馮滿　甄臻

[摘 要]“土地”是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和最基本的資源。但由于多種人為的因素，導(dǎo)致我國土地流失現(xiàn)象嚴(yán)重。本文旨在通過分析農(nóng)用土地資源利用的現(xiàn)狀，引起農(nóng)用土地流失的因素及其造成的后果，最終形成筆者對(duì)農(nóng)用土地資源流失的觀點(diǎn)和意見。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)用土地；流失；政府；財(cái)政；“三農(nóng)”問題

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）16-0131-02

1 土地概況

“土地”是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和最基本的資源。當(dāng)今人類社會(huì)面臨的人口、資源、環(huán)境等重大問題無不與土地有關(guān)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

近年來，通過國家宏觀調(diào)控，采取一系列有效措施，如取消農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上減少耕地流失，切實(shí)保障民生用地，維護(hù)土地權(quán)益，使土地管理和調(diào)控取得新成效（見下圖）。

2008—2012年土地整治新增農(nóng)用地和耕地情況（單位：萬公頃）

在看到成就的同時(shí)，也不能忽視存在問題的嚴(yán)峻性。國民經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)聯(lián)度顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制的要求更為迫切，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距任重而道遠(yuǎn)。在以土地要素為基本收入來源的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，由于各種原因而導(dǎo)致的土地尤其是農(nóng)用土地的大面積流失，正威脅著人們的生產(chǎn)生活，進(jìn)而帶來諸多社會(huì)生態(tài)問題。

2 農(nóng)用土地流失的原因

農(nóng)用土地資源的流失是由多種因素共同作用的結(jié)果。由于氣候變化、地質(zhì)災(zāi)害等造成農(nóng)用土地流失面積不斷增加，而人類的行為才是造成土地流失的主要原因。

2.1 從個(gè)人方面分析

通貨膨脹在一定程度上影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品價(jià)格，（見下表）加之國際農(nóng)產(chǎn)品沖擊及其他相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著增加，導(dǎo)致消費(fèi)者生活成本劇增，如2008—2012年我國農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)分別為43.7%，41.0%，41.1%，40.4%，40.8%，雖然總體上呈下降趨勢(shì)，但仍然高于40%，且不穩(wěn)定。在這種情況下，隨著醫(yī)療保障等一系列保障措施及土地流轉(zhuǎn)政策的貫徹實(shí)施，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，大片土地以低價(jià)或無償轉(zhuǎn)包甚至撂荒，由于個(gè)人處理不善造成農(nóng)業(yè)土地大面積流失。

自古以來，國人就有置業(yè)的偏好。現(xiàn)如今，雖然社會(huì)保障機(jī)制有了很好的改善，但并不足以讓老百姓產(chǎn)生絕對(duì)的安全感，在鄉(xiāng)村地區(qū)置房養(yǎng)老更是普遍。因此，人們對(duì)于房產(chǎn)更看中的是占有，而不是使用。在住房問題上，我國農(nóng)村長(zhǎng)期以來實(shí)行宅基地制度，人們多憑自己愛好或與鄉(xiāng)鄰比拼恣意占用土地建房，宅基地得不到有效利用，還占用大量農(nóng)用土地。

較低的教育水平也使個(gè)人對(duì)土地產(chǎn)生巨大影響。一方面，由于文化素質(zhì)較低，廣大的農(nóng)民并未從現(xiàn)行法律觀念上認(rèn)識(shí)到自身對(duì)農(nóng)村集體土地所擁有的所有權(quán)，而認(rèn)為村委會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府擁有土地，“因而便出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛擬的現(xiàn)象”，這樣，就導(dǎo)致部分村干部可隨意處分土地，地方政府大量征地，將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為他用，農(nóng)用土地大為減少。另一方面，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，過度使用化肥農(nóng)藥等不合理利用土地的行為，致使土質(zhì)遭破壞，鹽堿化等問題更加突出，粗獷的耕作方式使人們常采取伐木開荒或填水造地的方式來增加產(chǎn)量，破壞植被，石漠化、荒漠化及水土流失等問題接踵而至，加劇土地惡化。

2.2 從國家機(jī)關(guān)方面分析

農(nóng)業(yè)稅取消后，地方政府資金供給嚴(yán)重不足，在固定收入銳減的情況下，地方財(cái)政對(duì)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付依賴程度較大，為完成GDP指標(biāo)不得不用包括出賣土地的方式來擴(kuò)大財(cái)政收入，飛速地吞噬農(nóng)民集體土地。此外，要素資源在各部門之間的分配不均衡導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，如非法采礦大肆盛行，小煤窯“遍地開花”，不僅占用了大片農(nóng)用土地，還使國有資產(chǎn)蒙受巨大損失，使農(nóng)用土地遭到嚴(yán)重破壞。

3 農(nóng)用土地流失帶來的影響

對(duì)農(nóng)用土地的處理，雖然使部分貧困落后地區(qū)在一定程度上得到開發(fā)，但農(nóng)用土地流失所帶來的負(fù)面影響卻難以估量。

農(nóng)用土地流失首先表現(xiàn)為可用農(nóng)用土地減少，這樣不僅加劇國有資源緊缺形勢(shì)，無法給城鎮(zhèn)化提供土地支撐，還破壞原有生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力降低。因此，農(nóng)業(yè)問題不僅是自然科學(xué)，不只是經(jīng)濟(jì)問題，更是關(guān)系國計(jì)民生的社會(huì)學(xué)問題。如此一來，農(nóng)用土地的流失也就威脅到社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。

城市化、工業(yè)化，把大批高校、科技園區(qū)及工廠等集中遷到集體農(nóng)用土地上，帶來城市人口增加，城市化畸形發(fā)展。由于缺乏必備的生存技能，大量失地農(nóng)民生存狀況急劇惡化，隨之而來的是上訪訴訟案件激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在眾多的農(nóng)民上訪案件中，近1/3案件是由土地征收征用引發(fā)的。農(nóng)用土地的流失無疑增加了社會(huì)不穩(wěn)定的因素，社會(huì)秩序得不到正常的維持。同時(shí)這一進(jìn)程也打破原有行政管理體制，政府機(jī)構(gòu)變得龐雜，行政人員增加，行政管理難度加大，公共開支隨之增加，而在林立的高樓里居住的多為老人和孩子，“空巢”現(xiàn)象隨處可見，缺乏有效規(guī)劃，甚至出現(xiàn)了無人區(qū)或“鬼城”。這種土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率較低下的狀況，不僅造成土地資源的閑置和人力物力的浪費(fèi)，還阻礙著城市化和社會(huì)的健康發(fā)展。

4 對(duì)改善農(nóng)用土地流失現(xiàn)狀的建議

綜上，改善土地流失狀況，最重要的是解決地方財(cái)政難題，處理好“三農(nóng)”問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國整個(gè)財(cái)政體系中最基礎(chǔ)的一級(jí)，直接面對(duì)著農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，是推動(dòng)農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)，落實(shí)支農(nóng)惠農(nóng)和改善民生政策的直接組織者和實(shí)施者。因此，它在鄉(xiāng)村生產(chǎn)分配過程中擔(dān)任重要角色。要改善農(nóng)用土地流失，就必須改變地方財(cái)權(quán)、事權(quán)分配格局，在保障地方政府服務(wù)質(zhì)量前提下，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，妥善安排預(yù)算決算。一方面，因地制宜地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建立多渠道發(fā)展方式，培植財(cái)源，擴(kuò)大稅源，增加地方財(cái)政收入，同時(shí)下放財(cái)權(quán)，增加地方稅收分享稅額，平衡中央地方收入差距；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把“量入為出”和“量出為入”的原則結(jié)合起來，合理預(yù)算，有效利用，杜絕“三公”消費(fèi)，真正做到規(guī)范地方融資平臺(tái)，避免因財(cái)政問題造成農(nóng)用土地流失。

解決地方財(cái)政需要建立良好的環(huán)境氛圍，建立健全規(guī)范的法律法規(guī)。對(duì)征用農(nóng)用土地和轉(zhuǎn)讓土地行為進(jìn)行政府管制定價(jià)和補(bǔ)貼，禁止濫用土地建設(shè)違章建筑，嚴(yán)厲打擊投機(jī)行為，規(guī)范土地利用結(jié)構(gòu)。貫徹“費(fèi)改稅”的政策，逐步減少體制外收入，對(duì)房產(chǎn)稅、耕地占用稅、資源稅及土地增值稅等稅種嚴(yán)格把關(guān)，完善稅收管理體系。建立良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，以可持續(xù)發(fā)展的方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，減少圈地占地行為，使土地的利用納入國家的有效管理體系。

保護(hù)農(nóng)用土地，“三農(nóng)”至關(guān)重要。“三農(nóng)”問題關(guān)系到國民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國家富強(qiáng)。從“支農(nóng)”到“支農(nóng)惠農(nóng)”到“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)”再到如今的“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”，國家一直把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，然而問題依然存在。

解決“三農(nóng)”問題，就要提升農(nóng)村的生產(chǎn)能力，面對(duì)日益減少的農(nóng)用土地，規(guī)定永久基本農(nóng)田嚴(yán)格閑置土地利用是必要的，18億畝的紅線才會(huì)有保障。提高教育程度，普及農(nóng)民集體土地意識(shí)，明晰農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，加大科技投入力度，針對(duì)不同區(qū)域借鑒美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式或日本小型機(jī)械化生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變粗放發(fā)展方式，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出導(dǎo)致農(nóng)民生活水平較低，難免棄田謀生。近年來，城鄉(xiāng)居民生活差距拉大，社會(huì)保障差異是一個(gè)重要原因，例如最低生活保障經(jīng)過層層撥付并未真正用于貧困村民，必須完善村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村救濟(jì)等社會(huì)保障制度，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，建立村民監(jiān)督及各級(jí)部門相互監(jiān)督的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”的社會(huì)目標(biāo)，使農(nóng)民能安居樂業(yè)。

俗話說“磨刀不誤砍柴工”，做好鄉(xiāng)村生產(chǎn)建設(shè)規(guī)劃對(duì)保護(hù)農(nóng)用土地也不可或缺。對(duì)農(nóng)村要合理規(guī)劃布局，嚴(yán)禁占用農(nóng)地，有效布局產(chǎn)業(yè)用地，防治污染，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制嚴(yán)格把關(guān)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以最少的土地獲取最大的效益，有序利用農(nóng)用土地，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“村容整潔”、“管理民主”的同時(shí)保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)用土地，釋放禁用濫用土地。

處理好“三農(nóng)”問題對(duì)保護(hù)農(nóng)用土地具有重大作用，對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和小康建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有重大而又深遠(yuǎn)的意義。

“給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”，不僅是政府政策的轉(zhuǎn)變，它需要從人人做起去努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局譯.馬克思恩格斯選集.2卷.[M].北京：人民出版社，1972.

[2]高元祿.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

[3]葉劍平，張有會(huì).一樣的土地不一樣的生活[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.