趙慶慶

【摘 要】公務(wù)卡是近年來我國為加強(qiáng)公務(wù)消費(fèi)監(jiān)督管理的重要改革手段。但是從全國各地的實(shí)施情況來看，公務(wù)卡改革的運(yùn)行受到主觀、客觀因素的影響，運(yùn)行不夠順暢，對強(qiáng)化公務(wù)支出的監(jiān)督與約束并未起到應(yīng)有的效果。本文從影響推進(jìn)公務(wù)卡實(shí)施進(jìn)程的各方面因素入手，對加快公務(wù)卡的實(shí)施，充分發(fā)揮公務(wù)卡對公務(wù)支出的監(jiān)督約束功能提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)卡；實(shí)施進(jìn)程；建議

公務(wù)支出是近年來我國社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前，我國由上而下力推加強(qiáng)公共支出的內(nèi)部控制，以期達(dá)到節(jié)約提效、反腐倡廉的目的。加強(qiáng)對行政事業(yè)單位公務(wù)支出的監(jiān)控，推廣實(shí)施公務(wù)卡無疑是最直接、最有效的辦法。公務(wù)卡作為公務(wù)業(yè)務(wù)的一種新型結(jié)算方式，以“陽光支付”為核心理念，以銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)人民幣信用卡為載體，以商業(yè)銀行人民幣信用卡為基礎(chǔ)，具有先消費(fèi)、后憑單據(jù)報(bào)賬，支付痕跡可查詢、掌控，既方便快捷，又可防范虛報(bào)、濫報(bào)等違規(guī)問題的特點(diǎn)。其操作可以概括為“銀行授信額度、個人持卡支付、單位報(bào)銷還款、財(cái)政實(shí)施監(jiān)控”。它是一種新型的財(cái)政財(cái)務(wù)管理工具和手段，對規(guī)范財(cái)政資金管理，提高預(yù)算資金的使用效率，具有很重要作用。

一、公務(wù)卡實(shí)施現(xiàn)狀

我國自2007年開始試行公務(wù)卡至今，其積極功效獲得一致稱道。其“消費(fèi)留痕”，每一筆公務(wù)支出都可實(shí)現(xiàn)查詢，因而對約束公務(wù)支出、反腐倡廉、加強(qiáng)內(nèi)部控制具有一定的功效。但由于諸多因素制約，公務(wù)卡的推行仍然舉步維艱，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.公務(wù)卡推行速度慢，覆蓋面低

截至目前，我國公務(wù)卡已運(yùn)行6年多，雖然已覆蓋全國36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）本級、328個市（地）本級、2833個縣（區(qū)）本級、7114個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），共計(jì)38萬個單位，但是在全國4000多萬個行政事業(yè)單位中所占比例還不到1%。

2.公務(wù)卡開卡率低、使用率低

對各省、市公務(wù)卡使用的調(diào)查表明，公務(wù)卡開卡率低、使用率低。以推行公務(wù)卡較早的北京市為例，42個市級部門雖然發(fā)放了1610張公務(wù)卡，但是辦理結(jié)算只有1051筆。還有15個是2011年以前開展公務(wù)卡試點(diǎn)的部門，其發(fā)放的851張公務(wù)卡中有431張未啟用、未發(fā)生任何交易。

二、制約公務(wù)卡實(shí)施的因素分析

1.公務(wù)卡使用的外在環(huán)境缺失

（1）在公務(wù)支出發(fā)生時能夠提供刷卡的較少。很多時候只能個人先行墊付，待報(bào)銷后才能拿回墊付的現(xiàn)金。例如，過橋（路）費(fèi)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)出差等等，找不到可以刷卡的pos機(jī)，需要個人準(zhǔn)備較多的現(xiàn)金。這樣既占用了個人現(xiàn)金，又增加了個人攜帶大量現(xiàn)金的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）辦理公務(wù)卡的銀行機(jī)構(gòu)辦事效率較低，影響了持卡人使用公務(wù)卡的積極性。有的銀行辦卡時手續(xù)繁雜，辦理周期較長；有的銀行辦理的公務(wù)卡不屬于銀聯(lián)卡，使用時存在諸多不便；還有的銀行后續(xù)服務(wù)沒有及時跟進(jìn)，對公務(wù)卡的注銷、新辦、查詢等事宜沒有制定系統(tǒng)的服務(wù)機(jī)制，一旦出現(xiàn)問題難以保證盡快解決。

2.公務(wù)卡的主要負(fù)責(zé)部門推行力度不足

（1）推行公務(wù)卡的宣傳不到位。很多省市對于公務(wù)卡的宣傳氛圍不濃，既沒能將公務(wù)卡制度的重要性和必要性深入貫徹到每一個行政事業(yè)單位，也沒能通過宣傳充分調(diào)動持卡人的積極性。除了部分年紀(jì)較大的公務(wù)人員不習(xí)慣使用公務(wù)卡，仍然依賴于傳統(tǒng)的公務(wù)消費(fèi)習(xí)慣之外，更多的公務(wù)人員對推行公務(wù)卡的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益認(rèn)識不足，主動使用公務(wù)卡的積極性不高。

（2）公務(wù)卡的主管部門對相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度不足。公務(wù)卡的廣泛使用需要其主管部門協(xié)調(diào)、整合眾多的銀行資源，但是在實(shí)際工作中這一點(diǎn)很難做到。而較少的合作銀行對公務(wù)卡的推行勢必造成一定程度的阻力。

（3）公務(wù)卡使用的監(jiān)督機(jī)制不夠完善。在對公務(wù)支出進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)銷時，大多數(shù)省市都沒有要求報(bào)銷人將消費(fèi)小票作為原始憑證下賬，代理銀行一般也不會提供個人刷卡消費(fèi)對賬單，因此行政事業(yè)單位無法跟蹤公務(wù)卡的使用。同時，財(cái)政部門對公務(wù)卡的使用管理也沒有及時跟進(jìn)，放松了對公務(wù)卡使用的監(jiān)督管理。以江蘇省為例，財(cái)政部門雖然制訂了公務(wù)卡結(jié)算管理暫行辦法，但尚未與國庫集中支付實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。只要求預(yù)算單位將公務(wù)卡賬戶產(chǎn)生的利息上繳財(cái)政專戶，但并沒有明確規(guī)定財(cái)政專戶開設(shè)事宜、如何在國庫集中支付系統(tǒng)中申請使用，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)工作中只能把利息列入其他收入。

3.持卡人對公務(wù)卡使用存在顧慮或抵觸情緒

（1）公務(wù)卡的“消費(fèi)留痕”使有些持卡人望而卻步。公務(wù)卡的使用具有“陽光性”和“透明性”，只要逆向查詢就可以很輕松地查到實(shí)際的消費(fèi)項(xiàng)目和金額，財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門都可以很方便地調(diào)取相關(guān)資料，順藤摸瓜，查到違法違紀(jì)行為。因此，相對于頗具“渾水摸魚”的現(xiàn)金消費(fèi)來說，公務(wù)卡的“消費(fèi)留痕”也使更多持卡人存在顧慮和抵觸情緒。

（2）公務(wù)卡使用的隱性風(fēng)險(xiǎn)影響了持卡人使用的主動性。由于公務(wù)卡消費(fèi)后的報(bào)銷審批時限不確定，萬一超期還款，不但會產(chǎn)生罰息，還會影響到個人銀行信用。而部分省市對此的調(diào)節(jié)措施不到位，還有的省市甚至干脆沒有考慮到對延期還款的處理措施，無法維護(hù)持卡人的信用紀(jì)錄。

三、歐美推行公務(wù)卡的經(jīng)驗(yàn)借鑒

公務(wù)卡在全世界很多國家都有廣泛應(yīng)用和推廣，在完善的會計(jì)體系下對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很好的推動作用，減少了行政成本的支出，提高了公務(wù)支出的透明度，從而提升了政府形象。

美國的公務(wù)卡也稱為政府信用卡，分為政府采購卡和政府旅行卡兩大類。前者專項(xiàng)用于政府公務(wù)采購，后者專項(xiàng)用于支付公務(wù)出差的差旅費(fèi)。截至目前，美國的公務(wù)卡已實(shí)行了20多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可供世界各國借鑒。

（1）成熟的信用卡外在環(huán)境

美國信用卡業(yè)務(wù)的發(fā)達(dá)程度在國際上堪稱一流，信用卡的發(fā)卡量和使用量都非常大，因此美國的公務(wù)卡推行條件和外在環(huán)境非常優(yōu)越，有效地推動了政府公務(wù)卡的順利實(shí)施。1986美國政府率先在商務(wù)部試點(diǎn)后，隨即在全國范圍內(nèi)廣泛推廣。

（2）明確公務(wù)卡的使用范圍，防止個人支出混入公共支出

美國聯(lián)邦政府明確規(guī)定政府采購卡專門用于政府公務(wù)采購，嚴(yán)禁用于政府雇員的個人物品、超出采購標(biāo)準(zhǔn)物品、出租的物品以及應(yīng)使用政府旅行卡支付的所有項(xiàng)目。而政府旅行卡嚴(yán)禁用于政府雇員的個人支出、其他政府雇員的差旅費(fèi)、現(xiàn)金墊款（在旅行途中或?qū)⒃谌靸?nèi)發(fā)生差旅支出）等。這樣，就避免了政府雇員將個人消費(fèi)混同于公務(wù)消費(fèi)，堵塞了個人支出混入公共支出的漏洞。

（3）強(qiáng)化公務(wù)卡的法治建設(shè)，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制

歐美等國的公務(wù)卡相關(guān)法律制度比較健全，監(jiān)督機(jī)制也相對完善。比如，美國就制定了《旅行和運(yùn)輸改革法》，以法律約束公務(wù)卡的使用行為。而英國則建立了多層次的公務(wù)卡監(jiān)督體系，通過審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督等手段對公務(wù)卡制度的使用進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

四、有效推進(jìn)公務(wù)卡實(shí)施的相關(guān)建議

作為一種全新的公務(wù)消費(fèi)結(jié)算方式，公務(wù)卡的實(shí)施可以有效推進(jìn)公務(wù)支出的合法性、合規(guī)性與績效性，讓公務(wù)消費(fèi)呈現(xiàn)在社會監(jiān)督的陽光之下，大力推行公務(wù)卡既是大勢所趨，更是人心所向。公務(wù)卡的推行需要多方協(xié)調(diào)配合，形成合力，才能加快推進(jìn)速度。

1.努力加強(qiáng)公務(wù)卡市場機(jī)制建設(shè)，加快社會信用體系建設(shè)

（1）努力營造有利于推進(jìn)公務(wù)卡實(shí)施的社會氛圍。公務(wù)卡主管部門和各銀行機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)現(xiàn)金公務(wù)消費(fèi)弊端、公務(wù)卡消費(fèi)公開透明的對比宣傳，引導(dǎo)持卡人提高認(rèn)識、更新觀念，提高行政、事業(yè)單位工作人員主動使用公務(wù)卡的積極性。

（2）鼓勵中小商戶、零散商戶支持公務(wù)卡消費(fèi)。商業(yè)銀行和銀聯(lián)公司要大力推行操作簡單、攜帶方便的pos機(jī)并廣泛普及用卡網(wǎng)點(diǎn)，方便行政、事業(yè)單位運(yùn)營中的各種公務(wù)卡消費(fèi)，并能將消費(fèi)信息及時、準(zhǔn)確的傳遞到財(cái)政系統(tǒng)，便于監(jiān)控和管理，防范消費(fèi)漏洞。

2.不斷規(guī)范公務(wù)卡使用的管理機(jī)制

（1）要進(jìn)一步理順財(cái)政相應(yīng)的管理體制，將公務(wù)消費(fèi)資金全額納入預(yù)算管理，并在年度內(nèi)將指標(biāo)額度有計(jì)劃的均衡下達(dá)到單位。用款單位使用公務(wù)卡消費(fèi)后，報(bào)銷流程應(yīng)加入財(cái)政監(jiān)督審批環(huán)節(jié)。

（2）強(qiáng)化公務(wù)卡與國庫集中支付系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，財(cái)政部門應(yīng)使國庫集中支付系統(tǒng)與公務(wù)卡信息系統(tǒng)一體化，使行政、事業(yè)單位消費(fèi)報(bào)銷僅能從國庫集中支付系統(tǒng)中生成報(bào)銷憑證，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)一核算、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理。

（3）盡快制定公務(wù)消費(fèi)強(qiáng)制結(jié)算目錄，充分考慮到現(xiàn)實(shí)可操作性，使公務(wù)卡使用在中央財(cái)政確定的辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等16項(xiàng)公務(wù)消費(fèi)中得到廣泛使用。

3.健全公務(wù)卡發(fā)卡銀行機(jī)構(gòu)的服務(wù)機(jī)制

（1）取消公務(wù)卡發(fā)卡銀行機(jī)構(gòu)在辦理過程中攤派行為。既避免產(chǎn)生“休眠卡”的產(chǎn)生，杜絕浪費(fèi)寶貴的銀行資源，又降低因隨意辦卡，導(dǎo)致銀行卡安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率。

（2）健全發(fā)卡銀行和中國銀聯(lián)的公務(wù)卡信息系統(tǒng)功能。提高對公務(wù)卡消費(fèi)信息的處理水平和處理效率，確保將公務(wù)卡相關(guān)信息及時準(zhǔn)確地納入財(cái)政部門的監(jiān)控范疇，一方面便于財(cái)政部門對其實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，另一方面便于預(yù)算單位及時查詢公務(wù)卡支付信息數(shù)據(jù)，滿足其消費(fèi)信息查詢、財(cái)務(wù)審核、統(tǒng)計(jì)匯總、編制報(bào)表等各項(xiàng)需求。

4.不斷完善相關(guān)軟、硬件的配套，強(qiáng)化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制

由于公務(wù)卡的推行涉及到財(cái)政、人民銀行、行政事業(yè)單位、商業(yè)銀行、中國銀聯(lián)等諸多部門和單位，除了公務(wù)卡管理、電子支付系統(tǒng)等技術(shù)、設(shè)備的軟、硬件的銜接配套，還需要彼此之間在公務(wù)卡發(fā)放、使用、管理、監(jiān)督等政策上互相配合。建議政府進(jìn)行高位統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)政府部門、金融主管單位以及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建相對完善的公務(wù)卡體制與機(jī)制環(huán)境。

5.進(jìn)一步限定公務(wù)卡的使用范圍，堵塞政府為個人消費(fèi)買單的漏洞

借鑒國外政府公務(wù)卡的管理經(jīng)驗(yàn)，要進(jìn)一步突出公務(wù)卡的公務(wù)支出功能，明確禁止用于個人消費(fèi)項(xiàng)目結(jié)算，避免政府公共消費(fèi)與個人消費(fèi)的混同。行政、事業(yè)單位要加強(qiáng)公務(wù)卡消費(fèi)事前審批和事后審核制度。在報(bào)銷環(huán)節(jié)認(rèn)真核對公務(wù)卡消費(fèi)流水單、稅務(wù)發(fā)票的真實(shí)性，防止個別人員將私人支出混入公務(wù)支出，從而杜絕政府為個人消費(fèi)買單的漏洞。

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