隨著現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)的迅速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，地理上毗鄰的城市往往會(huì)形成一個(gè)相互影響、關(guān)系緊密的“城市群”或“都會(huì)區(qū)”。

在西方的發(fā)展史上，都會(huì)區(qū)的出現(xiàn)，曾對(duì)歐美傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)自治管理體制構(gòu)成了一定程度的沖擊。以美國(guó)為例，美國(guó)共有紐約、波士頓、洛杉磯等幾十個(gè)都會(huì)區(qū)。其中，波士頓都會(huì)區(qū)包括波士頓市和溫索普、劍橋、牛頓等毗鄰的十幾個(gè)市鎮(zhèn)；比較知名的劍橋市，擁有全球頂級(jí)高等學(xué)府哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院，與波士頓隔水相望。波士頓本市僅有200多平方公里，60多萬(wàn)人口；都會(huì)區(qū)內(nèi)各市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務(wù)，互不隸屬。問(wèn)題在于，由于波士頓的中心地位，其白天會(huì)聚集100多萬(wàn)人口， 60萬(wàn)以上的人口需要每天乘坐地鐵等公共交通設(shè)施往返于波士頓與周邊市鎮(zhèn)。因此，在交通、通訊等方面，都會(huì)區(qū)的中心城市必須與周邊市鎮(zhèn)進(jìn)行長(zhǎng)期合作。波士頓的地鐵最早開通于1897年，于今已經(jīng)面臨“設(shè)施老化”等問(wèn)題；一旦需要重建，勢(shì)必對(duì)市民生活構(gòu)成嚴(yán)重影響。所以，美國(guó)歷史比較悠久的都會(huì)區(qū)，也會(huì)面臨“可持續(xù)發(fā)展”的困境，以及政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的日常工作。

近年來(lái)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展迅猛，正在形成“長(zhǎng)三角”、“珠三角”和“環(huán)渤海”等“經(jīng)濟(jì)圈”，“經(jīng)濟(jì)圈”中毗鄰的城市即可構(gòu)成中國(guó)的“（大）都會(huì)區(qū)”。與歐美國(guó)家的不同之處在于，中國(guó)都會(huì)區(qū)一般實(shí)行“市管縣”體制（直轄市的地位尤為顯赫），它們與周邊市縣之間具有行政上的隸屬關(guān)系，而非地方自治體制下的平等關(guān)系。進(jìn)一步說(shuō)，中心城市居于都會(huì)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心的絕對(duì)支配地位，其對(duì)轄區(qū)內(nèi)其他縣市在財(cái)政上擁有“抽水機(jī)效應(yīng)”（財(cái)政汲取能力）和“漏斗效應(yīng)”（上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政截留能力），于是其公共服務(wù)的水平，甚至公共部門雇員的工資、福利等等，均高于其他市縣。于是，中心城市，尤其是京滬兩個(gè)直轄市，吸引了越來(lái)越多的居住人口，可能會(huì)超過(guò)其承載限度，使交通、環(huán)境問(wèn)題成為短期內(nèi)無(wú)法解決的難題。

城鎮(zhèn)數(shù)量激增、人口規(guī)模急劇擴(kuò)大，這是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的典型標(biāo)志。為應(yīng)對(duì)城市化過(guò)程中的困局，三中全會(huì)提出：“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”但是如何貫徹實(shí)施，卻成為實(shí)踐中的難題。

劉亞平博士曾經(jīng)提出：“競(jìng)爭(zhēng)中地方政府的成功將越來(lái)越依賴于地方政府采取差異化策略的能力。地方發(fā)展越來(lái)越依賴于對(duì)各種流動(dòng)要素的吸引力和應(yīng)用這些財(cái)富創(chuàng)造新價(jià)值的能力。而地方政府一旦能夠通過(guò)運(yùn)用高模仿成本的競(jìng)爭(zhēng)策略有效地建立起自己的比較優(yōu)勢(shì)，就能進(jìn)入自我增強(qiáng)的正反饋循環(huán)中，為地方帶來(lái)可持續(xù)的發(fā)展。”

實(shí)際上，中國(guó)中心城市的競(jìng)爭(zhēng)能力主要依托于其權(quán)力等級(jí)，以及相應(yīng)的財(cái)政能力和公共服務(wù)水平。因此，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在助長(zhǎng)其成為超大城市的同時(shí)，也會(huì)使其在公共交通、環(huán)境保護(hù)等方面陷入困境，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。參照國(guó)外都會(huì)區(qū)管理體制的有益經(jīng)驗(yàn)，我們或許可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：分散中心城市功能，通過(guò)地鐵等現(xiàn)代交通設(shè)施實(shí)現(xiàn)中心城市與周邊市鎮(zhèn)的交通便利，積極促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，才能最大限度地紓解都會(huì)區(qū)管理中遭遇的種種困境。

周剛志：武漢大學(xué)法學(xué)博士，廈門大學(xué)法學(xué)博士后，曾任廈門大學(xué)法學(xué)院講師、副教授，現(xiàn)為中南大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)理事，中國(guó)財(cái)稅法教育研究會(huì)理事。主要研究財(cái)政憲法學(xué)，并從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)的教學(xué)工作，主持國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目、司法部項(xiàng)目等國(guó)家級(jí)、省部級(jí)課題5項(xiàng)。