伍振

2月18日，國土資源部在廣州召開了一次深化土地管理制度改革地方座談會。知情人士透露，國土資源部副部長王世元帶來了一份《深化土地管理制度改革總體思路框架》（征求意見稿），向與會的有關省市國土部門的負責人征求意見，“可以說，土改的總體思路框架已經(jīng)基本明確了”。

據(jù)悉，這次座談會后，國土部還將召開專家和部門座談會征求意見，在綜合各方面意見建議基礎上，對思路框架進行修改完善，爭取抓緊上報審定后啟動實施。這意味著“新土改”的落地已經(jīng)拉開帷幕。

而據(jù)媒體報道，當中央深化改革領導小組啟動實際運作之時，“國土資源深化改革領導小組”也將設立。這是自1978年中共十一屆三中全會召開確立改革開放的國策以來，在國土資源領域，中央政府首次設立“深化改革領導小組”。

“國土資源深化改革領導小組”將負責協(xié)調推進多項國土資源領域制度改革的頂層設計工作。其中，深化土地管理制度改革將是該小組的“最主要工作之一”。

按照國土資源部的工作安排，2014年將開展征地制度改革的試點工作，并將起草制定“集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股的指導意見”和宅基地用于抵押等改革工作，需要“國土資源深化改革領導小組”協(xié)調實施的“新土改路線圖”已經(jīng)漸趨清晰。

問計基層和一線

“土地管理制度尤其是農村土地管理制度改革要接地氣、順民意、尊民愿、問民計、維民權，問計基層和一線，廣泛聽取基層意見，認真總結基層開創(chuàng)的鮮活經(jīng)驗，加快研制總體思路框架，深化土地管理制度改革。”國土部副部長王世元在上述座談會上說，而且這已經(jīng)是他在不到兩個月時間里第二次專門談及此項改革。

就在春節(jié)前年關之際，王世元向媒體表示，2014年國土部將有四項工作，其中就包括研究深化農村土地使用制度改革的方案。

“深化農村土地使用制度改革的方案是我們的總體框架，在這個方案的基礎上，我們要逐步細化安排，比如哪一項工作需要試點，都要單項提出來，報中央政府批后積極穩(wěn)妥地推進?！蓖跏涝f。據(jù)他透露，集體經(jīng)營性建設用地流轉入市，國土部正在研究細化思路和任務。

據(jù)介紹，“國土資源深化改革領導小組”初步確定設在國土資源部，但小組相關負責人和成員還未最終確定，但不排除中央高級領導人在該小組中兼任職務的可能性。

“2014年中央政府層面即將會設立‘國土資源深化改革領導小組，協(xié)調推進國土資源領域改革的一系列工作，這件事已經(jīng)向地方國土資源系統(tǒng)的負責人進行了通報。”1月23日清晨，國土資源部一位不愿具名的官員向記者表示，設立這一小組已經(jīng)得到了中央的認可和支持。

山東、陜西、天津等地方國土資源主管部門的有關人士向記者證實，國土資源部已經(jīng)就此問題進行了通報，并提出要求地方政府須建立對應“國土資源深化改革領導小組”的工作機制，負責協(xié)調統(tǒng)籌推進國土資源領域深化改革的一系列頂層設計的落實工作。

土地改革“底線”劃定

2014年1月22日，中共中央總書記習近平在北京主持首次中央深化改革領導小組（下稱“領導小組”）會議。會議決定，“領導小組”下設6個專項小組，分別負責經(jīng)濟體制和生態(tài)文明、民主法治、文化體制、社會體制、黨建、紀律檢查等方面的改革工作，并研究了領導小組的近期分工。

記者了解到，深化土地管理制度改革工作，被劃分在“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明改革”專項小組當中，國務院總理、“領導小組”副組長李克強分管這一專項小組的工作。包括國家發(fā)改委主任徐紹史、國土資源部部長姜大明等，都參與該專項小組的具體工作。

十分微妙的是，徐紹史、姜大明兩人均有十分豐富的國土資源領域的工作經(jīng)驗；徐紹史在擔任國家發(fā)改委主任前，任國土資源部部長；姜大明在擔任山東省省長期間，山東省在土地管理制度方面也進行了一系列的改革和探索工作。

在中共十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價”的原則后，隨著“國土資源深化改革領導小組”的組建，土地制度改革已經(jīng)明顯提速，其中，土地制度改革的“底線”已經(jīng)劃定。

“四個‘不能是土地制度改革的底線，姜大明部長特別做了強調。”山西省國土資源廳的一位人士告訴記者。所謂“四個不能”，即是“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農民利益損害了”。

他表示，國土資源部強調，所有的土地管理制度深化改革工作必須以上述“四個底線”進行?！皣临Y源改革重大而復雜，必須明確方向、守住底線、積極穩(wěn)妥、試點推進，千萬不能一哄而起，一擁而上，造成歷史性、顛覆性的錯誤?！眹临Y源部副部長徐德明在國土資源工作會議期間向與會地方國土主管部門負責人強調。

土改次序漸趨明確

隨著“國土資源深化改革領導小組”的組建，土地制度改革的先后次序已經(jīng)初步排定，土地制度改革領域的“路線圖”終于漸趨清晰。

“（國土資源）部里正在組織制定改革的總體框架和思路，需要報中央同意后再實施?！痹趪临Y源工作系統(tǒng)工作會議上，徐德明表示。在此之前，國土資源部已經(jīng)向中央提交了“關于深化土地制度改革的27項建議”。

隨著“國土資源深化改革領導小組”的組建，土地制度改革的先后次序已經(jīng)初步排定，土地制度改革領域的“路線圖”終于漸趨清晰。

記者了解到，深化土地管理制度改革是“國土資源深化改革領導小組”將要開展協(xié)調、推進工作的最重要領域。盡管這一小組設立在即，但該小組重點協(xié)調推進改革的“路線圖”已經(jīng)由國土資源部初步劃定，其中，征地制度改革被列為首要工作。

“征地制度改革提出來有一段時間了，但是2014年要進行具體的試點工作。這一點，國土資源部已經(jīng)和我們進行了通報。”前述山東省國土資源廳人士告訴記者，在“全國國土資源工作會議”期間，國土資源部已經(jīng)明確將開展征地制度試點列入2014年將要開展的重點工作。

而相關媒體從權威渠道和近期透露出的最新信息來看，“存量農地”和“新增農地”均有先期進入試點的可能性，只是針對“不同的地”，要制定“不同的改革方案”。這也給了各地不同試點的猜想空間。

據(jù)了解，“存量農地”即為過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的存量集體經(jīng)營性建設用地，而“新增農地”為新增農村經(jīng)營性集體建設用地。

對此，權威人士分析指出，雖都為農地，但兩者所涉及的法律規(guī)定也并不相同。其中過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的存量集體經(jīng)營性建設用地，這是按照土地管理法第四十三條、第六十條規(guī)定，由農民自用的經(jīng)營性建設用地。其出讓、轉讓出租的依據(jù)是土地管理法六十三條的規(guī)定。這方面改革探索涉及的問題包括如果仍然使用原地塊，但改變了企業(yè)的合資方或產(chǎn)業(yè)屬性，需要履行哪些法定程序；由于規(guī)劃調整或者因環(huán)保、基礎設施配套等原因不再使用原地塊，需要經(jīng)過何種方式和什么程序才能實現(xiàn)原土地使用權的轉讓。

而新增農村經(jīng)營性集體建設用地的管理、審批和入市辦法，是按照城鎮(zhèn)建設用地進行管理還是按照農村集體建設用地進行管理？需要哪種審批管理程序取得以及如何進入統(tǒng)一的市場進行交易？這些問題需要深入研究。

因此，“要研究制定關于開展農村集體經(jīng)營性建設用地使用權市場交易試點工作指導意見，探索建立集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉和增值收益分配制度。并在試點實踐和制度儲備基礎上，推動修訂土地管理法等相關法律法規(guī)。還要在修法基礎上，研究制定農村集體經(jīng)營性建設用地流轉條例?！绷硪晃粰嗤耸空f。

（資料來源：中國經(jīng)營報、南方日報、中國證券報等）

四個“不能”是土地制度改革的底線，即不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農民利益損害了。