姚遠(yuǎn)

內(nèi)容提要 城鎮(zhèn)化作為中國發(fā)展的關(guān)鍵推動因素之一，既給中國發(fā)展創(chuàng)造了無限機(jī)遇，又給中國的國家安全帶來復(fù)雜而全新的考驗(yàn)。從中國的可持續(xù)發(fā)展和國家安全的角度看，目前中國城鎮(zhèn)化面臨的各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)中，在能源安全、環(huán)境安全、文化安全、社會安全四個(gè)方面存在的問題尤為突出和緊迫。這就需要以“強(qiáng)烈的城市意識”和“高度的城市自覺”，不斷創(chuàng)新建設(shè)模式和管理機(jī)制，積極探索并且豐富完善中國特色的新型城鎮(zhèn)化之路，以應(yīng)對好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 非傳統(tǒng)安全 城市自覺

〔中圖分類號〕F299.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0102-07

2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。城鎮(zhèn)化作為中國發(fā)展的關(guān)鍵推動因素之一，既給中國發(fā)展創(chuàng)造了無限機(jī)遇，又給中國的國家安全帶來復(fù)雜而全新的考驗(yàn)。2014年4月15日習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上發(fā)表重要講話，指出要構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。從非傳統(tǒng)安全的視角看，中國的城鎮(zhèn)化面臨著能源安全、環(huán)境安全、文化安全、社會安全等領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)。我們需要用新的發(fā)展理念、建設(shè)模式和管理機(jī)制，應(yīng)對好非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，走出一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，維護(hù)國家安全。

一、非傳統(tǒng)安全視野下的中國城鎮(zhèn)化

改革開放以后，中國城鎮(zhèn)化以空前的速度和規(guī)模展開。2012年，城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。這表明中國已經(jīng)告別以鄉(xiāng)村型社會為主體的時(shí)代，進(jìn)入到以城市型社會為主體的新時(shí)代。數(shù)據(jù)顯示，從1990年到2000年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬平方公里增長到218萬平方公里，增長78.3%；到2010年，這個(gè)數(shù)字達(dá)到4.05萬平方公里，增長85.5%。從倍數(shù)來講，2010年是1990年的兩倍以上。①短短幾十年間，“鄉(xiāng)村中國”成長為“城市中國”，中國的發(fā)展成果令世人矚目。如果說六十多年前，“農(nóng)村包圍城市”的革命，使中國走上了獨(dú)立自主謀求發(fā)展的新道路，而改革開放之后，另一場“城市包圍農(nóng)村”的變革，開啟了“人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化”，為中國經(jīng)濟(jì)高速增長注入了持續(xù)的動力，成為成就“中國模式”、“中國道路”、“中國奇跡”的重要基石。

非傳統(tǒng)安全理論為我們從國家安全的高度審視中國城鎮(zhèn)化提供了新視角。早在20世紀(jì)70年代，基本完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的西方國家就已注意到非傳統(tǒng)安全問題。1972年羅馬俱樂部的《增長的極限》一文率先指出了發(fā)展的不平衡將導(dǎo)致一系列問題，預(yù)警了人類社會將要應(yīng)對的非軍事性的災(zāi)難，從而將非傳統(tǒng)安全納入人類的視野。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非傳統(tǒng)安全問題在國際政治議程中的地位不斷提升。1998年，美國布魯金斯學(xué)會與日本國際交流中心合作出版的《新安全議程》被認(rèn)為是非傳統(tǒng)安全研究中的權(quán)威文獻(xiàn)，該書將恐怖主義、種族沖突、環(huán)境惡化、糧食和能源短缺、毒品交易、跨國犯罪、人口增長和非法移民等不同于傳統(tǒng)的外部軍事威脅的問題稱為非傳統(tǒng)安全。 翟坤：《美學(xué)者論全球非傳統(tǒng)安全問題》，《國際資料信息》2000年第3期。巴里·布贊在《新安全論》中為非傳統(tǒng)安全設(shè)定了經(jīng)典的分析框架，包括了經(jīng)濟(jì)安全、社會安全和環(huán)境安全的內(nèi)容。他指出，經(jīng)濟(jì)安全涉及國家在參與全球市場、全球貿(mào)易、全球金融等過程中的安全內(nèi)容；社會安全包括移民問題、宗教信仰、分離主義等方面；環(huán)境安全包括生態(tài)系統(tǒng)的破壞、能源問題、人口問題、食物問題等方面。 [英]巴里·布贊等：《新安全論》，朱寧譯，浙江人民出版社，2002年，第10～11頁。在羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈提出的“復(fù)合相互依賴”分析框架下，“國家間關(guān)系的議題包括許多無明確或固定等級之分的問題”，國家“在處理傳統(tǒng)的議題上取得的進(jìn)展已經(jīng)不夠了。當(dāng)今能源、資源、環(huán)境、人口、海洋和空間利用等嶄新的、前所未有的問題，與軍事安全、意識形態(tài)和領(lǐng)土爭端等傳統(tǒng)的外交議題處于同等地位。” [美]羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權(quán)力與相互依賴——轉(zhuǎn)變中的世界政治》，門洪華譯，中國人民公安大學(xué)出版社，1991年，第29頁。2001年9·11事件以來，中國政府明確了非傳統(tǒng)安全問題的重要性，將非傳統(tǒng)安全提到國家戰(zhàn)略安全的角度。2003年《人民日報(bào)》發(fā)表王逸舟的《重視非傳統(tǒng)安全研究》，標(biāo)志著非傳統(tǒng)安全議題進(jìn)入了中國學(xué)者的論述范圍。此后，蔡拓的《全球問題與當(dāng)代國際關(guān)系》、陸中偉編的《非傳統(tǒng)安全論》、査道炯主編的《中國學(xué)者看世界：非傳統(tǒng)安全卷》對非傳統(tǒng)安全展開研究，囊括了經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、能源安全、環(huán)境安全、水資源安全、公共衛(wèi)生安全等諸多議題。 近年來關(guān)于非傳統(tǒng)安全的著作有：蔡拓：《全球問題與當(dāng)代國際關(guān)系》，天津人民出版社，2002年；陸忠偉編：《非傳統(tǒng)安全論》，時(shí)事出版社，2003年；査道炯主編：《中國學(xué)者看世界：非傳統(tǒng)安全卷》，新世界出版社，2007年。但這些成果中，將城鎮(zhèn)化納入非傳統(tǒng)安全討論范疇的研究尚不多見。

在上一輪的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，值得從非傳統(tǒng)安全角度予以關(guān)注。中國科學(xué)院《新型城市化報(bào)告》總結(jié)城鎮(zhèn)化存在五大戰(zhàn)略性弊端。其中包括：一是在世界格局中，中國的城市化明顯滯后于工業(yè)化所對應(yīng)的非匹配；二是中國的城市化進(jìn)程中，明顯地表達(dá)出土地城市化快于人口城市化的非規(guī)整；三是中國的城市化亟需克服“城市和農(nóng)村、戶籍人口與常住人口”的非公平；四是中國的城市化偏重城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，忽略資源和環(huán)境的代價(jià)，呈現(xiàn)出粗放式生產(chǎn)的非集約；五是中國的城市化必須解決如何進(jìn)入現(xiàn)代管理制度、消除城市病的非成熟。 牛文元主編：《中國新型城鎮(zhèn)化報(bào)告（2012）》，科學(xué)出版社，2012年。李書磊認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市擴(kuò)張的速度在一定程度上超過了我們對城市認(rèn)識和理解的水平，城市發(fā)展中伴隨著相當(dāng)?shù)拿つ啃?、扭曲與“建設(shè)性破壞”，第三世界普遍存在的“城市病”與“城市危機(jī)”在中國也見出苗頭。 李書磊：《“城鎮(zhèn)化新階段”札記》，《理論動態(tài)》（第1945期），2012年12月30日。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中選擇怎樣的路徑，是既關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，也關(guān)系到中國國家安全的重要命題。筆者認(rèn)為，目前中國城鎮(zhèn)化面臨的各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)中，在能源安全、環(huán)境安全、文化安全、社會安全四個(gè)方面存在的問題尤為突出和緊迫。

二、城鎮(zhèn)化與能源安全

近三十年來，能源安全已不局限于為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國防安全提供能源特別是石油的可靠充足且價(jià)格合理的供應(yīng)的層面，而是更加注重能源安全與氣候變化、節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟(jì)等問題的關(guān)系。1997年《京都議定書》的簽訂，世界各國重新界定了能源安全的概念，增加了能源的使用不應(yīng)對人類自身生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成大的威脅的要求。人們?nèi)找鎸⒛茉窗踩蜌夂蜃兓?lián)系起來，強(qiáng)調(diào)低碳經(jīng)濟(jì)在可持續(xù)發(fā)展中的作用。

伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“汽車城市”在中國的出現(xiàn)和擴(kuò)張，給中國城鎮(zhèn)化帶來了更大的能源安全壓力。上一輪中國的城鎮(zhèn)化與低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排的要求仍然相距甚遠(yuǎn)，其中“汽車城市”的出現(xiàn)尤其值得關(guān)注。2013年政府工作報(bào)告顯示，隨著城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級，2013年城鎮(zhèn)居民每百戶擁有家用汽車21.5輛，比2007年增加15.5輛。 《2012年國務(wù)院政府工作報(bào)告》，新華社2012年3月15日電。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中國2012年末全國民用汽車保有量已達(dá)12089萬輛。 《我國2012年末全國民用汽車保有量達(dá)到12089萬輛》，新華社2013年2月22日電。在汽車保有量急劇上升的同時(shí)，中國出現(xiàn)了大批為汽車而建的高能耗、低密度的“汽車城市”。目前的中國城市規(guī)劃，在很大程度上仍在繼續(xù)20世紀(jì)上半葉西方人士為適應(yīng)汽車發(fā)展而提出的擴(kuò)大街坊和道路分等級學(xué)說。在1993年和1994年，建設(shè)部相繼發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》和《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，以國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的形式，制造出一個(gè)個(gè)必須車進(jìn)車出、“與國際接軌”的“現(xiàn)代化城市”。 王軍：《城市的救贖》，《財(cái)經(jīng)國家周刊》2010年第10期。很多中國城市的規(guī)劃奉行單中心格局，形成“攤大餅”城市擴(kuò)張模式。例如北京就是單中心的城市發(fā)展的典型，它以二環(huán)內(nèi)的舊城為中心，依賴快速環(huán)行路向外擴(kuò)張，形成了俗稱“攤大餅”的格局，城市中心區(qū)的聚焦效應(yīng)嚴(yán)重。伴隨這條思路的是小汽車優(yōu)先的交通戰(zhàn)略，造成了公共交通滯后、交通擁堵嚴(yán)重，依靠小汽車的通勤還帶來了巨大的石油消耗?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U(kuò)張，也給城市電力、污水、供暖等市政系統(tǒng)帶來更大的能源壓力。

為小汽車服務(wù)的“汽車城市”思路，也曾主導(dǎo)過戰(zhàn)后西方的城鎮(zhèn)化浪潮，而這種發(fā)展模式，又是以巨額的能源消耗量為基礎(chǔ)的。汽車的發(fā)明，為設(shè)計(jì)人類生活的“汽車城市”提供了新的技術(shù)可能。服務(wù)汽車的高速公路成為連接城市的主要工具，隨后，城市迅速以空前的尺度綿延展開。在洛杉磯或鳳凰城這樣的美國西部城市，幾乎一切城市生活都依賴于汽車。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北美地區(qū)的城市所消耗的能源，是所有非洲國家城市消耗量的16倍之多，也是亞洲或南美城市消耗量的8倍以上。 [英]邁克·詹克斯等：《緊縮城市——一種可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)》，周玉鵬等譯，中國建筑工業(yè)出版社，2004年，第6頁。一些來自第三世界的批評聲音認(rèn)為正是那些最發(fā)達(dá)的城市造成了全世界范圍內(nèi)的環(huán)境惡化，因?yàn)樗鼈兊陌l(fā)展是建立在對資源的不可持續(xù)性利用和消耗的基礎(chǔ)之上的。

在城市化如何解決交通的問題上，至少存在美國式“汽車城市”和日本式著力發(fā)展軌道交通的“電車城市”的不同。在人均資源相當(dāng)匱乏的日本，擁有一個(gè)尺度不遜洛杉磯的“首都圈”東京都市帶。它橫亙?nèi)毡娟P(guān)東地區(qū)的東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣，涵蓋人口達(dá)3000多萬，2008年GDP達(dá)到了15200億美元，是世界第一經(jīng)濟(jì)都市帶。 Emilia Istrate， Carey A. Nadeau， Global MetroMonitor， http：//www.brookings.edu/research/interactives/global-metro-monitor-3， 2014年9月12日瀏覽。 但東京都市圈，通過上百條國營鐵路（JR）、私營鐵路、地鐵線路，總計(jì)近2000公里里程組成的軌道交通網(wǎng)迅速疏解人口，避免了小汽車通勤帶來的擁堵和低效率的能源消耗。借助軌道交通網(wǎng)的便利，日本城市既有較大的汽車保有量，又有較低的使用率，從而在既不傷害汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又減少能源壓力之間達(dá)到了平衡。日本大力發(fā)展城市快速公交的城鎮(zhèn)化思路，用“電車城市”對接“步行城市”，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代城市之效率和人居城市之魅力之間的結(jié)合，值得中國借鑒。

目前，中國已成為世界第二大石油消費(fèi)國，汽車保有量的快速增加是中國能源需求增長的重要原因。國家發(fā)改委報(bào)告顯示，2012年中國進(jìn)口原油27109萬噸，對外依存度已達(dá)564%。 《發(fā)改委：2012年我國原油對外依存度564%》，新華網(wǎng)2013年2月5日電。汽油消費(fèi)增長迅速的主要原因之一是家庭轎車的逐步普及。隨著城市化的進(jìn)步發(fā)展，對能源的需求也將進(jìn)一步增長。長期以來，一些中國城市在發(fā)展中盲目模仿美國，簡單地把加州式的西部生活方式作為了美國城市化的全部，甚至成為中國現(xiàn)代化的參照系。我們不妨試想，要確保美國城市的能源需求，是否要依賴于飽受批評的美國世界霸權(quán)地位？對比整日川流不息的洛杉磯高速路網(wǎng)所消耗的巨額能源量，中國是否有能力建起這種高能耗的城市？近三十年來，在中國高度依賴外部能源的背景之下，能源安全的戰(zhàn)略意義日益突出，石油外交、能源外交成為中國外交戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，中國不斷在全世界尋求重要而穩(wěn)定的能源進(jìn)口地。中國的國情和國力，不允許我們的城鎮(zhèn)化盲目效仿美國的城鎮(zhèn)化路徑。中央城鎮(zhèn)化工作會議已經(jīng)提出，要“切實(shí)提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強(qiáng)度”。從能源安全的角度看，在城市規(guī)劃上加強(qiáng)集約用地，發(fā)展快速公共交通，以改變對“汽車城市”的依賴，降低能源消耗，應(yīng)是中國城鎮(zhèn)化的必由之路。

三、城鎮(zhèn)化與生態(tài)安全

人們討論生態(tài)安全（或稱環(huán)境安全），是為了避免由于人類不當(dāng)活動和自然因素造成環(huán)境破壞而導(dǎo)致的對人類健康、生物多樣性、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅，確保公眾安全。 解振華主編：《國家環(huán)境安全戰(zhàn)略》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005年，第3頁。 環(huán)境政治理論將環(huán)境安全引入了安全研究，使環(huán)境安全成為非傳統(tǒng)安全研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。早在20世紀(jì)50年代，環(huán)保運(yùn)動的先驅(qū)費(fèi)厄爾德·奧斯波恩和哈里森·布朗就表述過環(huán)境和安全的關(guān)系。在20世紀(jì)70年代以后，環(huán)境政治理論對環(huán)境安全的內(nèi)涵進(jìn)行了探討，如馬修斯的《重新定義安全》一文強(qiáng)調(diào)國家安全和國際安全應(yīng)當(dāng)包括世界資源、環(huán)境和人口問題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，環(huán)境安全問題的研究更為深入，強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題在氣候變化、人口增長、資源匱乏與國際沖突之間的關(guān)系等方面，對非傳統(tǒng)安全具有舉足輕重的影響。

在西方國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也曾是國內(nèi)政治和國際政治的重要議題。例如20世紀(jì)60年代，日本政府奉行“開發(fā)主義”，以GNP來折算經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國民的物質(zhì)需求，國家集中動員人力物力，推進(jìn)管理。在日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)生過諸如生活環(huán)境惡化、大氣污染、水質(zhì)污染、噪音污染、地盤下沉為代表的公害問題，引起了尖銳的社會矛盾。日本社會掀起了持續(xù)多年的市民抗議運(yùn)動，以抗議破壞環(huán)境的“開發(fā)政治”。其中代表性的案例有著名的“四大公害訴訟”，即四日市哮喘病、熊本水俁病、痛苦病、新潟市水俁病的訴訟，經(jīng)過住民運(yùn)動的抗?fàn)幒妥笠碚h的支持，到70年代前期最終以社區(qū)受害居民的勝訴而告終。 張親培：《日本社區(qū)住民政治概說》，《東北亞論壇》2003年第2期。由此可見，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)問題，不僅關(guān)系到一個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展，也對社會穩(wěn)定乃至政治格局有重要的影響，日本的市民運(yùn)動以及致力于環(huán)境保護(hù)的綠黨在歐洲的興起即為佐證。

在中國上一輪城鎮(zhèn)化過程中，由于過去實(shí)行粗放型、外延型、數(shù)量型的經(jīng)濟(jì)增長方式，加之城市人口膨脹、汽車增加、工業(yè)發(fā)展等原因，使得城市資源緊張、環(huán)境惡化。例如公眾關(guān)注的PM2.5問題，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小汽車的大量使用密切相關(guān)。中國一些大城市大舉建設(shè)“汽車城市”，帶來的污染和排放問題已使中國城市環(huán)境不堪重負(fù)。城市的盲目擴(kuò)張，還帶來地質(zhì)沉降、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞等諸多問題，資源環(huán)境負(fù)擔(dān)日益增加。例如，北京市人均年用水量由2004年的246立方米降低至目前的100多立方米，為此，北京不得不啟動新一輪城市總體規(guī)劃修編，尋求破解之路。 《北京總體規(guī)劃修改將突出“瘦身”》，《新京報(bào)》2014年8月5日。

中國城鎮(zhèn)化面臨的突出的生態(tài)安全挑戰(zhàn)，至少有以下幾個(gè)方面值得關(guān)注。（1）污染問題。中國每增加單位GDP的廢水排放量比發(fā)達(dá)國家高4倍，單位工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生的固體廢棄物比發(fā)達(dá)國家高10多倍。⑤ 《北京建特大城市研究院》，《新京報(bào)》2012年9月4日。在上一輪城鎮(zhèn)化中，城市大氣中懸浮顆粒物、二氧化硫、氮氧化物持續(xù)增長，空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化。中國日趨嚴(yán)重的污染不僅破壞了本土的山川河流，而且也損害了中國的形象。如沙塵暴、PM25懸浮顆粒物隨季風(fēng)被帶到東北亞鄰國，引起日韓對東北亞環(huán)境治理合作的關(guān)注。一部分則通過水域流往他國，如2005 年松花江流域發(fā)生的化工廠污染事件，俄羅斯就強(qiáng)烈要求中國解決水安全危機(jī)。（2）能耗和溫室氣體排放問題。中國溫室氣體排放量已居世界前列，人均排放量相比過去也成倍增加；單位GDP的能耗是日本的7倍、美國的6倍，甚至是印度的2.8倍。⑤節(jié)能減排的目標(biāo)不僅是出于中國保護(hù)自身生態(tài)環(huán)境的需要，而且還關(guān)系到中國在國際政治中的承諾和形象。（3）耕地保護(hù)問題。一些地方的城鎮(zhèn)化粗放盲目，大量圈占耕地，土地閑置和低效利用十分嚴(yán)重。中國固定資產(chǎn)投資的建設(shè)用地消耗系數(shù)是美國的2倍，德國的6倍，日本、英國與荷蘭的幾十倍。 國土資源部信息中心編：《中國國土資源安全狀況分析報(bào)告（2004-2005）》，中國大地出版社，2006年，第188頁。城鎮(zhèn)化土地利用效率的低下，使堅(jiān)守18 億畝耕地紅線，立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的基本國策面臨重重壓力。城鎮(zhèn)化的粗放盲目也是中國土壤重金屬污染惡化的一個(gè)原因。據(jù)環(huán)保部2011年披露，中國受污染耕地約有15億畝，占18億畝耕地的8.3%，土壤重金屬污染已威脅到糧食安全這一民生命脈。 《第二次全國土地調(diào)查：土壤污染危及18億畝耕地紅線》，《中國青年報(bào)》2014年6月6日。

中央城鎮(zhèn)化工作會議將生態(tài)安全放在了突出位置，提出“高度重視生態(tài)安全，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質(zhì)量，減少主要污染物排放總量。”環(huán)境安全既是關(guān)系到中國可持續(xù)發(fā)展的重大問題，又是國際政治領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題，關(guān)系到中國的國際形象。在全球環(huán)境治理體系下，中國既要承擔(dān)更多的國際責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)境問題治理，又應(yīng)通過借助城鎮(zhèn)化契機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)造更具可持續(xù)性的發(fā)展空間。

四、城鎮(zhèn)化與文化安全

通常文化安全包括意識形態(tài)安全、民族文化安全、公共文化安全等方面的內(nèi)容。國際關(guān)系的建構(gòu)主義理論強(qiáng)調(diào)社會建構(gòu)和觀念分配對行為體的影響，因此將文化安全也引入了安全研究。彼得·卡贊斯坦就指出國家的安全環(huán)境不僅依賴于物質(zhì)內(nèi)容，也深受文化和制度內(nèi)容的影響。 Peter Katzenstein， The Culture of Security： Norms and Identity in World Politics， New York： Columbia University Press， 1996.當(dāng)前，城鎮(zhèn)化面臨的文化安全挑戰(zhàn)，主要集中于民族文化安全領(lǐng)域，在民族文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳統(tǒng)文化傳承問題上顯得尤為突出。民族文化及其認(rèn)同是國家認(rèn)同的基礎(chǔ)以及維系民族和國家的重要紐帶，也是民族國家的合法性來源。 [英]厄內(nèi)斯特·蓋爾納：《民族與民族主義》，韓紅譯，中央編譯出版社，2002年，第183頁。如果民族文化遺產(chǎn)受到侵蝕和損害，將影響民族的凝聚力和文化認(rèn)同，從而損害國家文化軟實(shí)力，乃至孕育國家危機(jī)。2005年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》強(qiáng)調(diào)保護(hù)文化遺產(chǎn)和保持民族文化傳承，是“連結(jié)民族情感紐帶、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)國家統(tǒng)一及社會穩(wěn)定的重要文化基礎(chǔ)，也是維護(hù)世界文化多樣性和創(chuàng)造性，促進(jìn)人類共同發(fā)展的前提”，并提出“要從對國家和歷史負(fù)責(zé)的高度，從維護(hù)國家文化安全的高度，充分認(rèn)識保護(hù)文化遺產(chǎn)的重要性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)做好文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。”

然而，十多年來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大拆大建，對中國文化保護(hù)帶來嚴(yán)重沖擊。一些城市在所謂的“舊城改造”、“危舊房改造”中，采取大拆大建的開發(fā)方式，致使一片片積淀豐富人文信息的歷史街區(qū)被夷為平地，一座座具有地域文化特色的傳統(tǒng)民居被無情摧毀，一處處文物保護(hù)單位被拆遷和破壞。由于忽視對文化遺產(chǎn)的保護(hù)，造成這些歷史性城市文化空間的破壞、歷史文脈的割裂，社區(qū)鄰里的解體，最終導(dǎo)致城市記憶的消失。 單霽翔：《城市文化遺產(chǎn)保護(hù)與文化城市建設(shè)》，《城市規(guī)劃》2007年第5期。在北京，1990年代末以來胡同的數(shù)量在以每年600條的速度減少，取而代之的是西城區(qū)的“金融街”、東城區(qū)的“金寶街”、崇文區(qū)的“新世界”等大型房地產(chǎn)項(xiàng)目。在南京，秦淮河兩側(cè)的歷史街區(qū)遭到持續(xù)拆除，43平方公里的南京老城現(xiàn)在僅剩不到1平方公里。據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計(jì)，改革開放三十年來，中國有4萬多處不可移動文物消失，其中一半以上毀于各類建設(shè)活動。 《國家文物局：全國四萬處不可移動文物消失》，《新京報(bào)》2011年12月30日。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也因歷史街區(qū)的拆除，傳統(tǒng)社區(qū)的消亡，而使傳統(tǒng)民俗、禮儀、技藝等的傳承面臨“無本之木、無源之水”的局面。地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的不當(dāng)政績觀和缺乏應(yīng)有的城市文化自覺，是造成這一嚴(yán)峻局面的重要原因。

歐洲國家快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，也經(jīng)歷過對歷史城市從破壞到保護(hù)的曲折歷程，但最終意識到了文化遺產(chǎn)不可再生的特殊價(jià)值，紛紛采取措施保護(hù)歷史城市。上世紀(jì)六七十年代，不少歐洲國家都通過立法來保護(hù)歷史城市，如法國制定《馬爾羅法》，英國制定《城市宜人環(huán)境法》。陳樂民先生曾說：“我們經(jīng)常形容我們的文化是博大精深，歐洲也是博大精深的。我感到你不了解歐洲，很難說了解了世界。它不僅僅是地理的歐洲，還是文化的歐洲?！?陳樂民：《歐洲文明的源頭》，《博覽群書》2003年第1期。文化的歐洲，并不只存在于雨果的小說、黑格爾的哲學(xué)、莫扎特的音樂之中，它也活在被列入世界遺產(chǎn)名錄的塞納河、呂貝克、薩爾斯堡等地的風(fēng)景和街道里，活在內(nèi)部不斷現(xiàn)代化而外觀亙古不變的民宅、咖啡館、畫廊、博物館所構(gòu)成的城市生活里。經(jīng)過幾十年的努力，在整體上原封不動地保護(hù)歷史城市的風(fēng)貌，又在微觀層面實(shí)現(xiàn)了住房條件和基礎(chǔ)設(shè)施的改善與更新，已成為許多歐洲國家的文化自覺。對城市遺產(chǎn)的保護(hù)，既促進(jìn)了各國家的共同認(rèn)同，也展現(xiàn)了文化多樣性，提升了歐洲各國的文化軟實(shí)力。

城鎮(zhèn)化中缺乏應(yīng)有的文化自覺，是造成中國城市文化遺產(chǎn)屢遭破壞的重要原因。今天城市建設(shè)中文化自覺的缺失，固然與民族歷史上的貧窮、落后的屈辱有關(guān)，但是一些決策者將文化全球化錯(cuò)誤等同于以西方化、美國化為主的文化同質(zhì)化，也是其重要因素。為此，城鎮(zhèn)化亟需以高度的文化自覺，堅(jiān)持中國的文化自信，走出大拆大建的慣性，切實(shí)保存城市文化記憶。

五、城鎮(zhèn)化與社會安全

這里所說的社會安全（social security）并不僅限于社會保障領(lǐng)域，而是指其廣義內(nèi)涵，即為使整個(gè)社會系統(tǒng)能夠保持良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，而把妨礙社會良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展的因素及其作用控制在最小范圍內(nèi)。 關(guān)于社會安全的廣義與狹義內(nèi)涵，參考鄭杭生、洪大用：《中國轉(zhuǎn)型期的社會安全隱患與對策》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。在非傳統(tǒng)安全研究中的批判理論看來，“安全主體只能是民眾，不是國家，不是精英，也不是富人，不是強(qiáng)者。” R.B.J. Walker， One World， Many Worlds： Struggles for a Just World Peace， London： Lynne Rienner， 1988， pp. 119～128.布斯指出，真正的安全只有通過人民和集體才能獲得，只有他者獲得了安全，自己才能有安全。 Ken Booth， “Security and Emancipation，” Review of International Studies， vol.4， 1991. 目前，中國城鎮(zhèn)化在城市擴(kuò)張和舊城改造中，已經(jīng)出現(xiàn)了貧富居住區(qū)域相對割裂、傳統(tǒng)社區(qū)解體等現(xiàn)象。由于城市資源分配體系的不盡完善，不同階層和群體之間缺乏有效的利益整合機(jī)制，誘發(fā)和加劇了社會風(fēng)險(xiǎn)，如貧富差距過大、道德失范、信任危機(jī)和控制失靈等。

由于中國尚未建立物業(yè)稅的稅收機(jī)制，嚴(yán)重制約了地方政府的稅源，使得城市的公共服務(wù)投入不能正?；厥铡．?dāng)前常用的回收途徑就是拆房賣地，通過土地財(cái)政的方法，用土地出讓的收益支撐起公共服務(wù)的巨額投資。土地財(cái)政驅(qū)動的城鎮(zhèn)化模式下，城市中心區(qū)的更新中，自然出現(xiàn)了高收入階層的新居民到來，原住居民被強(qiáng)制遷出的“紳士化”（gentrification）現(xiàn)象。中國城市大多是單中心的空間格局，住房價(jià)格自邊緣到中心逐級遞增。這就使老城市中過去的“貧富混居”開始轉(zhuǎn)向較為明晰的“貧富分居”，社會階層依城市空間中心和外圍次第分布，低收入及弱勢群體不得不選擇居住于城市郊區(qū)或邊緣地帶。保障性住房又往往建設(shè)于偏遠(yuǎn)郊區(qū)，由于周邊教育醫(yī)療、養(yǎng)老等配套設(shè)施和就業(yè)機(jī)會相對不足，低收入階層的“住有所居”雖相對改善，但“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的條件并未顯著改觀，甚至有所惡化，產(chǎn)生了社會風(fēng)險(xiǎn)的隱患。同時(shí)，一些城市的少數(shù)民族聚居區(qū)也面臨“紳士化”改造的沖擊，如何保存民族傳統(tǒng)社區(qū)，鞏固民族團(tuán)結(jié)，是保障社會安全的另一大命題。

中國的城鎮(zhèn)化有必要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防范“紳士化”和“貧富分居”等現(xiàn)象帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)。19世紀(jì)中期的巴黎改造，將窮人遷出巴黎中心區(qū)，貧富分居，成為今天法國巴黎暴亂的歷史根源。當(dāng)時(shí)的法國，在工業(yè)化過程中城市急劇擴(kuò)張，巴黎從58萬人口增至170萬，在市區(qū)出現(xiàn)了擁擠破落的“貧民窟”。為了“美化”城市，1852年拿破侖三世委派巴黎警察局長歐斯曼，動用國家權(quán)力成片拆遷，17年間巴黎43%的房屋被強(qiáng)制拆除。 秦暉：《城市新貧民何去何從》，參見http：//www.aisixiang.com/data/58375.html.19世紀(jì)以來，對歐斯曼的巴黎改造的批評聲就不絕于耳，如恩格斯稱將“巴黎變?yōu)橐粋€(gè)純粹的豪華都市”的做法為“歐斯曼的幽靈”；馬克思則斥責(zé)：“歐斯曼為了給游手好閑者的巴黎騰出地盤而把歷史的巴黎夷為平地的那種汪達(dá)爾行為”。 恩格斯：《論住房問題》，《馬克思恩格斯選集》第3 卷，人民出版社，1995年；馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年。馬克思所謂的“汪達(dá)爾行為”，源自是古代日耳曼民族的一支“汪達(dá)爾人”，他們曾于公元445年洗劫了羅馬，后來“汪達(dá)爾”變成了對文明肆意破壞的同義語。直至今日，巴黎的“富人區(qū)”和“廉租區(qū)”仍涇渭分明，階層對立、族群矛盾激化、暴力犯罪等問題層出不窮。在拉美、非洲、南亞的一些發(fā)展中國家，也出現(xiàn)了城市中心分布著擁有巨額財(cái)富及受過教育的中產(chǎn)階層，但城市邊緣充斥著龐大貧民窟的現(xiàn)象。如果在城鎮(zhèn)化過程中形成相對固化的社會-空間性的階層隔閡和沖突，將會帶來嚴(yán)重的社會風(fēng)險(xiǎn)。這種情形雖然在中國尚未出現(xiàn)，但其他國家的教訓(xùn)值得我們高度警惕。

日本的“社區(qū)營造”在增進(jìn)社會凝聚力，提升社區(qū)自治能力和公共服務(wù)水平方面，是一種頗具參考性的模式，它在東亞的韓國和臺灣地區(qū)也產(chǎn)生了不小的影響。社區(qū)營造作為日本獨(dú)具特色的一種地域治理模式，是指居住在一定地理范圍的人們?yōu)楸Ｗo(hù)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量，持續(xù)以集體行動來處理共同面對的社區(qū)生活議題，在解決問題同時(shí)創(chuàng)造共同的生活福祉。在此過程中，居民與社區(qū)環(huán)境、居民相互之間建立起了緊密的社會和心理聯(lián)系。 胡澎：《日本“社區(qū)營造”論——從“市民參與”到“市民主體”》，《日本學(xué)刊》2013年第3期。日文“社區(qū)營造”的字面意思，直譯是“城市建設(shè)”，但它與漢語中偏重政府主導(dǎo)的“城建”一詞有著本質(zhì)不同。它不單是冷冰冰的硬件建設(shè)，而是以居民為主體，通過行政和居民的協(xié)調(diào)合作，從硬件、軟件兩個(gè)方面解決地域、社區(qū)特定課題的過程。中國的城鎮(zhèn)化可以借鑒日本及臺灣地區(qū)的社區(qū)營造經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)居民參與，維護(hù)社區(qū)團(tuán)結(jié)，通過在共同建設(shè)美好家園的努力中化解社會沖突和風(fēng)險(xiǎn)。

六、城鎮(zhèn)化新階段的展望

走新型城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)被提上執(zhí)政黨的重要議事日程。中央城鎮(zhèn)化工作會議將城鎮(zhèn)化定位為“現(xiàn)代化的必由之路”，認(rèn)為“推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義?！崩顣谡J(rèn)為，在中國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入全新階段的當(dāng)下，執(zhí)政黨要喚起強(qiáng)烈的城市意識，喚起高度的城市自覺?！皬哪撤N意義上說，這是又一次‘進(jìn)城”，“應(yīng)對當(dāng)前城鎮(zhèn)化的形勢，用毛主席的話說，也是一次‘趕考”。 李書磊：《城鎮(zhèn)化新階段”札記》，《理論動態(tài)》（第1945期），2012年12月30日。面對城鎮(zhèn)化面臨的能源安全、生態(tài)安全、文化安全、社會安全等非傳統(tǒng)安全的新挑戰(zhàn)，我們需要“強(qiáng)烈的城市意識”和“高度的城市自覺”，不斷創(chuàng)新建設(shè)模式和管理機(jī)制，積極探索并且豐富完善中國特色的新型城鎮(zhèn)化之路，以應(yīng)對好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。首先，在發(fā)展理念上，要以高度的道路自信，建立中國的“城市自覺”。要善于汲取外國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足國情，從中國的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會、歷史文化的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，探索城鎮(zhèn)化的“中國道路”，決不能盲目照搬西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化模式。其次，在建設(shè)模式上，要堅(jiān)定不移地走中國特色的城鎮(zhèn)化之路，堅(jiān)持集約發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城市。應(yīng)當(dāng)抓住不動產(chǎn)稅開征的機(jī)遇，轉(zhuǎn)變城市政府過度依賴土地開發(fā)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的增長方式。通過“精明增長”， 改變城市浪費(fèi)資源的不可持續(xù)發(fā)展模式。在擴(kuò)大城市規(guī)模的同時(shí)，必須堅(jiān)決保護(hù)農(nóng)地、生態(tài)和人文環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的增長。第三，在管理機(jī)制上，要堅(jiān)持以人為本，建立以物權(quán)保護(hù)、社會協(xié)商、市民參與等為基礎(chǔ)的城市更新與發(fā)展新機(jī)制。在城市拆遷改造、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、社區(qū)維權(quán)等問題上，要用更具彈性和活力的城市管理機(jī)制體制，發(fā)展協(xié)商民主，吸納社會各界的廣泛參與。

作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳