徐道穩(wěn)

內(nèi)容提要 經(jīng)過多年的改革，深圳社區(qū)治理體制發(fā)生了巨大變化，但是其行政化趨勢一直沒有變化，甚至還逐步加強。社區(qū)治理體制陷入理念上去行政化、實踐中卻趨于高度行政化的陷阱。深圳獨特的人口結(jié)構(gòu)給社會管理造成巨大壓力，客觀上需要行政權(quán)力強勢介入社區(qū)治理，而城市居民在社會治安和公共服務方面對政府的期待是社區(qū)治理行政化的合法性基礎。政府行為的自利性、路徑依賴和地方政府的壓力型體制是造成社區(qū)治理行政化的制度原因。為超越陷入行政化陷阱，必須通過社會體制創(chuàng)新，改革社區(qū)權(quán)力運作模式，減少行政干預因素，增加社會自治因素，逐步實現(xiàn)社區(qū)參與治理和合作治理。

關鍵詞 社區(qū)治理 社會基礎 制度環(huán)境 行政化陷阱

〔中圖分類號〕C912.83 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0117-08

學術(shù)界對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究可謂觀點紛呈。早期研究者多從國家和社會關系的角度研究，如朱健剛認為，在街道辦權(quán)力擴張的同時，社會自治領域也得以延展，在街區(qū)內(nèi)部，國家與社會之間可能處于一種共生共長、良性互動的關系，從而形成強國家、強社會的態(tài)勢。①近年來關于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究視角逐漸多元。劉鐸基于治理理論認為，中國的社區(qū)治理必然要從封閉式治理走向開放式治理，即謀求在開放空間內(nèi)多主體的合作治理。②張瑞、柳紅霞從權(quán)力配置角度認為，應在社區(qū)層面對行政權(quán)與自治權(quán)進行有效劃分，從而實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治的有機銜接與良性互動。③束錦通過個案研究認為，社區(qū)協(xié)商民主有利于以公共利益與公共責任為聯(lián)結(jié)紐帶、以合作與共識為目標導向，實現(xiàn)小區(qū)治理的有益互動與整合，從而構(gòu)建和諧的社區(qū)治理模式。④鄭杭生在總結(jié)地方創(chuàng)新經(jīng)驗后認為，社區(qū)治理的明顯趨勢就是行政力量的一元化管理或單一部門的碎片化治理轉(zhuǎn)向多元主體的合作共治與復合治理。⑤上述學者的觀點雖然表述不同，但是基本都同意多元治理、合作治理是中國社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的理想方向和現(xiàn)實趨勢。本文認為，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在不同規(guī)模的城市或者不同規(guī)模的街區(qū)可能有不同的表現(xiàn)，某些街道或居委會層面的改革嘗試可能有合作治理的元素，但是總體上作出合作治理的判斷可能為時尚早。合作的前提是主體獨立、法律地位平等，合作治理的實質(zhì)在于，政府和社會組織共同成為社會治理的主體。本文基于對深圳的個案研究，發(fā)現(xiàn)其社區(qū)治理體制仍具有高度的行政化特點，而且這一特點具有深厚的社會基礎和制度環(huán)境，旨在說明社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有高度的艱巨性和復雜性。

一、深圳社區(qū)治理體制的改革和發(fā)展

中國社區(qū)治理體制改革可以追溯到1980年代民政部提出的社區(qū)服務。那時的深圳與其說是一個城市還不如說是一個大型建設工地，經(jīng)濟剛剛起步，社區(qū)組織還很不健全，人員流動性強，各項社會事業(yè)百廢待舉，各級政府的主要精力放在經(jīng)濟建設上，社區(qū)服務工作只有少數(shù)居委會進行了嘗試和探索。進入1990年代，深圳的城市功能逐步健全，整個城市也逐步從“就業(yè)集散地”向“生活共同體”轉(zhuǎn)變。同時，大量的社會管理和服務事項涌向街道和居委會，形成“上面千條線，下面一根針”的局面。但是在社區(qū)層面，各部門條塊分割嚴重，事權(quán)錢分離，許多事情社區(qū)工作人員“看得見、摸得著、管不了”。于是，以做實做強街道辦和居委會為主要內(nèi)容的社區(qū)治理體制改革就顯得尤為迫切。1990年代中期，深圳學習上海的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”模式，進行以權(quán)力下沉為方向的社區(qū)治理體制改革，改革的要點是“一個確立、兩個賦予、三個分開”。即確立街道辦對轄區(qū)管理負總責的地位，以塊為主、融條于塊；賦予街道辦對職能部門派出機構(gòu)的領導權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對綜合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)，對管理機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)；賦予相應的財權(quán)；實行政企分開、政社分開、社企分開。

1990年代，社區(qū)改革的直接成果是街道辦的組織體系迅速膨脹，權(quán)力急劇擴張，居委會的管理和服務職能大大增強，但是居委會承擔大量的行政職能、居委會成員由上級委派等科層特點倍受社會各界詬病，因此，對居委會進行改革成為2000年以后深圳社區(qū)治理改革的新目標。2002年，深圳市試點“議行分設”的社區(qū)治理體制，“議行分設”的特點是實行“一會兩站”，即在社區(qū)居委會下面設立社區(qū)工作站和社區(qū)服務站。居委會作為議事組織對社區(qū)重大事務和社區(qū)治理行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)；社區(qū)工作站、社區(qū)服務站作為居委會的執(zhí)行機構(gòu)，分別完成政府委托的行政工作、辦理社區(qū)自治事務和為民服務。但這一體制很快被“居站分設”體制所替代?！熬诱痉衷O”是指在基層社區(qū)同時設立社區(qū)工作站和居民委員會，前者承擔政府的公共管理和公共服務工作，后者從事居民自治事務。根據(jù)《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》，社區(qū)工作站在街道黨工委、街道辦事處的領導下開展工作，并接受市、區(qū)民政部門及其他政府工作部門的業(yè)務指導，其工作人員的管理原則上參照深圳市機關事業(yè)單位普通雇員管理的有關規(guī)定執(zhí)行。社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間的關系是政府工作機構(gòu)和群眾自治組織的關系，兩者相互支持、相互配合，各司其職、各負其責。

實行“居站分設”改革后，深圳部分區(qū)又試點推行網(wǎng)格化管理模式。網(wǎng)格化管理的具體做法是：根據(jù)人口分布、產(chǎn)業(yè)分布和建筑形態(tài)將社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備3名工作人員，即網(wǎng)格協(xié)管員、網(wǎng)格管理員和網(wǎng)格督導員，分別由社區(qū)綜合協(xié)管員、社區(qū)工作站專職人員和街道掛點社區(qū)干部擔任，其中網(wǎng)格管理員為網(wǎng)格負責人。網(wǎng)格協(xié)管員和管理員的主要任務是采集各類信息，并通過網(wǎng)格信息化管理平臺將基礎信息和矛盾隱患分類上傳到社會管理系統(tǒng)，由街道綜治信訪維穩(wěn)中心統(tǒng)籌實施信息情況的預警、分流、處理、監(jiān)控、反饋、結(jié)案等各個環(huán)節(jié)的操作，對社區(qū)事務進行精細化管理。2013年，在網(wǎng)格化管理的基礎上，深圳在全市推行以“一庫一隊伍，兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”為基本架構(gòu)的織網(wǎng)工程，“一庫”是指整合各級各部門信息，建立縱向橫向互通共享的信息資源庫。“一隊伍”是指整合各類協(xié)管員隊伍，組建獨立專業(yè)的網(wǎng)格信息采集員隊伍?！皟删W(wǎng)”包括處理矛盾糾紛和問題隱患的社會管理工作網(wǎng)，和提供網(wǎng)上社區(qū)服務的社區(qū)家園網(wǎng)?！皟上到y(tǒng)”是指綜合信息采集系統(tǒng)和決策分析支持系統(tǒng)，分別發(fā)揮信息采集功能和決策支持功能。旨在建立覆蓋市、區(qū)、街道、社區(qū)四級服務管理綜合信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)實現(xiàn)了市、區(qū)、街道、社區(qū)四級信息系統(tǒng)聯(lián)通，管理信息覆蓋48類矛盾糾紛和136類問題隱患，同時還能運用“大數(shù)據(jù)”挖掘技術(shù)，對海量數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間隱藏的關系，分析各類事件的發(fā)生概率和發(fā)展趨勢，為領導和各部門有效、科學、準確地制定公共政策提供依據(jù)。

二、社區(qū)治理體制改革的行政化陷阱

經(jīng)過多年的改革，深圳社區(qū)治理體制經(jīng)歷了從“議行合一”到“議行分設”再到“居站分設”、網(wǎng)格化管理的巨大變化。首先，社區(qū)組織體系更加健全。社區(qū)黨組織、社區(qū)政府組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)業(yè)主組織、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位等各類組織在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了不同程度的作用。其次，社區(qū)在社會管理中的地位和角色更加凸顯。在計劃經(jīng)濟時代，城市有“兩張網(wǎng)”（單位制和街居制）發(fā)揮社會管理的功能。改革開放后，單位制逐步解體，街居制發(fā)展為社區(qū)制，初步實現(xiàn)了社區(qū)制這一張網(wǎng)對兩張網(wǎng)的功能替代。再次，社區(qū)工作人員的文化素質(zhì)和業(yè)務能力明顯提高。據(jù)筆者調(diào)查，資歷較深的工作人員普遍具有高中以上學歷，新招聘的工作人員普遍具有大專以上學歷。此外，規(guī)范的培訓制度也大大提高了社區(qū)工作人員的文化素質(zhì)和業(yè)務能力。

縱觀社區(qū)治理體制改革歷程，我們發(fā)現(xiàn)，雖然社區(qū)治理體制發(fā)生了巨大變化，但是其行政化特點一直沒有變化，甚至還有所加強。1990年代社區(qū)改革的重點是權(quán)力和事務向基層下沉，街居的規(guī)模和權(quán)力逐漸增大，特別是街道辦事處的權(quán)力急劇擴大，儼然成為一級政府，規(guī)模從《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定的3～7人擴大到幾百人，深圳有的街道辦甚至有上千人；居委會的組織結(jié)構(gòu)和運行模式也是行政化的，例如，深圳市曾規(guī)定，居委會主任享受副科級待遇，居委會的辦公用房和大部分辦公經(jīng)費都由政府解決。

議行分設模式是對傳統(tǒng)的議行合一模式的改造。在議行合一模式中，城市社區(qū)的自治職能、管理職能和服務職能是三位一體的。在議行分設模式中，管理職能和服務職能相對分離，但是仍然接受居委會的領導。議行分設體制并沒有改變議行合一體制中居委會行政化的特點，只是為了完成社區(qū)越來越多的行政事務，而在居委會內(nèi)部增設了機構(gòu)和人員，因而在某種程度上還加重了居委會的行政化色彩。居委會行政化在中國學界頗受詬病，因為自治組織的行政化既有背基層民主化潮流，也面臨法理困境，但是居委會行政化在中國有長達60年的歷史，而且也符合憲法和居委會組織法的有關規(guī)定，地方政府要改變它必然面臨法律上的障礙和操作上的困難。從這個角度看，議行分設模式對地方來說是一個穩(wěn)妥的選擇。

“居站分設”改革實質(zhì)性地改變了社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)，無疑在行政化的路上走得最遠。如果說居委會行政化使政府行政權(quán)力隱蔽地進入社區(qū)，那么居站分設改革則是政府“明目張膽”地在社區(qū)設置據(jù)點，使行政權(quán)力直接下沉到社區(qū)。居站分設改革的初衷是恢復居委會的本來面目，還居委會以自治職能，使政府的歸政府，社會的歸社會。那么，改革的初衷能否實現(xiàn)呢？據(jù)筆者了解，社區(qū)工作站和居委會的關系在不同的區(qū)呈現(xiàn)不同的特點，概括起來主要有三種形式：一是分離式，即社區(qū)工作站與社區(qū)居委會各自單獨設立，人員完全分離，不交叉任職，這種形式比較少；二是交叉式，即社區(qū)工作站與社區(qū)居委會人員部分交叉任職，如社區(qū)工作站站長通過法定程序被選為社區(qū)居委會主任，這種形式在市中心區(qū)多見；三是重合式，即社區(qū)工作站和社區(qū)居委會人員完全一致，實行兩塊牌子，一套人馬，目前這種形式占多數(shù)。在“分離式”社區(qū)，由于社區(qū)工作站承接了原來由居委會承擔的行政事務，從理論上說居委會可以專心自治了，但是居委會手中一無所有，無法自治，也無事可治，居委會處于清閑化或邊緣化的狀態(tài)。在其他兩種社區(qū)，社區(qū)工作站和居委會基本上是兩塊牌子，一套人馬。從“兩塊牌子”的角度看，社區(qū)工作站的設立變相取代了居委會，至少把居委會架空了；從“一套人馬”的角度看，社區(qū)工作站的設立又把居委會做實了，把徒有其名的自治組織做實為一個行政化組織。綜上，居站分設改革并沒有實現(xiàn)恢復居委會本來面目的初衷，反而使社區(qū)陷入更深的行政化陷阱。

網(wǎng)格化管理的基本做法是把社區(qū)劃分為若干個基礎網(wǎng)格，使網(wǎng)格成為社區(qū)治理和社區(qū)服務的基本單元。這樣原來的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級社會管理網(wǎng)絡變成五級網(wǎng)絡，行政權(quán)力進一步下沉。從表面看，社區(qū)網(wǎng)格化管理主要是方便信息采集，但是實際上它是行政權(quán)力和網(wǎng)絡技術(shù)的完美結(jié)合，是技術(shù)統(tǒng)治在社區(qū)的極致表現(xiàn)。網(wǎng)格化管理通過網(wǎng)絡技術(shù)采集信息發(fā)揮社會管理或社會控制功能、社區(qū)服務功能和決策支持功能，核心是社會控制功能，這從它覆蓋48類矛盾糾紛和136類問題隱患就可見一斑。網(wǎng)格化管理模式編織了一張“縱向到底，橫向到邊”的巨型之網(wǎng)，將社區(qū)內(nèi)所有的人、物、事一網(wǎng)打盡，可謂“天下信息，盡入彀中”，徹底實現(xiàn)了社區(qū)制對單位制的功能替代。網(wǎng)格化管理使行政權(quán)力下沉到社區(qū)下面的網(wǎng)格，這意味著以行政權(quán)力下沉為方向的社區(qū)改革已經(jīng)走到盡頭，標志著社區(qū)治理的行政化達到頂峰。

回顧社區(qū)改革的歷程，每一次改革都聲稱轉(zhuǎn)變政府職能，擴大社區(qū)參與，拓展社區(qū)自治，但是每一次改革又似乎走向反面，特別是“居站分設”改革，設計者從理論出發(fā)而不是從實際出發(fā)，使改革的結(jié)果完全背離了改革的初衷。筆者把這種現(xiàn)象概括為“行政化陷阱”。那么，為什么社區(qū)治理改革理念上越是“去行政化”、實踐中卻越是陷入深度行政化，即行政化陷阱背后的原因是什么？

三、行政化陷阱的社會基礎和制度環(huán)境

社區(qū)治理的價值理念和制度設計是隨著現(xiàn)代化和都市化的進程而產(chǎn)生和發(fā)展的，并在不同的發(fā)展階段有所改革和創(chuàng)新。早在1903年，齊美爾在其《都市與精神生活》一文中提出，規(guī)模、分工和貨幣經(jīng)濟是解釋大都市社會關系及精神生活的三個社會學變量。這三個變量互相作用所形成的疏離、孤獨、冷漠和充滿理性算計，成為大都市區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的典型社會特點。其后，芝加哥學派的代表人物沃思在其《作為一種生活方式的都市性》一文中也提出解釋都市社會關系的三個解釋變量，即規(guī)模、人口密度和異質(zhì)性。沃思認為，在這些變量的作用下，現(xiàn)代都市形成了許多異質(zhì)性的社會圈，這些社會圈之間的關系是部分相關乃至毫不相干的，個人有機會參與許多不同的社會圈，但沒有一個社會圈能完全支配他的忠誠，因此，個人同社會疏離成為一個普遍現(xiàn)象，個人的不穩(wěn)定和不安全感亦隨之增長。葉中強：《齊美爾、沃思的都市社會學及其在當代中國的影響》，《江蘇行政學院學報》2002年第3期。

現(xiàn)代社區(qū)治理必須對上述都市社會關系特點以及由此導致的一系列問題作出有效回應，但是不同的城市在不同的發(fā)展階段，其社區(qū)治理有不同的表現(xiàn)形式，也呈現(xiàn)不同的特點。作為現(xiàn)代化都市，深圳不僅具有現(xiàn)代都市共有的社會關系特征，而且還具有獨特的人口結(jié)構(gòu)特點，其社區(qū)治理也和這一特點相適應。深圳的人口結(jié)構(gòu)非常獨特，甚至可以說是中國獨一無二的。以下人口數(shù)據(jù)除特別說明外均來自《深圳市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》，http：//www.sztj.gov.cn/xxgk/tjsj/pcgb/201105/t20110512_2061597.htm，2014年5月6日訪問。第一，人口普遍年輕。深圳市常住人口1035.79萬人，其中，0～14歲人口為101.87萬人，占9.84%；15～64歲人口為915.64萬人，占88.40%；65歲及以上人口為18.28萬人，占1.76%。平均年齡在30歲左右。第二，性別比例失衡。在全市常住人口中，男性為561.4萬人，占54.2%；女性為474.39萬人，占45.8%?？?cè)丝谛詣e比（以女性為100，男性對女性的比例）由2000年第五次全國人口普查時的97.74上升為118.34。第三，低學歷人口占較大比例。在全市常住人口中，具有大專以上文化程度的為177.9萬人，占17.2%；具有高中（含中專）程度的為248.23萬人，占24.0%；具有初中或以下文化程度的為609.7萬人，占58.8%。第四，戶籍人口和非戶籍人口比例嚴重倒掛。2010年，深圳戶籍人口237.8萬人，非戶籍人口798萬人。根據(jù)公安部門的估計，非戶籍管理人口實際達到1200萬人，非戶籍與戶籍人口之比高達5∶1。2013年全市這一比例降到4∶1，但是部分區(qū)仍高達20∶1。第五，近一半人口不過家庭生活。2010年，全市常住人口中共有家庭戶350.3萬戶，家庭戶人口為740.2萬人，按實際管理人口1400萬計并假定家庭戶人口均過家庭生活，那么深圳也有近一半的人口不過家庭生活。第六，人口密度較大。按常住人口計，全市人口密度為5201人/平方公里，最高的福田區(qū)達到16756人/平方公里。

上述任何一個特點的單獨存在都會給城市的社區(qū)治理帶來壓力，何況這些特點同時具備并相互作用，極大地增加了社區(qū)治理的復雜性，給社會治安和社會穩(wěn)定帶來巨大沖擊。近年來，經(jīng)嚴格整治，深圳社會治安狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，但總體狀況仍不容樂觀。以深圳某區(qū)為例，2011年，全區(qū)接報刑事警情19581起，刑事案件立案11749宗，其中立“兩搶”案件2741宗，“兩盜”案件2905宗，平均每天刑事立案32宗，“兩搶”案件立案7.5宗，“兩盜”案件立案8宗?！皟蓳尅卑讣侵笓尳俸蛽寠Z案件，“兩盜”案件是指入室盜竊和盜竊機動車案件。相關數(shù)據(jù)由筆者在調(diào)研中獲得。多年來，深圳市勞動糾紛案件居高不下，群體性勞資糾紛時有發(fā)生。2013年，全市各類勞動人事爭議調(diào)解組織共處理案件40528件，各級勞動人事爭議仲裁機構(gòu)共受理勞動人事爭議案件28497件，處理群體性勞資糾紛突發(fā)事件404件。《深圳市人力資源社會保障統(tǒng)計公報（2013）》，http：//www.szhrss.gov.cn/tjsj/zxtjxx/201405/t20140506_2367665_14940.htm，2014年5月6日訪問。社會治安和社會穩(wěn)定的現(xiàn)實狀況客觀上需要行政權(quán)力的強勢介入，網(wǎng)絡化管理和織網(wǎng)工程正是在這一背景下實施的。另一方面，城市居民深受社會治安混亂之苦，非戶籍居民對公共服務的戶籍區(qū)隔深感不滿，居民對政府用行政手段解決這些問題充滿期待，因此，社區(qū)治理的行政化趨勢也有某種程度的合法性基礎。

社區(qū)治理的行政化除受社會因素影響外，還與政府行為和政府自身的制度環(huán)境密切相關。經(jīng)過多年改革，政府行為與計劃時代相比已經(jīng)發(fā)生了很大改變，但是這種改變是相對的、有限的，政府行為必然殘留過去的痕跡。經(jīng)濟學家諾思在解釋“低效的經(jīng)濟制度為什么在一定的歷史階段持續(xù)存在”時引入路徑依賴的概念，他認為“路徑依賴性是分析理解長期經(jīng)濟變遷的關鍵”。[美]道格拉斯·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店，1994年，第150頁。實際上，政府行為也會受到路徑依賴的影響。有學者認為，在中國，具有路徑依賴特點的政府行為包括：高度動員，追求一致，政府習慣于運用行政權(quán)力調(diào)動體制內(nèi)和體制外的資源去實現(xiàn)預定的工作目標；差別待遇，以示傾斜，即政府根據(jù)自己的意愿分配資源、區(qū)別對待；廣泛控制，強化歸屬，政府通過廣泛的控制，使個人和社會組織對政府產(chǎn)生依賴。李強：《社會管理創(chuàng)新視角下的政府行為路徑依賴》，《湖北經(jīng)濟學院學報》（人文社科版）2011年第10期。除上述行為外，筆者認為還有一種普遍存在的行為是“試點先行，檢查驗收”。中國的許多改革走的是“基層出經(jīng)驗，上級出文件”的路徑，一旦某一基層經(jīng)驗受到上級重視，即有機會試點推廣，然后層層檢查驗收，檢查的結(jié)果作為政績的依據(jù)。上述路徑依賴行為得以存在的基礎是政府對權(quán)力的壟斷和對大部分社會資源的控制，只要這個基礎還存在，社會管理的行政化就很難避免。

除了路徑依賴，政府行為還有自利化的傾向。傳統(tǒng)的公共行政理論認為，公益性是政府存在的依據(jù)，政府行為的目的是提供公共服務，實現(xiàn)公共目的。公共選擇理論把“經(jīng)濟人”假設引入公共行政領域，認為政府行為既有公益性特征也有自利性特征。有學者把政府自利性分為合理的自利性和不合理的自利性，王桂云、李濤：《政府自利性與合法性危機——一種基于公共選擇理論的分析》，《社會科學家》2010年第8期。也有學者認為，政府自利性主要是指政府的不合理利益及其實現(xiàn)，可分為政府官員自利、政府部門自利和政府整體自利三個層面，主要表現(xiàn)為公共政策失效、公共物品供應低效和政府擴張諸方面，最終導致政府失靈的結(jié)果。周建國、靳亮亮：《基于公共選擇理論視野的政府自利性研究》，《江海學刊》2007年第4期。本文在后一種意義上使用政府自利性。社區(qū)治理的行政化符合政府擴張的自利性傾向，從而成為部分政府官員和政府部門的理性選擇，這一點在“居站分設”改革中表現(xiàn)得尤為明顯。在街道辦下面再設社區(qū)工作站作為一級行政管理層級，擴大了基層行政管理隊伍，強化了街道辦、民政等部門在基層的影響力，實際上這一改革也是在民政部門、街道辦的推動下實施的。

社區(qū)治理的行政化還與中國地方政府的“壓力型”運作體制有密切關系。早在1997年，就有學者把縣、鄉(xiāng)政府的運作體制總結(jié)為“壓力型體制”，并將其定義為“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”。榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社，1998年，第28頁。該概念提出后得到學界的廣泛認可，并逐步從經(jīng)濟發(fā)展領域擴展到社會管理領域，從而具有越來越強的理論解釋力。社區(qū)治理改革中的許多現(xiàn)象可以運用壓力型體制加以解釋。壓力型體制包括三個結(jié)構(gòu)性要素：數(shù)量化的任務分解機制；各部門共同參與的問題解決機制；物質(zhì)化的多層次評價體系。楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012 年第11期。在任務分解機制作用下，基層社區(qū)必須準備幾十個牌子、花費大量的精力作出光鮮的“臺賬”，以應付各級各部門的檢查。基層社區(qū)疲于應付上級檢查，疏于回應居民的真實需求，導致“可計量的任務驅(qū)逐不可計量的任務”現(xiàn)象，即所謂“選擇性關注”現(xiàn)象。[美]詹姆斯·威爾遜：《官僚機構(gòu)：政府機構(gòu)的作為及其原因》，孫艷等譯，三聯(lián)書店，2006年。多部門共同參與的問題解決機制注重的是結(jié)果而不是過程，其基本理念是“目的證明手段”，這就是基層流行“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”的原因。在物質(zhì)化的刺激機制作用下，地方政府有強烈的改革沖動，為創(chuàng)造政績往往不惜成本。但是囿于立法權(quán)限，地方政府特別是基層政府改革的空間其實很小，因此，基層政府的許多“創(chuàng)新”與其說是改革還不如說是折騰。總之，社區(qū)治理行政化有效地適應了壓力型體制中的各種機制，是這種體制中解決問題的最有效手段，從而成為地方政府的理性選擇。另一方面，壓力型體制得以存在，也是因有強大的行政權(quán)力作支撐，社區(qū)治理行政化也是壓力型體制的自然延伸。

四、超越行政化陷阱

客觀地說，社區(qū)治理行政化既有正功能，如維護社會穩(wěn)定，提供社區(qū)服務，也有負功能，如壓縮了居民的自治空間，抑制了社區(qū)參與；既有顯功能，如社會治安好轉(zhuǎn)，公共服務改善，也有隱功能，如行政成本上升，面臨巨大的信息濫用風險。之所以要超越行政化陷阱，主要原因有三：第一，行政化的正功能和顯功能被廣泛宣傳，而負功能和隱功能被有意無意忽視；第二，行政化與“小政府、大社會”的社區(qū)改革方向背道而馳，社區(qū)改革的最終目標是回歸自治；第三，社區(qū)治理網(wǎng)絡化標志著以行政權(quán)力下沉為方向的改革已經(jīng)走到盡頭，社區(qū)治理體制改革必須尋找新的突破口。社區(qū)治理的行政化自有其存在的社會基礎和制度環(huán)境，但是，這并不意味著社區(qū)治理體制無法超越行政化陷阱。新制度主義把制度變遷分為自下而上的誘導型制度變遷和自上而下的強制型制度變遷。還有學者提出“路徑創(chuàng)造”的思想以彌補路徑依賴理論的不足，認為有三種“構(gòu)造理想路徑”的方式：通過蠻橫的力量來構(gòu)造路徑，也就是通過設計新的系統(tǒng)和克服實現(xiàn)理想路徑的障礙來構(gòu)造理想路徑；通過使用經(jīng)濟獎勵和懲罰來影響路徑發(fā)展過程，以使一些路徑更有吸引力和更可行；通過共同演化的過程和調(diào)整來構(gòu)造理想路徑。劉漢民等：《國外路徑依賴理論研究新進展》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2012年第4期。這說明通過政府和民間的共同努力，社區(qū)治理體制完全有可能逐步超越行政化陷阱。這里所說的“超越”是指對行政化的揚棄，即通過社會體制創(chuàng)新，改革社區(qū)權(quán)力運作模式，減少行政干預的因素，增加社會自治的因素，逐步實現(xiàn)社區(qū)參與治理和合作治理。

超越行政化陷阱可從三個層面著手。第一個層面是政府，即改革街道辦體制。現(xiàn)行的街道辦體制確立于20世紀50年代，其法律依據(jù)是《城市街道辦事處組織條例》。該條例全文僅7條502字，早已不適應時代發(fā)展的需要，對街道辦的運作已失去規(guī)范作用，因此被全國人大常委會于2009年6月廢止。廢止《城市街道辦事處組織條例》被認為是高層釋放取消街道辦的改革信號，實踐中也確實有少數(shù)城市（如銅陵市）取消了街道辦。那么，街道辦能否取消呢？顯然，這個問題不能一概而論。銅陵市可以取消，但是像深圳這樣的特大城市卻未必能取消。銅陵市總面積1113平方公里，全市人口約74萬，該市銅官山區(qū)政府需要對接的社區(qū)僅為18個。深圳市場經(jīng)濟比較發(fā)達，各街道的人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遠比中小城市復雜，具體情況見表1。根據(jù)表1，寶安、光明、坪山、龍華四區(qū)非戶籍人口是戶籍人口的10倍以上，各街道平均GDP最高的達到300億元，最低的也近100億元，街道平均管理人口最高的達60多萬人。在這種情況下，街道辦的經(jīng)濟管理和社會管理職能在短期內(nèi)難以被替代，因此，在深圳這樣的大都市取消街道辦并不現(xiàn)實。

廢止《城市街道辦事處組織條例》并不意味著要取消街道辦，就如同廢止《公安派出所組織條例》并不是要取消公安派出所一樣。在筆者看來，廢止《城市街道辦事處組織條例》的意義在于，為改革街道辦體制消除法律障礙并提供創(chuàng)新空間。目前，街道辦體制確實存在許多問題，主要有：第一，街道辦職能過多而且混亂，越位和缺位并存。例如企業(yè)欠薪，發(fā)包單位拖欠工程款等事項，街道辦為了維穩(wěn)也不得不介入，而對業(yè)主要求成立業(yè)委會的合法訴求則不積極，甚至暗中阻撓。第二，街道辦的運作缺乏法律依據(jù)。街道辦事權(quán)較多，但由于管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)缺乏法律依據(jù)在實踐中捉襟見肘。例如，街道執(zhí)法隊就依法無據(jù)。第三，街道辦科層化現(xiàn)象嚴重，管理效率不高。隨著社區(qū)改革行政化的推進，街道辦機構(gòu)龐大、文山會海、上傳下達、迎來送住的作風被許多基層社區(qū)人員所詬病。第四，對街道辦的監(jiān)督機制不健全。街道辦作為政府的派出機構(gòu)只對上級政府負責，缺乏國家權(quán)力機關的監(jiān)督。解決這些問題的唯一途徑是，通過立法重新界定街道辦的性質(zhì)、職能、管理體制和運行機制。立法的基本方向是，淡化街道辦的經(jīng)濟職能，強化其在公共服務和社會管理方面的規(guī)劃和監(jiān)督職能，最大限度吸納社會組織承擔公共服務和社會管理工作。

第二個層面是社區(qū)自治。十八大報告指出“要完善基層民主制度”。十八屆三中全會提出“發(fā)展基層民主”。從“完善”到“發(fā)展”，表明基層民主需要突破傳統(tǒng)的民主方式。實際上，許多城市正在把傳統(tǒng)的居民自治發(fā)展為社區(qū)自治。例如，深圳市南山區(qū)花果山社區(qū)取消社區(qū)工作站，成立社區(qū)綜合黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織聯(lián)合會以及由居民、社會組織和駐區(qū)單位代表組成社區(qū)共建共享理事會；建立社區(qū)服務中心和社區(qū)家園網(wǎng)兩個服務平臺，通過政府購買服務，聘請社會組織管理和運營社區(qū)服務平臺，承接原社區(qū)工作站的管理和服務工作，形成社區(qū)黨委領導，居民、業(yè)主、社會組織、駐區(qū)單位多元參與的社區(qū)治理新格局。新的治理模式也面臨一些問題。比如，社會組織能否承接政府的管理職能，即使能承接，像安全生產(chǎn)、計劃生育等專業(yè)性較強的工作社會組織也未必能做得了；再如，社區(qū)成立的所謂自治組織，其法律地位不明，行為方式和行為后果也需要進一步厘清。另外，深圳人口戶籍結(jié)構(gòu)嚴重倒掛，社會融合的任務非常繁重，如何吸納非戶籍人口參與社區(qū)自治也是一項緊迫的課題。解決這些問題的途徑首先還是要靠立法。社區(qū)治理改革不能總是走“基層出經(jīng)驗、上級出文件”的路子，是到了需要頂層設計的時候了。

在社區(qū)治理體系中，業(yè)主委員會是社區(qū)自治的一支重要力量。業(yè)主委員會是傳統(tǒng)體制外的新生組織，是以財產(chǎn)關系為紐帶的“財合”組織，而非基于地緣和情感的“人合”組織；它的產(chǎn)生對政府的治理理念和治理方式提出了新要求，對社區(qū)內(nèi)部的組織關系和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠影響。但是，目前業(yè)主自治面臨業(yè)主委員會成立難、成立以后運行難的尷尬境地，個中原因主要是政府對業(yè)主維權(quán)活動有戒備和防范心理，認為業(yè)主維權(quán)是社區(qū)的不穩(wěn)定因素，所以在制度設計時對業(yè)主委員會設置諸多限制。其實，業(yè)主維權(quán)是以財產(chǎn)權(quán)為基礎的利益訴求，具有經(jīng)濟性，不具備提出政治訴求的依據(jù)。從實踐看，深圳市景洲大廈、長城花園、南天一花園、天然居等小區(qū)通過業(yè)主維權(quán)成為小有名氣的和諧小區(qū)。事實證明，業(yè)主委員會的成功運作有利于理順社區(qū)組織之間以及社區(qū)組織與政府部門的關系；業(yè)主維權(quán)不是給政府添亂，而是在幫助政府建設和諧社區(qū)。因此，政府應該改變對業(yè)主維權(quán)的態(tài)度，放松對業(yè)主組織的管制，賦予業(yè)主組織法人地位，充分發(fā)揮業(yè)主組織在社區(qū)治理中的作用。

第三個層面是社會組織。近年來，中國社會組織發(fā)展很快，但社會組織總數(shù)仍然偏少，而且結(jié)構(gòu)不合理。截至2013年9月，全國共有社會團體27.4萬個，民辦非企業(yè)單位23.4萬個，基金會3300個，數(shù)據(jù)參見http：//files2.mca.gov.cn/cws/201310/20131022180855268.htm，2014年5月17日訪問。每萬人社會組織不到4個，三類社會組織分別占53.59%、45.76%、0.65%，基金會數(shù)量明顯偏少。深圳市的情況也大致如此。截至2013年底，深圳共有社會團體2235個，民辦非企業(yè)單位3318個，基金會76個，數(shù)據(jù)參見http：//www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/tjsj/zxtjbg/201405/t20140513_2393896.htm，2014年5月17日訪問。每萬人社會組織5個，三類社會組織比例分別是39.7%、58.9%、1.4%。為了增加社會組織數(shù)量，許多地方對工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織實行直接登記政策，對社區(qū)社會組織實行備案管理，但是政策的實施情況主要依賴于政府部門的偏好，即上述社會組織能否獲準登記取決于自上而下的選擇，而不是社會組織是否滿足登記的條件。因此，社會組織登記政策必須制度化，應向社會組織發(fā)起人提供救濟途徑，變政府自上而下的選擇為社會組織自下而上的選擇。此外，政府有必要進一步降低社會組織準入門檻，特別要降低社會行動類、政策倡導類社會組織的準入門檻。發(fā)展社會行動類和政策倡導類社會組織對調(diào)整社區(qū)權(quán)力運作方式、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。

除降低準入門檻外，發(fā)展社會組織還需要政府的大力扶持。目前，許多地方政府成立了社會組織孵化基地，采取“政府資金資助、民間力量運作、民政部門管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益”的運營模式，對處在成長過程中的社會組織進行系統(tǒng)地培育和扶持，促進其實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。這種方式有利于社會組織的快速發(fā)展，也符合國際潮流，問題是，實踐中有些地方的孵化基地成立時領導出席，媒體云集，好不熱鬧，但是其可持續(xù)性令人擔憂。據(jù)《羊城晚報》報道：《佛山社會組織孵化基地開張兩月為何大門緊鎖》，http：//www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2012-12/27/content_54280.htm？div=-1，2014年5月6日訪問。為防止孵化基地成為新的“面子工程”，可以與社會企業(yè)或基金會合作，引入民間資金和專業(yè)人才參與社會組織孵化基地建設。此外，政府對社會組織的扶持并不限于建立孵化基地，還可以在稅收、培訓和政府購買服務等方面提供政策和資金支持。

社會組織在社區(qū)治理中固然能發(fā)揮重要作用，但是與政府、市場一樣，社會組織也有失靈的時候，因此加強對社會組織的監(jiān)管非常重要和必要。監(jiān)管的目的不是要社會組織對政府“俯首稱臣”，而是為了增強社會組織內(nèi)部治理能力、籌資能力和服務能力。在內(nèi)部治理方面，建立以章程為核心的獨立自主、權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，完善理事會、監(jiān)事會制度，明確理事和監(jiān)事的權(quán)利和職責，改變目前理事“不理事”的虛置狀況。還要建立社會組織信息披露制度。社會組織應當在網(wǎng)站等媒體或服務場所公布其服務程序、業(yè)務規(guī)程、服務項目、收費標準、賬務收支和年檢情況等信息。在籌資能力方面，要拓展社會組織與政府、企業(yè)以及其他社會組織的合作渠道，為社會組織和金融機構(gòu)牽線搭橋，允許社會組織在社區(qū)范圍內(nèi)募捐，通過項目購買、項目獎勵、項目補貼、公益創(chuàng)投等方式，支持社會組織參與社會建設和社區(qū)治理。在服務能力方面，要把社會組織人才隊伍建設納入政府人才發(fā)展規(guī)劃，讓社會組織人才在住房、社保、職稱等方面享受與其他專業(yè)人才同等待遇。建立科學的評估指標體系，規(guī)范評估制度和流程，真正發(fā)揮評估對社會組織的引導、約束和促進作用。

五、結(jié)語

本文主要分析了深圳社區(qū)治理改革的行政化特點，對深圳在社區(qū)自治方面的探索涉及較少，實際上深圳在社區(qū)自治方面也有不少舉措，如設立社區(qū)理事會、社區(qū)議事會、社區(qū)聽證會、社區(qū)論壇、社區(qū)樓棟長等。從表面上看，在行政權(quán)力擴張的同時，社區(qū)自治空間也在擴大，形成所謂“強國家-強社會”的格局。但是實際上社區(qū)中的行政權(quán)力和自治權(quán)利是不對稱的，行政權(quán)力占支配地位。政府占有大量資源，通過招標、評估、評獎等手段對社區(qū)進行全面控制；社區(qū)也有資源，但是社區(qū)資源是分散的、有限的和多形態(tài)的，很難被有效利用?！皬妵?強社會”模式是國家和社會關系的理想類型之一，但是只有在行政權(quán)力和社區(qū)自治界限分明的背景下才有意義，否則，強國家和強社會在同一社區(qū)空間內(nèi)是不可能同時存在的。在許多城市（包括深圳），政府通過向社會組織購買服務的方式逐步退出服務領域，促進了社會組織的發(fā)展，同時又在每個社區(qū)建立綜合黨委，統(tǒng)一領導社區(qū)工作，從而形成“一元領導，多元參與”的社區(qū)治理格局。在這一格局中，政府的身影可能少了，干預的手段也不那么剛性了，但是政府在社區(qū)的角色就像一個“千手觀音”，各種社區(qū)自治組織和社會組織只是觀音的手而已，而手是無法獨立存在的。因此，“一元領導，多元參與”的治理格局與學者們心中的合作治理還相去甚遠。

作者單位：深圳大學法學院社會學系

責任編輯：秦開鳳