財務問題的最有力措施。強化財政監(jiān)督職能，必須確保財務控制的獨立性。首先，完善縣鄉(xiāng)財政管理體制。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導，使財務管理不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導過多約束和人為干預，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督保持應有的獨立性。其次，建立高效精干的財會隊伍。人員任用與選拔要德才兼?zhèn)?，重要崗位和職務，讓有專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德修養(yǎng)較好的人員擔任。嚴禁因人設崗，防止人浮于事、推委扯皮。 再次，加大培訓力度和頻率，讓財政人員不斷更新理論知識和提高業(yè)務能力與水平。最后，堅持輪崗和異地輪換任職。財政重要崗位和重要職務，在確保德才兼?zhèn)涞耐瑫r，也要注意輪換和異地交流。但是財政人員的異地交流，不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導換屆同步，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能有效發(fā)揮的應有的監(jiān)督作用。

3.強化財產(chǎn)管護責任

單位占用和使用的國有資產(chǎn)，嚴格按照國有資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定進行管理，對國有資產(chǎn)的購置、處置、報廢和對外調(diào)配劃撥等，嚴格按照國有資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定的權(quán)限和程序進行審核批準，加強信息系統(tǒng)化建設，強化財政監(jiān)管職能，嚴防單位領(lǐng)導借各種理由，不經(jīng)評估自行處置，預防資產(chǎn)流失，損害國家利益。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財物的日常管護，實行歸口管理，責任落實到人。對單位財產(chǎn)進行清查登記，分類編號，建檔立卷，按存放地點、使用人員、管理部門等建立責任手續(xù)。人員變更，實行交接，形成制度。干部離任交接執(zhí)行情況，納入對干部考核和離任審計內(nèi)容。保管期間出現(xiàn)毀損或丟失，分析原因，按規(guī)定程序處置報廢。對不負責任，人為毀損或故意丟失，追究責任人的管護責任。做到愛護公物，人人有責，損壞公物，照價賠償，有效降低集體財物的購置更換頻率，節(jié)約資金，提升集體財物的使用效率和效果。

4.強化換屆支出約束

鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中財務管理，重點關(guān)注支出的真實性與合規(guī)性。加強對項目與合同補充、變更監(jiān)管，注意無預算支出、超預算支，強化換屆支出約束，有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財務風險。一是加強支出預算管理，增加支出剛性約束。二是實行支出提前申報，做到支出事前控制。三是實行限期結(jié)算，過期不報賬制度。在規(guī)定的時間期內(nèi)完成支出報賬，可以防止?jié)摬刂С鼋窈蟾〕鏊妗Ｋ氖侵攸c審查“三重一大”所涉及的相關(guān)財務問題，防止領(lǐng)導利用換屆，對重大項目把關(guān)不嚴，補充、變更合同內(nèi)容，追加合同預算等行為發(fā)生。

五、結(jié)論

在“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理模式下，貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財務問題，根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制不健全，財政監(jiān)管缺乏獨立性，集體財物管護責任不落實，領(lǐng)導凌駕于內(nèi)部控制之上。只有加強內(nèi)部控制建設，充分發(fā)揮財政監(jiān)管作用，落實財產(chǎn)管護責任，加大支出約束力，才能有效預防鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中的財務風險。在新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制建設和人員隊伍建設為重點，樹立風險意識，建立風險應急機制，以服務職能為主體，保持應有的監(jiān)管獨立性，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管職能，才能加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。

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