潘夏霖

[摘 要]本文從地方政府角度出發(fā)，結(jié)合支線機(jī)場和國內(nèi)民航市場發(fā)展的現(xiàn)狀，利用PEST模型設(shè)計地方政府的戰(zhàn)略決策，以期為打破支線機(jī)場的運營困局提供可供參考的戰(zhàn)略建議。

[關(guān)鍵詞]支線機(jī)場；地方政府；PEST模型；戰(zhàn)略決策

[中圖分類號]F562 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）2-0107-03

本文擬從地方政府的角度，以典型的虧損支線機(jī)場為案例分析基礎(chǔ)，結(jié)合PEST分析模型提出其可供參考的戰(zhàn)略決策方案。戰(zhàn)略決策由三要素構(gòu)成——戰(zhàn)略背景、戰(zhàn)略內(nèi)容和戰(zhàn)略過程。介于地方政府在實施過程中的復(fù)雜性，本文的戰(zhàn)略決策研究主要集中于戰(zhàn)略背景和戰(zhàn)略內(nèi)容分析。

1 PEST分析模型

1.1 PEST分析模型簡介

PEST分析模型是綜合考量政治（Political）、經(jīng)濟(jì)（Economic）、社會（Social）和技術(shù)（Technological）這四大類影響企業(yè)的主要外部環(huán)境因素后獲取相應(yīng)的宏觀戰(zhàn)略決策的戰(zhàn)略分析工具。不同的主體選取該模型的側(cè)重點和具體指標(biāo)設(shè)計都有差異，本文基于地方政府的應(yīng)用角度，將該模型表示為圖1。

圖1 PEST模型

1.2 PEST模型在地方政府支線機(jī)場問題上的價值分析

由圖1可知，對于地方政府而言，影響支線機(jī)場發(fā)展的主要因素包括四個主要部分，分別是政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及技術(shù)與自然條件，而其中每個要素都客觀存在并互相影響。地方政府雖然不能直接影響全部要素，但在某些要素環(huán)境中能起到較為明顯的影響作用。作為戰(zhàn)略分析工具，PEST分析模型較之SWOT和五力模型而言，具有更宏觀的價值。企業(yè)作為微觀經(jīng)營個體常選用后兩個模型，而作為地方政府層面，選擇PEST模型的價值更加突出，也更有利于其作出相對宏觀的戰(zhàn)略決策。

2 支線機(jī)場虧損原因及其與地方政府的關(guān)聯(lián)分析

2.1 支線機(jī)場虧損的主要原因分析

2.1.1 市場需求薄弱

拉動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為地方政府向民航局申請修建支線機(jī)場的主要理由。這是合理的訴求，也是支線機(jī)場的主要功能。但民航需求屬于派生需求，是依附于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的需求形式。在地方經(jīng)濟(jì)落后且沒有明確預(yù)期的情況下，不可能形成支線航空市場的需求。因此，支線航空即使政府補(bǔ)貼、保護(hù)，航空公司出于市場利益考慮也不愿飛。航空公司方面支付的費用是支線機(jī)場的主營業(yè)務(wù)收入，在贏利的干線機(jī)場總收入中也占據(jù)60%以上的份額。由此可見，支線航空市場需求不足是支線機(jī)場虧損的直接原因。

2.1.2 各級保障政策設(shè)計不合理

當(dāng)前各級政府對于虧損機(jī)場和航線主要采取減免稅費、設(shè)置保護(hù)期和財政補(bǔ)貼等政策。

減免稅費和設(shè)置保護(hù)期政策的出發(fā)點是通過降低航空公司運營成本，以及構(gòu)筑政策壁壘保護(hù)執(zhí)飛公司市場優(yōu)勢，以此來激勵航空公司飛支線。但作為企業(yè)的航空公司面臨著激烈的市場競爭，即使會考慮一些政治因素，但最終決定因素還是支線市場的贏利能力。絕大部分的支線市場需求都不足以使支線航線贏利，就算依靠優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼才艱難實現(xiàn)盈虧平衡。因此，航空公司在衡量市場利益后一般不愿進(jìn)入支線市場。這就造成了支線機(jī)場主營業(yè)務(wù)收入低，而主營業(yè)務(wù)不好的支線機(jī)場，一般不可能提升非主營業(yè)務(wù)收入，虧損在所難免。

財政補(bǔ)貼分民航局補(bǔ)貼（來源于機(jī)場建設(shè)基金）和地方政府補(bǔ)貼（來源于地方財政），這是國際民航市場上常見的應(yīng)對虧損的政府行為。但我國補(bǔ)貼機(jī)制不健全，以至于沒有用到真正需要的支線機(jī)場。例如，2013年的民航局補(bǔ)貼計劃中，接受補(bǔ)貼最多的是九黃機(jī)場，而它是少數(shù)能自然贏利的機(jī)場之一。地方財政在補(bǔ)貼政策也缺乏后續(xù)配套設(shè)計，以至于補(bǔ)貼成了“授人以魚”，大部分支線機(jī)場形成了“等、靠、要”的路徑依賴。

以上常見的三種政策既不能從需求角度進(jìn)行事前戰(zhàn)略，也不能從事后角度進(jìn)行可持續(xù)規(guī)劃，長此以往非但不能解決支線機(jī)場的虧損問題，反而加重各級財政負(fù)擔(dān)。

2.2 地方政府在支線機(jī)場虧損問題上的主導(dǎo)作用原因分析 導(dǎo)致虧損的原因來自于宏觀、微觀兩個方面，但究其根源主要還在于地方政府的戰(zhàn)略決策失誤。

2.2.1 地方政府在支線機(jī)場項目上行為失范

部分地方政府上馬支線機(jī)場項目主要出于政績利益而非戰(zhàn)略利益考慮。由于利益驅(qū)動復(fù)雜，地方政府在資金相對匱乏的情況下大量使用銀行信貸，由此帶來了支線機(jī)場后續(xù)運營的巨大資金壓力。

2.2.2 地方政府在支線機(jī)場的觀念上存在誤區(qū)

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是形成支線航空派生需求的前提。支線機(jī)場不是解決地方經(jīng)濟(jì)落后問題的直接動力，其發(fā)揮拉動作用的前提是地方政府對地方經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和潛力科學(xué)分析和規(guī)劃。因此，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)支線機(jī)場問題上出現(xiàn)了本末倒置。

2.2.3 地方政策設(shè)計重“事后”輕“事前”

地方政府的政策集中于事后保障（前文已論述），而政策的關(guān)鍵應(yīng)集中于事前——挖掘地方經(jīng)濟(jì)潛力并作出合理規(guī)劃以刺激派生需求。

3 基于PEST模型的地方政府戰(zhàn)略決策方案

3.1 設(shè)計“事前”政策體系

3.1.1 基于相對優(yōu)勢的地方競爭戰(zhàn)略設(shè)計

所謂地方政府競爭，是指地方政府為實現(xiàn)本區(qū)域利益最大化，設(shè)計差異化的公共政策以爭奪資源的競爭過程。不同的地方政府應(yīng)根據(jù)不同的區(qū)域優(yōu)勢進(jìn)行競爭戰(zhàn)略的選擇。隨著區(qū)域間競爭的日益激烈，絕對優(yōu)勢逐漸減少，發(fā)掘相對優(yōu)勢成為地方政府在競爭戰(zhàn)略設(shè)計中的重要工作。相對優(yōu)勢的發(fā)掘可以利用相對微觀的SWOT工具進(jìn)行分析，見圖2。

圖2 競爭戰(zhàn)略的SWOT分析

如圖2所示，屬于A區(qū)間的地方政府具備較多內(nèi)部優(yōu)勢（如管理層素質(zhì)高、部門之間設(shè)置合理且合作良好、財政寬裕等），同時面對較好的外部環(huán)境（如上級政府支持、地區(qū)發(fā)展與國家發(fā)展重點一致、有特色產(chǎn)業(yè)等），這樣地方政府的相對優(yōu)勢明顯，以發(fā)展型的戰(zhàn)略指導(dǎo)政策設(shè)計。

在B區(qū)間的地方政府雖具有明顯的內(nèi)部優(yōu)勢，但在區(qū)域間競爭中存在較大威脅（如：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化、同質(zhì)競爭、上級政府支持力度小等），在這種情況下，地方政府須主動設(shè)計跨區(qū)域合作的戰(zhàn)略構(gòu)想以尋求外部機(jī)會，由此形成相對優(yōu)勢。如“長三角”、“環(huán)渤海”區(qū)域間合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，由單一競爭轉(zhuǎn)化為競爭合作，提升區(qū)域間的發(fā)展依存度，從而降低威脅。

C區(qū)間的地方政府內(nèi)部劣勢明顯，但卻面對外來發(fā)展機(jī)遇，要想抓住機(jī)遇改變現(xiàn)狀，需要選擇變革型戰(zhàn)略以突出相對優(yōu)勢。很多較落后的地方政府在面對外部需求旺盛的未開發(fā)資源（如旅游、礦產(chǎn)等）時，這一戰(zhàn)略的應(yīng)用就非常重要。這要求地方政府調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提升公共管理能力。

D區(qū)間的地方政府行為相對困難，既沒有良好的內(nèi)部優(yōu)勢，外部環(huán)境又較為惡劣。例如伊春市，在發(fā)生支線空難之后，面對內(nèi)憂外患，就應(yīng)該選擇儲備型戰(zhàn)略——對內(nèi)改革、創(chuàng)造優(yōu)勢，對外營銷、尋求認(rèn)同。

地方政府合理的發(fā)展戰(zhàn)略成為吸引外部資源流入的籌碼，地方經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展，派生需求由此產(chǎn)生。

3.1.2 在“大交通部”體制下促進(jìn)地區(qū)間合作

地方政府在支線機(jī)場發(fā)展過程中習(xí)慣于依托民航局資源?，F(xiàn)在隨著鐵道部劃入交通部，“大交通部”體制初現(xiàn)端倪，支線機(jī)場作為交通網(wǎng)中的一個節(jié)點，不僅與民航相關(guān)，還與空地交通立體網(wǎng)絡(luò)相關(guān)。地區(qū)之間可以利用支線與鐵路的戰(zhàn)略合作，合理配置交通資源。在交通部的指導(dǎo)支持下，地方政府之間通過打造科學(xué)的立體交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)空鐵互補(bǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)支線機(jī)場在該網(wǎng)絡(luò)中的銜接功能，以此整合和刺激民航市場需求。

3.1.3 爭取成為“低空開放”試點

在《關(guān)于深化低空空域管理體制改革的意見》指導(dǎo)下，我國于2011年開始進(jìn)行低空空域改革試點。繼長春、廣州兩個試點地區(qū)后，北京、廣西等地也先后成為試點。低空區(qū)域開放，有助于通用航空的發(fā)展，而通用航空需求必將成為支線機(jī)場的主要需求類型之一。因此，地方政府應(yīng)積極創(chuàng)造相關(guān)條件，爭取成為民航局批準(zhǔn)的改革試點，這樣有助于該地通航經(jīng)濟(jì)率先起飛，這也為支線機(jī)場提供了重要客源。

3.2 優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)居民經(jīng)濟(jì)行為

3.2.1 優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、交換結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)等。其中對派生需求有直接影響的要素主要集中于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上。

（1）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域競爭優(yōu)勢。地方政府在優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過程中，往往不顧地方資源特點，按“配第—克拉克定律”盲目縮減第一產(chǎn)業(yè)，而鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但這也造成了耕地浪費，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)薄弱，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等弊端。因此，地方政府在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中要結(jié)合自身資源情況，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出本地特色的競爭優(yōu)勢，吸引外來需求。

（2）優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)支線航空需求。勞動力結(jié)構(gòu)主要包括年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、質(zhì)量結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及職業(yè)結(jié)構(gòu)。其中職業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量結(jié)構(gòu)會直接影響其民航產(chǎn)品的消費偏好，即職業(yè)結(jié)構(gòu)中專業(yè)技術(shù)人員、商業(yè)工作人員等類型；質(zhì)量結(jié)構(gòu)中文化水平和技術(shù)等級較高的勞動力類型都屬于民航產(chǎn)品偏好交明顯的群體。因此，地方政府在勞動力結(jié)構(gòu)設(shè)計上，除了考量短期經(jīng)濟(jì)成本外，還需考慮長期經(jīng)濟(jì)效益和溢出效應(yīng)。

3.2.2 引導(dǎo)地方微觀經(jīng)濟(jì)行為

“兩手”原理認(rèn)為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的運行和發(fā)展既需要市場這只“看不見的手”，也需要政府這只“看得見的手”，政府有為市場才有為，不能單純參照發(fā)達(dá)國家的“小政府”模式。因此地方政府需要構(gòu)建政府與市場的協(xié)同體制，通過公共管理行為對居民的微觀行為進(jìn)行引導(dǎo)，使其逐漸形成支線航空的消費需求。在此過程中，地方政府可以做到以下幾點：

（1）整合區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)等資源，吸引航空公司進(jìn)駐支線機(jī)場。例如：給予財政允許下的稅收優(yōu)惠政策；航空公司的基地建設(shè)擁有土地優(yōu)先選擇等特權(quán)；給予公司后續(xù)運營以政策（申請、審批政策等）支持；制定相關(guān)政策性的競爭壁壘；通過互利條件設(shè)置，推動地方政府自身和地方主要企業(yè)成為該航空公司的大客戶，解決航空公司缺乏的市場需求問題等。

（2）積極推動通用航空、支線航空相關(guān)產(chǎn)業(yè)在本地的發(fā)展。例如：利用政策優(yōu)勢鼓勵各方資本投資通用航空、支線飛機(jī)制造、維修與租賃、旅游、中轉(zhuǎn)等產(chǎn)業(yè)。

（3）積極推動相關(guān)行業(yè)的博覽會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如：支線航空論壇、通航產(chǎn)品展覽等。由此不但可以為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引入外力，也能刺激消費者的市場認(rèn)知進(jìn)而形成支線航空需求。

3.3 完善地方社會保障計劃、增加居民可任意支配收入

可任意支配收入是指個人可支配收入除去維持日常生活必需的支出（如食品、衣服、住房）和其他固定支出（如貸款、學(xué)費）后剩余的那部分個人收入。對于民航產(chǎn)品的支付能力主要來源于該類收入。因此，支付能力與可任意支配收入成正向關(guān)系，但其中還受到消費者的儲蓄偏好影響，而該指標(biāo)與支付能力呈反向關(guān)系。

影響儲蓄偏好的因素復(fù)雜，但其中一個重要因素是居民對未來生活預(yù)期的判斷，該因素在某種程度上也是地方政府可影響的。地方政府可以通過完善社會保障體系，提升居民的生活預(yù)期，從而降低儲蓄偏好，提高可任意支配收入，以推動居民的民航產(chǎn)品消費行為。3.4 提升收益管理和空防安全技術(shù)

3.4.1 提高支線機(jī)場收益管理技術(shù)

收益管理技術(shù)是將預(yù)測、優(yōu)化與計算機(jī)技術(shù)結(jié)合，將市場細(xì)分、定價等營銷理論深入應(yīng)用到量化水平，形成了一套系統(tǒng)的管理理念和方法。其基本特征就是“精確營銷”和“收益中心”。該技術(shù)最早在航空公司中出現(xiàn)并應(yīng)用，但其核心理念能夠成為地方政府提升支線機(jī)場運營能力的重要理念支持：

①在供求關(guān)系分析過程中主要考慮因素是價格而非成本；②對目標(biāo)市場精確細(xì)分，并采用等級價格策略，以求市場利潤最大化；③機(jī)場產(chǎn)品的定價策略以市場需求為基礎(chǔ)；④識別并留住高價值市場；⑤開發(fā)產(chǎn)品價值鏈；⑥持續(xù)評估市場機(jī)會，進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的決策。

3.4.2 提高空防安全技術(shù)

伊春空難向支線機(jī)場的空防安全技術(shù)敲響了警鐘。林都機(jī)場由于資金緊缺而沒有配套夜航盲降系統(tǒng)成為該空難的重要原因之一，這也是大部分支線機(jī)場存在的問題。地方政府在支線機(jī)場空防安全技術(shù)上不能因為資金緊張而忽略安全。作為民航產(chǎn)品的一部分，機(jī)場提供產(chǎn)品的核心內(nèi)容就是安全、準(zhǔn)點的服務(wù)保障。當(dāng)核心產(chǎn)品都不能準(zhǔn)確提供的情況下，支線機(jī)場的市場效益是不可能形成的，反而造成惡性循環(huán)。因此，空防安全技術(shù)的投資是地方政府必須保障的支線機(jī)場運營的基礎(chǔ)條件。

4 結(jié) 論

機(jī)場屬地化政策以后，支線機(jī)場的運營矛盾日益突出。除了本文分析的部分影響因素之外，還涉及支線機(jī)場定位、地方政府轉(zhuǎn)型等諸多問題。因此，要解決支線機(jī)場大面積虧損問題，不是短期行為，而是一項長期的戰(zhàn)略協(xié)作。這要求各級政府科學(xué)發(fā)揮公共管理職能，設(shè)計合理化的創(chuàng)新合作機(jī)制，利用政治力量，調(diào)動市場資源積極性。在此過程中，地方政府發(fā)揮著核心作用，既要積極進(jìn)行公共管理職能的科學(xué)創(chuàng)新，又要避免重回計劃經(jīng)濟(jì)時期的政企不分，越俎代庖。因此，解決支線機(jī)場問題將是一個復(fù)雜、龐大而長期的工作，本文所提觀點僅是拋磚引玉，筆者也將繼續(xù)開展更多實踐調(diào)研，對該問題進(jìn)一步深入研究。

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