張華強(qiáng) 陳夢華 陳穎

摘 要：本文以財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)效率為分析對象，分析我國財政支出效率四個方面的問題，即財政支出規(guī)模適度、財政支出與政府責(zé)任轉(zhuǎn)型相匹配、地方財政承擔(dān)的事權(quán)以及各地區(qū)財政職能分化程度。針對財政支出效率中存在的問題，本文提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞： 財政支出；效率；分析

中圖分類號：F812.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2014）11-0021-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.05

一、財政支出效率的構(gòu)成

（一）財政支出效率指標(biāo)體系

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率，指的是資源配置的帕累托狀態(tài)，包括資源配置效率和X-效率（生產(chǎn)效率）。財政支出效率是一個特殊的效率范疇，包括財政支出的資源配置效率和X-效率（生產(chǎn)效率）。財政支出資源配置效率是指政府對公共資源按照消費者對最終產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進(jìn)行配置，使之符合帕累托條件。財政支出的X-效率（生產(chǎn)效率）是指公共商品的生產(chǎn)方（勞務(wù)供給方）按最低成本提供最適水平和結(jié)構(gòu)的公共商品。

本文中將財政支出效率分為兩個層次。一是財政支出的規(guī)模效率，即財政支出規(guī)模能夠滿足政府運用財政資源，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行、推動經(jīng)濟(jì)增長的資金的需要，是對產(chǎn)出與投入的比率進(jìn)行測量，可以認(rèn)為是生產(chǎn)效率，用來衡量財政支出規(guī)模的合理性。二是財政支出的結(jié)構(gòu)效率，即政府部門恰當(dāng)?shù)剡\用了財政資源，促進(jìn)社會資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運行，反映的是資源配置效率，衡量政府是否將其占有的經(jīng)濟(jì)資源有效的配置給社會經(jīng)濟(jì)各個部門[1]。根據(jù)上述兩個層次，可以構(gòu)建衡量財政支出效率的指標(biāo)體系。

（二）財政支出效率的特征

1.財政支出總體規(guī)模。我國全口徑財政支出至少包括預(yù)算內(nèi)支出、政府性基金支出、預(yù)算外支出。2001—2013年，我國全口徑財政支出由2.47萬億元上升至19.07萬億元、年均增長18.6%。其中，預(yù)算內(nèi)支出、政府性基金支出①、 預(yù)算外支出②年均分別增長18.2%、31.3%和4.6%。從結(jié)構(gòu)來看，2001—2013年，預(yù)算內(nèi)支出、政府性基金支出和預(yù)算外支出平均分別占75.9%、16%和8.1%。

2.財政支出橫向結(jié)構(gòu)。財政資金項目結(jié)構(gòu)可以反映財政資金支出的流向，反映政府的財政支出偏好。2007—2013年，我國預(yù)算內(nèi)外支出中經(jīng)濟(jì)性支出、公共服務(wù)支出、國防支出和行政管理支出③年均分別增長21.1%、19.1%、13%和7.8%。從趨勢上看，經(jīng)濟(jì)性支出和公共服務(wù)支出分別上升6.1個和5.7個百分比；行政管理支出和國防支出分別下降10.7個和1.1個百分比?？傮w上看，我國對公共服務(wù)支出的投入有所加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)性支出是支出的重點，行政性支出有所縮減。

3.財政支出縱向結(jié)構(gòu)。財政支出縱向結(jié)構(gòu)可以反映財政支出在中央和地方政府之間分工的情況。2001—2013年，全口徑中央本級財政支出占比從27.6%下降到12.2%。如果將中央補助地方支出考慮在內(nèi)，2001—2013年，全口徑中央財政支出（含補助支出）占全國財政支出的比例從58.2%下降到31.4%，分別比中央本級支出占比高30.6個和19.2個百分比。總體來看，在財政初次分配中，財政支出的壓力明顯偏向地方，經(jīng)過財政轉(zhuǎn)移支付再分配后，地方財政壓力有所減小，但仍承擔(dān)了更多的支出責(zé)任。

4.財政支出空間結(jié)構(gòu)。為了消除規(guī)模因素對分析可能產(chǎn)生的影響，本文采用人均財政支出來衡量財政支出在地區(qū)間的配置情況。2001—2011年，各地區(qū)人均財政支出不斷增長，最大值和最小值分別由4387億元、532億元上升到1.68萬億元、4522億元，分別增長2.83倍和7.5倍。2001—2013年，人均財政支出極值比從8.25下降到3.72，變異系數(shù)剔除2008年異常之外，呈現(xiàn)出平穩(wěn)下降的趨勢。雖然財政支出在地區(qū)間配置逐步縮小、均等化程度不斷提高，但地區(qū)間財力差距還非常明顯，2011年人均財政支出最高的省份是最低的省份的3.72倍。

二、我國財政支出效率存在的問題

（一）財政支出規(guī)模是否適度

1.財政支出與經(jīng)濟(jì)增長。擴(kuò)大財政支出、擴(kuò)張政府規(guī)模是政府行使職能的基本方式和主要體現(xiàn)?！鞍土_法則”和“Armey曲線”證明政府規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長之間存在一個倒U型的關(guān)系①，即政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長具有“門檻效應(yīng)”。1978 年改革開放以來，我國不論是預(yù)算內(nèi)還是全口徑財政支出占GDP的比重均呈現(xiàn)出倒U型曲線，充分體現(xiàn)出我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的特征。在轉(zhuǎn)軌初期，由中央決定和計劃整個經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、分配和消費，因此，財政支出占GDP的比重較高。隨著從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的繼續(xù)進(jìn)行直到基本完成，財政支出在GDP中比重逐漸下降，“轉(zhuǎn)軌效應(yīng)”開始弱化。1995年后，財政支出占GDP比重越來越高，“瓦格納效應(yīng)”②成為影響我國財政支出規(guī)模變動的主要力量。

2008年以來，我國又開始實施新一輪積極財政政策，財政支出占GDP的比重上升步伐加快，財政支出對GDP的彈性系數(shù)基本保持在1以上，財政支出對GDP的邊際傾向也呈遞增趨勢，表明經(jīng)濟(jì)增長對財政支出的依賴程度攀升。國內(nèi)研究學(xué)者馬栓友（2000）、馬樹才和孫長清（2005）、張明喜和陳志勇（2005）等得出政府最優(yōu)規(guī)模占GDP的比重分別為26.17%、24%、27.9%。2013年，我國預(yù)算內(nèi)財政支出、全口徑財政支出占GDP的比重分別為24.6%和33.5%，分別離歷史最高水平的1978年31.6%和1987年39.1%還有一段距離，但已經(jīng)接近或超過學(xué)者們研究的最優(yōu)財政支出規(guī)模水平[2-4]。擴(kuò)大政府規(guī)模拉動經(jīng)濟(jì)增長并非總是可行的，特別當(dāng)政府規(guī)模向引發(fā)政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長兩者關(guān)系結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的“門限值”漸漸逼近時，政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長很快會由促進(jìn)作用轉(zhuǎn)變?yōu)樽璧K作用，此時繼續(xù)擴(kuò)大政府規(guī)模、實施擴(kuò)張性財政政策將是無益的[5]。因此，對于實施大規(guī)模增加政府支出的擴(kuò)張性政策必須加以審慎對待。

2.財政支出與財政收入。Peacock和Wiseman認(rèn)為，盡管政府支出本身具有自我膨脹的內(nèi)在動因，但公眾的“稅收容忍水平”是政府財政支出的約束條件。自1978年改革開放以來，我國財政收入總量增長趨勢非常明顯，特別是1994年分稅制后，我國財政收入進(jìn)入持續(xù)、高速的增長狀態(tài)，1994—2013年，我國預(yù)算內(nèi)和全口徑財政收入年均分別增長18.4%和18.6%，高于同期GDP年均13.9%的增速，預(yù)算內(nèi)和全口徑財政收入占GDP的比重分別從10.8%、14.7%上升至22.7%和31.9%。但是，財政支出在此期間也呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，除2007年外，財政支出均超過相應(yīng)的財政收入，并有逐年加劇的趨勢。2013年，預(yù)算內(nèi)和全口徑財政支出超過財政收入1.1萬億元和0.93萬億元，分別比1994年增長18.3倍和21倍；2008年金融危機(jī)后，預(yù)算內(nèi)和全口徑財政支出增速更快，年均增速分別超過預(yù)算內(nèi)和全口徑財政收入年均增速1.4個和1.3個百分比。財政支出超財政收入增長，導(dǎo)致中央財政赤字和國債發(fā)行額均節(jié)節(jié)攀升，兩項指標(biāo)分別從1994年的666.97億元、1175.2億元上升至2013年的8500億元和1.69萬億元，分別增長11.7倍、13.4倍。

二戰(zhàn)后西方各國都以凱恩斯理論作為政策制定的基礎(chǔ)，財政支出規(guī)模急劇膨脹，但政府面臨的壓力越來越大，高額赤字最終被看成即使是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時也持續(xù)存在的結(jié)構(gòu)性問題，而不是解決短期經(jīng)濟(jì)困難的周期性政策，因此各國紛紛開始實行財政支出總額控制。隨著我國經(jīng)濟(jì)的換擋，財政收入也開始步入中低速增長的通道，在剛性增長和各種體制性缺陷的作用下，當(dāng)前我國高規(guī)模財政支出勢必難以控制，高稅負(fù)、高債務(wù)的運行模式最終的成本都會反映到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長上來，將給整個經(jīng)濟(jì)運行帶來負(fù)面影響。

（二）財政支出是否與政府責(zé)任轉(zhuǎn)型相匹配

政府責(zé)任可分為政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任三種形態(tài)，政府責(zé)任的演變決定財政支出結(jié)構(gòu)的變遷。在政府責(zé)任轉(zhuǎn)型的過程中，財政支出的結(jié)構(gòu)也隨著發(fā)生了變化：從“六五”到“十五”，我國預(yù)算內(nèi)外支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費占比下降25個百分比，社會文教費上升了10個百分點，國防費略有下降1.2%，行政管理費和其他支出分別上升19.6和14.2個百分點?！笆晃濉焙螅?jīng)濟(jì)建設(shè)支出較十五略有上升，社會文教費上升較多，行政管理費和其他支出下降較多，國防支出基本持平。財政支出結(jié)構(gòu)的變遷基本與政府責(zé)任轉(zhuǎn)型相一致，但仍沒有完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段對政府責(zé)任轉(zhuǎn)變的要求，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、政府行政支出占比雖有所下降，但合計仍超過支出的半壁江山，顯示出建設(shè)性和大政府“養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人管事”的財政特征仍留有很深的烙印；社會性支出比重雖然投入加重，但仍偏低。

李文軍（2013）對財政職能進(jìn)行測算：財政支出的經(jīng)濟(jì)性職能配置較多，1997—2000年達(dá)到最高水平，隨后下降，但2011年開始回升達(dá)到11.9%；行政管理配置從 1997年后由缺口轉(zhuǎn)為超標(biāo)，2003年最高9.4%，隨后有所下降2011年為3.9%；與此同時，農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生支出配置缺口在2000年以后有較大程度地縮小，但配置仍不足。我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上意味著政府經(jīng)濟(jì)職能從無限向有限的演進(jìn)過程[6]。由于市場化程度的提高，相應(yīng)的市場失靈可能性也隨之加大，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房保障等民生性問題在市場化逐步推進(jìn)的時候如果治理不善，很容易導(dǎo)致政府失靈的狀況。

（三）地方財政究竟承擔(dān)了多少事權(quán)

1.各級政府承擔(dān)的支出比重。政府間職能劃分直接決定了政府間支出權(quán)的配置，我國1994年分稅制改革對各級政府多數(shù)支出責(zé)任只是作了原則性的規(guī)定，這直接導(dǎo)致在具體界定支出責(zé)任時存在模糊地帶。由于上級政府能夠通過包括人事權(quán)在內(nèi)的其他非財政權(quán)力對下級政府產(chǎn)生影響，因此現(xiàn)實中往往出現(xiàn)上級政府出政策、下級政府買單“事權(quán)層層下移”的現(xiàn)象，同時并沒有伴隨財力的下放和補償。從各級政府本級收支情況看，地方收支不平衡現(xiàn)象較為普遍，尤其是縣鄉(xiāng)兩級。2001—2011年，縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算內(nèi)財政支出占全部預(yù)算內(nèi)財政支出比重從27.9%上升到43.8%，縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算內(nèi)財政收入從19%上升至23.4%，不僅收入大大低于支出占比，且收入上升幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于支出上升的幅度，成為收支壓力最大的級次。

2.各級政府承擔(dān)的支出重點。在我國，很多本應(yīng)由中央政府履行的經(jīng)濟(jì)運行、社會保護(hù)和福利等職責(zé)均下放到地方。從預(yù)算內(nèi)支出縱向配置來看，國防支出和利息支出是中央主要承擔(dān)的事權(quán)，2008年兩項支出中央分別承擔(dān)98.1%和95.7%；行政管理、科教文衛(wèi)、其他支出則主要是地方承擔(dān)的事權(quán)，2008年三項支出地方分別承擔(dān)81.4%、74.3%和68.9%；經(jīng)濟(jì)性支出、社會保障和農(nóng)業(yè)支出則是兩級政府均承擔(dān)的事權(quán)，地方承擔(dān)的更多一些，2008年均超過50%。從動態(tài)變化來看，2013年中央經(jīng)濟(jì)性支出下降14.8個百分點，對社會保障和農(nóng)業(yè)支出的投入有所增加，分別增加5.1個和4.9個百分比；地方經(jīng)濟(jì)性支出、利息支出和其他支出中比重上升較快，分別上升14.8個、19.9個和15.3個百分比。2008年以來，中央政府對科教文衛(wèi)和農(nóng)業(yè)的投入有所上升，雖分擔(dān)了部分地方承擔(dān)的壓力，但地方承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任越來越重，導(dǎo)致舉借大量債務(wù)后還本付息的壓力逐漸增加，加上很大一部分行政運行開支，地方政府支出更為不規(guī)范，運行成本更高。

（四）各地區(qū)財政職能分化程度如何

分稅制改革后地方政府承擔(dān)了很多中央政府的職責(zé)，雖然實施中央轉(zhuǎn)移支付，但過多的轉(zhuǎn)移支付不僅會帶來地方財政支出的粘蠅紙效應(yīng)，還可能偏離轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，再加上各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，造成區(qū)域間財政支出失衡的狀況，地區(qū)間財政職能分化呈擴(kuò)大之勢。按照人均GDP高低把全國分為發(fā)達(dá)地區(qū)、中等地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和最不發(fā)達(dá)地區(qū)①。一是四類地區(qū)經(jīng)濟(jì)性支出仍是投入較大的部分，說明政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型即使在發(fā)達(dá)地區(qū)也并未實現(xiàn)。二是發(fā)達(dá)地區(qū)投入經(jīng)濟(jì)性支出和社會文教支出比重最大，均超過30%，說明發(fā)達(dá)地區(qū)財政自主性高，重視對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，同時也有能力大幅提高公共品的供給。三是欠發(fā)達(dá)和最不發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)落后，財政自主性低，因此需要大量的中央財政轉(zhuǎn)移支付，但由于財力有限，很難去提高公共品的供給，因此對社會文教的支出比重低。同時由于欠發(fā)達(dá)和最不發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化程度較低，農(nóng)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中的比例較高，因此其對農(nóng)業(yè)支出投入程度高，分別為13.8%和11.4%，分別高于發(fā)達(dá)地區(qū)5.4個和3個百分比。四是中等地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的行政支出占比較高，說明為了追求政績，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長往往會刺激地方政府盲目擴(kuò)張政府人員和部門，缺乏控制成本的動力，這與De Borger（1996） 的研究“收入高的地區(qū)導(dǎo)致政府養(yǎng)閑人，以致于失去進(jìn)一步控制成本的動力”的結(jié)果一致。

三、政策建議

（一）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平適度控制財政支出總體規(guī)模

一是將財政政策注重總量平衡為重點轉(zhuǎn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長為重點，變總量調(diào)控為結(jié)構(gòu)調(diào)控，合理把握宏觀稅負(fù)，加強(qiáng)財政政策在整個宏觀調(diào)控中的有效性。二是用“以支定收”代替“以收定支”。以市場經(jīng)濟(jì)下與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的客觀的合理的社會公共需要規(guī)模確定財政支出規(guī)模，再由財政支出規(guī)模確定通過民主化、法制化的財政收入制度嚴(yán)格界定的規(guī)范性財政收入規(guī)模。三是強(qiáng)化財政資金的全口徑管理，解決財政支出管理權(quán)碎片化的突出矛盾，從宏觀上確定財政支出規(guī)模，提高國家財政的可支配財力。

（二）適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)型合理安排各項支出的相對比重

要按照公共財政的要求，處理好政府與市場的關(guān)系，實現(xiàn)政府和市場職責(zé)的合理歸位。一方面，維持一定的公共投資規(guī)模，但要嚴(yán)格控制公共資本流向一般競爭性領(lǐng)域和行政事業(yè)部門的基本建設(shè)，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，加大利長遠(yuǎn)、惠民生類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，保證社會對基本公共設(shè)施的投入需求。另一方面，從嚴(yán)控制行政性公共消費，將財政支出主要用于教育、醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、“三農(nóng)”、自主創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和與民生有關(guān)的支出上。

（三）把握事權(quán)劃分原則明確各級政府的支出范圍

事權(quán)劃分原則應(yīng)是根據(jù)各級政府所提供的公共物品和公共服務(wù)的受益范圍以及根據(jù)提供公共服務(wù)效率的高低確定不同級別政府的支出責(zé)任。按照這個原則，應(yīng)以公共服務(wù)的提供為中心確定各級政府的支出責(zé)任：一是制定政府間財政關(guān)系法，明確各級政府支出責(zé)任；二是改革行政管理體制，減少職責(zé)同構(gòu)，無法避免的共同分擔(dān)的事權(quán)應(yīng)明確規(guī)定各自的具體責(zé)任；三是必須有對應(yīng)的財政資金配套，糾正支出責(zé)任過度下移的現(xiàn)狀，中央政府應(yīng)在不同程度上負(fù)起融資的責(zé)任；四是加快省以下財政體制改革進(jìn)程，強(qiáng)化省級政府義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，做實縣級財政，探索建立縣鄉(xiāng)政府最低財力保障機(jī)制[7]。

（四）完善政府治理機(jī)制提高財政支出的質(zhì)量

一是改革財政支出決策機(jī)制，著眼于促進(jìn)公共決策議程設(shè)置的多元化，合理化，使公共物品與服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)能以合法而有效的渠道被表達(dá)。二是加快公共財政制度建設(shè)，保障財政資金的支出需求。根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)收支的差別完善轉(zhuǎn)移支付制度，以地方政府職能的確認(rèn)為出發(fā)點，加快規(guī)范的地方稅體系建設(shè)，使地方政府具有穩(wěn)定的取得收入的能力。三是改進(jìn)公共行政激勵機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)型政府的建立。改革現(xiàn)有的政績考評機(jī)制，弱化基于經(jīng)濟(jì)增長的單一激勵。加大力度推動基層民主建設(shè)，引導(dǎo)地方政府有效配置公共資源。四是完善財政支出的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，建立財政支出績效評估體系?！?/p>

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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