向萍

引言：黨的十八大提出了要走中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為了當(dāng)今社會各界高度關(guān)注的焦點。小城鎮(zhèn)的高效高質(zhì)建設(shè)亦是云南實現(xiàn)全面小康、以及實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大主題，但建國以來，云南小城鎮(zhèn)建設(shè)推進比較滯后，制約著云南經(jīng)濟的快速發(fā)展。本文基于此點，著重討論了云南省小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀以及存在的問題，本著解決這一系列問題的原則，嘗試性地為云南新型小城鎮(zhèn)建設(shè)提出了相關(guān)的政策建議。

一、云南小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀

小城鎮(zhèn)常常被形容為一種城鄉(xiāng)過渡體，介于城鄉(xiāng)之間。袁中金認為，“城市和鄉(xiāng)村是性質(zhì)不同的兩種社會，經(jīng)濟與景觀實體，兩者在空間上具有比較明確的管理界線，而小城鎮(zhèn)恰恰介于二者之間。”

截至2010年底，云南省共有1287個小城鎮(zhèn)。具體地，1998—2010年，云南省的建制鎮(zhèn)由397個增多到595個，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)卻由1171個減少為692個；全省小城鎮(zhèn)的建成區(qū)面積達九百多平方公里。

在云南省“十二五”期間，云南省的城鎮(zhèn)化增速明顯，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化率也得到了大幅提高。

2001—2010年，全省的常住人口城鎮(zhèn)化率，提高了113.4個百分點。全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2001年的162.3%上升到2010年的165.6%，提高了33個百分點。

其次，云南省的城鎮(zhèn)群初步成形，其主體形態(tài)作用得到展露，形成了六大城市（鎮(zhèn)）群。具體地，全省的核心城市群為滇中城市群，滇中城市群為全省的城鎮(zhèn)化進程起到了領(lǐng)頭羊的作用。作為全省城鎮(zhèn)化率最高的區(qū)域，該城市群群內(nèi)的城鎮(zhèn)規(guī)模相對較大，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高。此外，滇西、滇東南、滇東北、滇西南、滇西北五個城鎮(zhèn)群則處于培育和初步發(fā)展的階段。

二、云南小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

由上分析，我們可知云南省城鎮(zhèn)化進程得到了不斷加快，但在地理與自然環(huán)境、歷史文化與經(jīng)濟發(fā)展等因素的綜合影響下，使得云南省的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較中東部較差。具體地，云南城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題主要為以下六個方面：

（一）小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)落后，整體水平低于全國平均水平

截至2013年，云南省常住人口城鎮(zhèn)化率為404.8%，而全國平均水平為537.3%，整整低了全國水平132.5個百分點，戶籍城鎮(zhèn)化率為272.4%，全國平均水平為357%，低于全國水平85個百分點。城鎮(zhèn)化質(zhì)量并未提高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題應(yīng)列為目前云南省鎮(zhèn)化發(fā)展必須解決的首要問題。

（二）人口城鎮(zhèn)化明顯低于土地城鎮(zhèn)化

2001—2012年，云南省城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積增長了134個百分比，而城鎮(zhèn)人口增長了68個百分比，人口城鎮(zhèn)化速度大大落后于土地城鎮(zhèn)化。此外，建設(shè)用地呈現(xiàn)出粗放低效的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)的“攤大餅”擴張現(xiàn)象四處顯露。許多地方的融資方式存在嚴重問題，通過過度依賴土地出讓收入，土地抵押進行融資，從而推進城鎮(zhèn)建設(shè)，最終加劇了土地粗放利用，導(dǎo)致大量耕地資源大大浪費。即使城鎮(zhèn)建成區(qū)得到快速增長，但集聚的人口卻很滯后。

（三）城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)及管理水平有限，仍有待提高

重經(jīng)濟輕環(huán)境，重城建輕管理等問題普遍存在于城鎮(zhèn)建設(shè)中。主要表現(xiàn)為，日趨突出的交通擁堵問題，處理能力不足的城鎮(zhèn)污水和垃圾問題，日益加劇的環(huán)境污染問題，運行效率不高的城市管理問題，城鄉(xiāng)結(jié)合部的外來人口聚集區(qū)環(huán)境差，供給能力不足的公共服務(wù)問題等等。

此外，關(guān)于城鎮(zhèn)特色建設(shè)的引導(dǎo)不夠到位，未能完全體現(xiàn)云南省多民族、生態(tài)環(huán)境良好的沿邊特色。

（四）配套體制機制不夠完善

現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)一體化形成制約，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（五）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力不足

產(chǎn)業(yè)支撐能力弱的問題普遍存在于云南省小城鎮(zhèn)建設(shè)中，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，沒有起到增加財稅收入的作用，也沒有促進城鎮(zhèn)就業(yè)率提高。企業(yè)規(guī)模小，園區(qū)建設(shè)慢，布局散，產(chǎn)城互動弱，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)并未得到充分發(fā)揮。

（六）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民社會福利享受程度不一致

截至2013年底，云南省戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低了132.4個百分點。農(nóng)民工及其隨遷家屬、城中村居民、失地農(nóng)民等尚未享受城鎮(zhèn)居民享有的基本公共服務(wù)，譬如：教育，醫(yī)療衛(wèi)生，就業(yè)，保障性住房養(yǎng)老等諸多方面。

三、云南小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的解決對策

（一）創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展模式

云南小城鎮(zhèn)要發(fā)展，可以轉(zhuǎn)變建設(shè)的用地方式，充分發(fā)揮本省地理自然環(huán)境特征，創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展形態(tài)；利用低丘及緩坡土地，保護耕地引導(dǎo)城鎮(zhèn)上山；促進重點城鎮(zhèn)功能的升級，同時注重區(qū)域協(xié)調(diào)與區(qū)域協(xié)同發(fā)展；優(yōu)化城鎮(zhèn)空間的布局，保護生態(tài)拓展城鎮(zhèn)空間，加強試點新市鎮(zhèn)的建設(shè)，從而探索云南城鎮(zhèn)發(fā)展的特色新模式。

（二）促進重點城鎮(zhèn)功能升級

針對云南省重點城鎮(zhèn)，可以實行優(yōu)先發(fā)展重點城鎮(zhèn)，完善重點城鎮(zhèn)功能。首先，可以推進縣改市，加大縣級城市公共服務(wù)功能；其次，可以推進鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）改街，村改居，即村委會改為居委會、社區(qū)委員會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；最后，促進重點城鎮(zhèn)的功能升級，可以通過試點，進行新市鎮(zhèn)建設(shè)。

（三）推進健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障體系

首先，必須維護保障轉(zhuǎn)移人口的各項權(quán)利，保障其宅基地使用權(quán)、林地承包權(quán)、林木所有權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)、繼續(xù)保留農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)、原戶籍地計劃生育政策、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)收益分配權(quán)等權(quán)益；其次，必須保障其與城市居民享有同樣的權(quán)利，譬如：養(yǎng)老、教育、城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、醫(yī)療等權(quán)利；加快城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、社保、醫(yī)保、住房等一系列保障體系的建設(shè)。

（四）建立多元化的投融資體制

首先，必須加大公共則政投入力度。政府應(yīng)加大對整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金，可以建立小城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的專項資金；其次，可以通過市場機制來吸引社會資金對小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入；最后，應(yīng)加大金融信貸支持力度，各級政府可以通過與各大銀行金融機構(gòu)的合作，從而促成各種在滇金融機構(gòu)加大對小城鎮(zhèn)的貸款規(guī)模。

（五）積極培育特色鮮明的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)累計和循環(huán)的更替過程，依據(jù)城鎮(zhèn)要發(fā)展，必須依托區(qū)域分工的理論；各區(qū)域的發(fā)展過程中，應(yīng)按比較利益原則，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，進行區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)。由于云南的自然、人文資源有鮮明的特色，可以從這一特色大力發(fā)展相關(guān)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如人文旅游小城鎮(zhèn)以及自然觀光旅游小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展，最終建設(shè)為“一鎮(zhèn)一業(yè)”的特色小鎮(zhèn)，從而提高云南新型小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量，推動云南經(jīng)濟的發(fā)展，帶動各層的就業(yè)，真正有效地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮短城鄉(xiāng)差距，朝著和諧健康的社會秩序與經(jīng)濟不斷發(fā)展。

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（作者單位：云南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）