周曉敏等

摘要 通過對陜北地區(qū)榆林市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的分析總結(jié)，提出了榆林市實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，并對其發(fā)展策略進行了一定的分析研究，以期對全國其他地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有一定的參考意義和借鑒作用。

關(guān)鍵詞 榆林市；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展策略

中圖分類號 S688 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-03936-03

Abstract Through analyzing and summarizing development status and existing problems of urbanization development in Yulin City in north of Shaanxi Province， the strategy for realizing new type urbanization development was put forward and analyzed， in order to povide a certain reference value to other parts of the country in new urbanization development.

Key words Yulin City； New urbanization development； Development strategy

新型城鎮(zhèn)化是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體化、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化對于促進工業(yè)化，解決“三農(nóng)”問題，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義[1]。榆林市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，嚴重影響了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。新時期，加快榆林市新型城鎮(zhèn)化進程，對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和長遠的歷史意義。

1 榆林市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

榆林市位于陜西省最北部，地處陜甘寧蒙晉五省區(qū)交界接壤地帶，東隔黃河與山西呂梁、忻州相望，西連寧夏銀南、甘肅慶陽，北臨內(nèi)蒙古鄂爾多斯市，南接本省革命圣地延安。榆林地處毛烏素沙漠邊緣和黃土高原北麓，屬暖溫帶和溫帶干旱、半干旱大陸季風氣候，平均海拔1 000～1 500 m，地貌大體以長城為界，北部為風沙草灘區(qū)，南部為黃土丘陵溝壑區(qū)，總面積43 578 km2。榆林市轄1區(qū)（榆陽區(qū)）11縣（神木縣、府谷縣、橫山縣、靖邊縣、定邊縣、綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、清澗縣、子洲縣），2011年總?cè)丝谶_355.24萬，城鎮(zhèn)化水平為48.56%，全市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀如下。

1.1 城鎮(zhèn)化水平顯著提高，經(jīng)濟發(fā)展成就明顯

榆林市城鎮(zhèn)化水平由2005年的28.5%提升到2011年的48.56%，年均增加3個百分點。全市城鎮(zhèn)人口已達162.79萬人，比2005年的100.02萬人增加62.77萬人，平均增速為8.4%。2011年，榆林市地區(qū)生產(chǎn)總值達2 292.25億元，已多年穩(wěn)居全省第二位（第一為西安，為3 862.58億元），人均GDP由2005年的12 755元增加到2011年的68 376元，年均增長9 270元，增幅在32.3%以上，同時，其人均GDP（68 376元）約合11 042美元，按世界銀行的標準已屬于中上等收入地區(qū)[2-3]。

1.2 工業(yè)化進程加速推進，工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化效益明顯

榆林市是我國能源礦產(chǎn)資源最豐富的地區(qū)之一，煤炭、石油、天然氣等資源儲量大。2011年第一產(chǎn)業(yè)增加值為111.91億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值為1 629.66億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值為550.68億元，一、二、三產(chǎn)比重為4.9∶71.1∶24.0，其第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率達到71%，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上分析，以煤炭、石油、天然氣等為主的能源化工工業(yè)增加值占第二產(chǎn)業(yè)的比重約為80%，第二產(chǎn)業(yè)主導著榆林市全社會發(fā)展。同時，在工業(yè)總產(chǎn)值中，重工業(yè)占據(jù)了絕對優(yōu)勢。同時通過工業(yè)園區(qū)建設(shè)等措施實現(xiàn)工業(yè)化的加快推進，積極而有效地推動了當?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展。

1.3 城鎮(zhèn)體系格局初步顯現(xiàn)，基地化的城鎮(zhèn)發(fā)展模式初步形成

近年來，在陜北能源化工基地建設(shè)的推動下，榆林市城鎮(zhèn)體系格局初步顯現(xiàn)，北部長城沿線城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，以榆林中心城區(qū)，神木、靖邊、綏德副中心形成的“一主三副”的城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)得到進一步強化，“人字型”的城鎮(zhèn)空間格局特征初步顯現(xiàn)。主軸：無定河谷的城鎮(zhèn)以及長城沿線的城鎮(zhèn)構(gòu)成主要的“人字型”發(fā)展軸；輔軸：太中銀鐵路和青銀高速沿線的城鎮(zhèn)以及黃河沿線的城鎮(zhèn)構(gòu)成次要的反“人字型”發(fā)展軸（圖1）。初步形成了以榆林中心城區(qū)為核心，府谷、神木、榆林中心城區(qū)、橫山、靖邊、定邊為重要節(jié)點的長城沿線城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)密集發(fā)展帶，以綏德、米脂為節(jié)點的無定河流域城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展帶初現(xiàn)雛形。圍繞集群化發(fā)展、園區(qū)化承載的思路，初步形成了“城鎮(zhèn)+工業(yè)園區(qū)（獨立工礦區(qū)）”的基地化城鎮(zhèn)發(fā)展模式[4]。

1.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，經(jīng)濟社會保障能力全面提升

近年來，榆林市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐進一步加快，城鎮(zhèn)發(fā)展后勁明顯增強。首先，區(qū)域交通條件日趨完善，神朔黃鐵路改造工程啟動，西包鐵路復線、太中銀鐵路建成通車，陜蒙、青銀、榆神、榆綏等高速公路相繼通車。其中高速公路總里程及人均里程均居全省首位；榆陽機場成為陜西第二大航空港，初步形成了以榆陽、神木、綏德、靖邊為中心，以高速公路網(wǎng)和國、省道為骨架，四通八達的交通運輸網(wǎng)絡(luò)。其次，市域水源工程建設(shè)取得較大突破，王圪堵水庫、采兔溝水庫等一批重大水源工程順利推進，大泉黃河調(diào)水工程正在啟動。另外，輸變電網(wǎng)絡(luò)覆蓋全市，天然氣集輸管道已通往全國各地。

2 榆林市城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

2.1 中心城區(qū)的集聚、輻射和帶動能力較弱

中心城區(qū)一般應是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的“增長極”，具有經(jīng)濟社會效益好、輻射帶動能力強的特點，而目前榆陽主城區(qū)僅有50.3萬人，僅為榆林全市常住人口的15%，雖已步入大城市的行列，但仍處在集聚發(fā)展階段，輻射帶動作用不強。同時，中心城區(qū)建筑質(zhì)量較低，城市功能不完善，城市管理水平有待加強，人居環(huán)境條件差。

2.2 城鎮(zhèn)規(guī)模小且南北差距大，聚集效應難以發(fā)揮

2011年榆林市11個縣的縣城城鎮(zhèn)人口平均規(guī)模僅為8.44萬人?？h城人口最多的是神木縣（19.0萬人），最小的是佳縣（2.45萬人），可見榆林11個縣的縣城人口規(guī)模普遍較小，同時規(guī)模等級結(jié)構(gòu)也不合理，縣城聚集效應難以發(fā)揮，輻射帶動能力有限。

同時，由于資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展的差異導致了市域內(nèi)南北城鎮(zhèn)化水平的差異，城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域不平衡問題突出。長城沿線的北六縣區(qū)（橫山縣、府谷縣、榆陽區(qū)、靖邊縣、神木縣、定邊縣）能源資源豐富，是能源基地建設(shè)的重點區(qū)域，經(jīng)濟增長速度快，城鎮(zhèn)化水平高，其中，神木、靖邊、府谷為全國百強縣，榆陽、神木、靖邊、府谷的城市化水平均超過50%，遙遙領(lǐng)先（表1）。南六縣（吳堡縣、綏德縣、米脂縣、子洲縣、佳縣、清澗縣）資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平相對較差，2011年南六縣地方生產(chǎn)總值僅為172.3億元，不及神木縣（771.0億元）的1/4，經(jīng)濟總量僅占全市的7.5%，與之對應，城鎮(zhèn)化水平在29.0%～38.0%，平均僅為33.0%[5]。

2.3 經(jīng)濟增長對勞動力的吸納能力較弱，城鎮(zhèn)化推動力不強

榆林市城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化。2011年榆林人均GDP為68 376元，遠高于全國和全省平均水平，但城鎮(zhèn)化水平（48.56%）不僅低于全國（51.3%）平均水平，略高于全?。?7.29%）的平均水平。第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為71.1%和24%，第二產(chǎn)業(yè)中采掘業(yè)占到全部工業(yè)總產(chǎn)值的70%，產(chǎn)業(yè)鏈條短，對勞動力的吸納能力相對較弱。2005～2008年，榆林市第二產(chǎn)業(yè)增加值由260.06億元增長到1 629.66億元，與之相對應，從業(yè)人員數(shù)量僅由22.25萬緩慢增加到47.67萬人，2011年榆林每億元GDP第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅能吸納292人就業(yè)，低于全國平均水平（318人）[6]。

2.4 資源富集區(qū)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展受到威脅，資源高強度開發(fā)加速了生態(tài)環(huán)境的惡化

隨著經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，榆林市一些城鎮(zhèn)，尤其是資源富集區(qū)城鎮(zhèn)的空間擴張迅速，出現(xiàn)了空間的無序發(fā)展和擴張，進而導致環(huán)境污染、綠色開敞空間的減少等一系列問題。同時，資源的高強度開發(fā)大大縮短了礦區(qū)服務(wù)年限，對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。資源快速枯竭將使城鎮(zhèn)不得不過早面臨被迫轉(zhuǎn)型的壓力，縮減了工礦型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時間和機會，對榆林城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

此外，該地區(qū)現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境基底較差，其生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)和容量很難支持高強度的資源開發(fā)和快速的工業(yè)化進程，資源開發(fā)對極端脆弱的生態(tài)環(huán)境所帶來的負面效應較大，更加速了生態(tài)環(huán)境的惡化程度。

3 榆林市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略選擇

3.1 區(qū)域整體跨越發(fā)展戰(zhàn)略

為了加快陜北能源化工基地建設(shè)，省政府先后出臺了《關(guān)于進一步促進榆林跨越發(fā)展的若干意見》，進一步促進榆林的建設(shè)，以資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支撐，以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為保障，擴大中心城市規(guī)模，完善和提高綜合服務(wù)功能，構(gòu)建工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動的網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)體系，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的區(qū)域發(fā)展新格局，實現(xiàn)榆林市區(qū)域跨越發(fā)展。

3.2 城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整戰(zhàn)略

按照陜西省主體功能區(qū)建設(shè)的要求，結(jié)合榆林實際，合理確定重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，為每類功能區(qū)做好定位規(guī)劃，突出特色，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成良好的分工協(xié)作格局。在功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮中心城區(qū)和中心城鎮(zhèn)的帶動和輻射作用，促進人口向以榆林中心城區(qū)，神木、靖邊、綏德副中心形成的“一主三副”和兩組“人字型”發(fā)展軸帶集中。同時，按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，加大對南部六縣的支持力度，促進南北人口和要素的流動，形成南北均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

3.3 新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展戰(zhàn)略

立足榆林煤、氣、油、鹽等特色資源富集的優(yōu)勢，大力發(fā)展煤化工、鹽化工、特色農(nóng)業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)特色化、產(chǎn)業(yè)集群化、產(chǎn)業(yè)綠色化、產(chǎn)業(yè)品牌化等新型工業(yè)化發(fā)展，以新型工業(yè)化帶動新型城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化促進新型工業(yè)化。以產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整為契機，建設(shè)新興產(chǎn)業(yè)型城鎮(zhèn)；以資源深度轉(zhuǎn)化為契機，建設(shè)新型工礦型城鎮(zhèn)；以交通樞紐和物流中心建設(shè)為契機，建設(shè)新型商貿(mào)物流職能型城鎮(zhèn)；以特色農(nóng)產(chǎn)品加工基地建設(shè)為契機，建設(shè)新型農(nóng)貿(mào)職能型城鎮(zhèn)。

3.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范引導戰(zhàn)略

以“三集一化”（土地集約、居住集中、產(chǎn)業(yè)聚集，管理和服務(wù)城鎮(zhèn)化）為原則，結(jié)合資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境治理、扶貧開發(fā)、移民安置等，選取若干區(qū)域作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌重點示范區(qū)，通過制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌規(guī)劃，促進人口集中居住和產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，加快推進城鎮(zhèn)化進程，促進集約節(jié)約用地和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，引導全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全面發(fā)展。

4 榆林市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展策略研究

4.1 實行“做美榆林、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”的城鎮(zhèn)體系發(fā)展策略

4.1.1 做美榆林。以提高榆林城市品位，完善城市功能，強化城市管理為核心，突出生態(tài)宜居，彰顯城市特色，打造環(huán)境優(yōu)美、市民文明、服務(wù)周全、管理有序的美麗百萬榆林城市。

4.1.2 做強縣城。主要指把縣城作為中小城市來建設(shè)，以提高縣城承載力和經(jīng)濟實力為核心，按照擴大規(guī)模、提高質(zhì)量、增強功能、聚集人氣的要求，將市域重點縣城建成布局合理、設(shè)施達標，具有較強人口產(chǎn)業(yè)聚集能力和輻射帶動功能的縣域經(jīng)濟文化中心。

4.1.3 做大集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)在整個城鎮(zhèn)體系中具有基礎(chǔ)作用，是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化最直接的推動因素，榆林應以省級重點示范鎮(zhèn)為標桿，從擴大規(guī)模、強化功能、提升管理3個層次入手，通過標準建設(shè)、示范先行、分步實施、整體推進等發(fā)展策略，實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模和人口總量擴大、產(chǎn)業(yè)規(guī)模增大、輻射帶動能力強大的目標，進而以重點示范鎮(zhèn)引領(lǐng)帶動全省小城鎮(zhèn)發(fā)展。

4.1.4 做好社區(qū)。即以強化社區(qū)管理、提升服務(wù)功能為重點，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、相對集中、資源整合、城鄉(xiāng)一體”的原則，建設(shè)布局合理、規(guī)模適度、功能完善、組織健全、管理有序的農(nóng)村新型社區(qū)。

4.2 實行高端低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展策略

全面落實科學發(fā)展觀，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整為主攻方向，以增強自主創(chuàng)新能力為重要支撐，著力深化改革開放，著力轉(zhuǎn)型升級，著力構(gòu)建以能源化工為主導、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)為支撐，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚、產(chǎn)業(yè)競爭高端、低能耗、低污染、低排放的高端低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

4.2.1 做強做大能源化工產(chǎn)業(yè)。按照珍惜資源、深化轉(zhuǎn)化的要求和“大集團引領(lǐng)、大項目支撐、集群化推進、園區(qū)化承載”的模式，加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進一步壯大煤炭、電力、油氣、化工、載能五大產(chǎn)業(yè)，將榆林建設(shè)成為規(guī)模實力強大、核心技術(shù)領(lǐng)先、資源利用高效、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的世界級能源化工基地。

4.2.2 做優(yōu)做精特色農(nóng)業(yè)。按照“規(guī)模化、企業(yè)化、品牌化”要求，繼續(xù)擴張基地規(guī)模，優(yōu)化種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)村專業(yè)合作組織，打造知名品牌，全面提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，建成全國一流的現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范基地。

4.2.3 培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。按照“吸納承接、融合提升、重點突破”的要求，以新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料、生物產(chǎn)業(yè)等為重點，促進創(chuàng)新要素和產(chǎn)業(yè)項目聚集，力爭把榆林建成西部重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地。

4.2.4 強力推進旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。圍繞建設(shè)中國經(jīng)濟強市、西部文化大市、塞上生態(tài)名市的三大目標，把發(fā)展旅游同能源化工基地、區(qū)域中心城市和生態(tài)環(huán)境建設(shè)有機結(jié)合起來，把旅游業(yè)逐步培育成全市能源經(jīng)濟發(fā)展的后續(xù)支柱產(chǎn)業(yè)和國際知名、國內(nèi)一流的旅游目的地。同時，以新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料、生物產(chǎn)業(yè)等為重點，加快建設(shè)專業(yè)園區(qū)和研發(fā)基地，促進創(chuàng)新要素和產(chǎn)業(yè)項目聚集，力爭把榆林建成西部重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地。

4.3 建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資新機制，推行多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機制

資金投入是加快推進城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，要在進一步加大公共財政對市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的投入的同時，創(chuàng)新資金投融資機制，大力吸引社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和維護等領(lǐng)域；要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，通過對城市各類資源的包裝開發(fā)，搭建投融資平臺，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。

4.3.1 利用財政信貸進行調(diào)控。即財政要增加市級、縣級轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，賦予城鎮(zhèn)一級政府較完善的財政權(quán)限，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入積極性。

4.3.2 放開放活城鎮(zhèn)公用設(shè)施和經(jīng)營市場。堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，將部分基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)推向社會、推向市場。如可以依法對非農(nóng)建設(shè)用地實行有償、有期使用，通過有計劃地投入部分城鎮(zhèn)土地，采用出讓、拍賣土地使用權(quán)等方式，提高土地資源效益，形成“以城建城、以地養(yǎng)城、滾動開發(fā)”的城鎮(zhèn)建設(shè)良性循環(huán)。

4.3.3 推進資本市場建設(shè)。如發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券、做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資企業(yè)的上市等。商業(yè)銀行要在擔保、利率、資本金等方面適度放寬政策，增強城建開發(fā)投資公司的貸款能力。

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