古南正皓 李世平

內(nèi)容提要 隨著低碳農(nóng)業(yè)這一概念的提出，低碳農(nóng)業(yè)的外部性及其補償機制問題就成為低碳農(nóng)業(yè)研究的重要突破口和立足點，但現(xiàn)有的研究不夠深入也缺乏明確的目的性。文章梳理檢討了中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)奶剿髋c研究，分析提出在原有的農(nóng)業(yè)政策基礎(chǔ)上建立一個全面的、層次分明的種植業(yè)低碳補償機制。

關(guān)鍵詞 低碳農(nóng)業(yè) 補償機制 外部性

〔中圖分類號〕F322 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0125-04

一、引言

全球變暖日益威脅到人類社會的生存發(fā)展，2014年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《第五次評估報告》肯定地指出人為活動導(dǎo)致的溫室氣體濃度增加是導(dǎo)致氣候變化的主要原因。IPCC的報告還顯示，2010年49（±4.5）總噸（gross ton）的溫室氣體排放量中，來源于農(nóng)林業(yè)的排放當(dāng)量占到了24%（其中直接碳排放占23%，間接碳排放占0.87%），僅次于工業(yè)（31%），但卻大于建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和能源供應(yīng)部門的碳排放當(dāng)量，因此農(nóng)林業(yè)是全球氣候變暖的重要貢獻者之一。

低碳耕作方式與傳統(tǒng)耕作方式相比，土地固碳效果明顯，據(jù)估計低碳耕作的土地含碳量比傳統(tǒng)耕作高20%，年均減排CO2 0.61～1.27噸/公頃。雖然低碳農(nóng)業(yè)對改善生態(tài)環(huán)境貢獻巨大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更多追求的是經(jīng)濟效益，加之低碳農(nóng)業(yè)存在外部性，激勵機制缺乏會導(dǎo)致低碳農(nóng)業(yè)難以持續(xù)發(fā)展，因此建立低碳農(nóng)業(yè)補償機制就成為發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的必然要求。本文選取低碳農(nóng)業(yè)外部性這一全新切入點，討論我國低碳農(nóng)業(yè)補償機制的構(gòu)建，為實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)提供思路和參考。

二、文獻綜述

根據(jù)麥肯錫公司的一項研究，2030年我國農(nóng)業(yè)部門技術(shù)上可行的減排潛力達6.4×108噸CO2當(dāng)量，占我國總減排潛力的近10%。陳泮勤根據(jù)經(jīng)驗?zāi)Ｐ屯扑?，我國施用化肥、秸稈還田、施用有機肥和免耕措施對農(nóng)田固碳的貢獻分別為4051×104 tC/a、2389×104 tC/a、3583×104 tC/a、117×104 tC/a，如果這些措施進一步得到推廣和應(yīng)用，其固碳能力將得到進一步提升，總固碳能力能達到1.821×108 tC，占2008年我國能源活動碳排放的9.7%。①李迎春采用GAINS模型，模擬了減少氮肥施用量、優(yōu)化施肥、使用消化抑制劑和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)四種減排措施的農(nóng)田N2O減排潛力。根據(jù)他的測算，到2030年，通過減少施肥可減排N2O約85kt，通過施用緩釋肥、長效肥可減排70kt，通過使用消化抑制劑可減排320kt，通過精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)可減排140kt的N2O。李迎春：《中國農(nóng)業(yè)氧化亞氮排放及減排潛力研究》，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士學(xué)位論文，2009年，第87頁。

低碳農(nóng)業(yè)能夠帶來巨大的生態(tài)效益，在國際上通常使用生態(tài)補償來激勵農(nóng)戶實踐低碳農(nóng)業(yè)的積極性。張誠謙在我國最早提出生態(tài)補償?shù)母拍?，認為資源在開發(fā)利用的同時，必須對其進行物質(zhì)、能量投入以維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，并進一步根據(jù)這一特點探討了生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)和具體方法。張誠謙：《論可更新資源的有償使用》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1987年第5期。在生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)研究方面，鄭海霞提出環(huán)境外部性理論、生態(tài)資產(chǎn)理論、生態(tài)服務(wù)功能價值理論和公共物品理論是生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。鄭海霞：《中國流域生態(tài)服務(wù)補償機制研究》，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士學(xué)位論文，2006年，第15頁。在生態(tài)補償機制研究方面，曹明德站在環(huán)境法學(xué)的角度提出，生態(tài)補償是環(huán)境資源的受益人、國家、社會組織對因保護生態(tài)環(huán)境而遭受損失個人或組織支付的一定的經(jīng)濟補償。曹明德：《森林資源生態(tài)效益補償制度簡論》，《政法論壇》2005年第1期。章家恩論述了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的表現(xiàn)形式，指出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究必須同農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)價值評估與生態(tài)補償統(tǒng)一起來。章家恩：《農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與可持續(xù)利用對策探討》，《生態(tài)學(xué)雜志》2004年第4期。可見，國內(nèi)研究多從宏觀政策角度分析問題，缺乏針對性、系統(tǒng)性的補償研究，鑒于此，本文嘗試從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)能減排的角度來構(gòu)建低碳農(nóng)業(yè)補償機制的整體框架。

三、低碳農(nóng)業(yè)的外部性

1.低碳農(nóng)業(yè)外部性的界定

外部性又稱外部成本或溢出效益，它包括外部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟。從產(chǎn)生領(lǐng)域劃分，外部性包括生產(chǎn)外部性和消費外部性。一系列農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動導(dǎo)致低碳農(nóng)業(yè)外部性的產(chǎn)生，因此低碳農(nóng)業(yè)的外部性屬于生產(chǎn)外部性。從影響效果來看，低碳農(nóng)業(yè)的外部效益屬于正外部效應(yīng)，低碳農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中降低的碳排放量，減緩了溫室效應(yīng)，給整個社會帶來福利，從中并未獲得補償。從產(chǎn)生的時空角度來看，外部性分為代內(nèi)外部性和代際外部性。低碳農(nóng)業(yè)不僅對當(dāng)代社會產(chǎn)生有益影響，同時這種有益影響向未來延伸，屬代際外部性。

2.低碳農(nóng)業(yè)外部性的表現(xiàn)

（1）農(nóng)業(yè)收益外溢

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，其貢獻包括四個方面：產(chǎn)品貢獻、要素貢獻、市場貢獻、外匯貢獻。譚崇臺：《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)概論》，武漢大學(xué)出版社，2008年，第76頁。其中要素貢獻最重要，即通過工農(nóng)產(chǎn)品間的價格“剪刀差”為工業(yè)提供資本以及大量廉價勞動力。這種貢獻真實存在卻無法計量，也就沒有相應(yīng)的補償。就此而言，我國農(nóng)業(yè)存在明顯的收益外溢現(xiàn)象。

（2）保護生物多樣性，無償“提供”生態(tài)環(huán)境

采取低碳耕作的方式能有效避免傳統(tǒng)生產(chǎn)方式帶來的土壤肥力下降、侵蝕酸化嚴(yán)重、土壤微生物數(shù)量下降等諸多危害，從而間接起到保護生物多樣性的作用。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，不論濕地、林地或者耕地等都具有凈化環(huán)境、防止水土流失的重要作用，社會公眾也從中無償受益。

（3）提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，保護糧食安全

低碳農(nóng)業(yè)促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中資源的高效利用，有機肥替代化肥以及農(nóng)藥使用量的降低都會提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，從而推動綠色農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。優(yōu)質(zhì)耕地不斷減少一定程度上威脅著農(nóng)產(chǎn)品的供給，而推動低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保護現(xiàn)有耕地資源，有利于糧食安全，維護社會穩(wěn)定。

四、現(xiàn)有補貼機制對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約

1.現(xiàn)有的糧食補貼機制

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的碳排放屬于外部性問題，其解決途徑有兩種：庇古機制或科斯機制。庇古機制通過征稅或補貼使外部性內(nèi)部化處理，科斯機制是通過界定產(chǎn)權(quán)并允許產(chǎn)權(quán)交易來解決外部性問題。目前世界上大多數(shù)國家都采用較為靈活的庇古機制，采取征稅和補貼的方式來提高農(nóng)業(yè)正外部效益。

補貼的方式一般有三種：直接補貼、投入補貼和產(chǎn)出補貼。李揚：《財政補貼經(jīng)濟分析》，新知三聯(lián)書店，1990年，第34頁。直接補貼是指不經(jīng)過市場等中間環(huán)節(jié)，政府直接將補貼款支付給農(nóng)民。這種補貼既能直接增加農(nóng)民收入，還能限制農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。投入補貼是政府對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的投入環(huán)節(jié)進行補貼。一般有兩種途徑，其一是對降低內(nèi)部成本進行補貼，例如農(nóng)機購買補貼、良種補貼等；另一種是通過間接手段降低外部成本，例如提高對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入、加強農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)等。產(chǎn)出補貼，即政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格給予補貼。產(chǎn)出補貼能有效提升農(nóng)產(chǎn)品供給量，增加農(nóng)民收入。

2.糧食補貼機制存在不足

農(nóng)業(yè)顯著的外部性決定了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須突破現(xiàn)有糧食補貼機制。當(dāng)農(nóng)業(yè)活動對自然環(huán)境造成的影響無法通過市場進行調(diào)節(jié)、外部經(jīng)濟行為無法獲得經(jīng)濟補償時，經(jīng)濟主體會采取外部不經(jīng)濟行為，造成生態(tài)環(huán)境惡化等后果。因此，使外部性內(nèi)部化處理，激勵外部經(jīng)濟行為成為問題化解的關(guān)鍵。

現(xiàn)有糧食補貼政策只考慮到了促進糧食生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入，并未考慮到農(nóng)民生產(chǎn)行為對糧食的影響。既要保證農(nóng)民的種糧積極性，又要最大限度調(diào)動低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的主動性，最為有效的方式就是將強制征稅變?yōu)檫m當(dāng)補貼，降低農(nóng)業(yè)成本，激勵低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。

五、低碳農(nóng)業(yè)補償制度的構(gòu)建

1.低碳補償?shù)膬?nèi)涵

我國在向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中面臨一系列困難，這主要是由于我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的目標(biāo)和能力存在矛盾。李猛：《中國模式與中國低碳經(jīng)濟困難》，《人文雜志》2011年第1期。解決矛盾的關(guān)鍵點就是低碳農(nóng)業(yè)補償機制，它是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共處為根本目的，根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能的價值評估結(jié)果，通過政府和市場兩種調(diào)節(jié)手段對那些因為保護生態(tài)環(huán)境而使自身利益遭受損失的主體進行補償?shù)囊环N將環(huán)境外部效應(yīng)內(nèi)部化的經(jīng)濟手段。建立健全低碳補償機制，就是要將低碳農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的正外部效益進行內(nèi)部消化，形成一套合理有效的良性機制，確保各環(huán)節(jié)中生態(tài)環(huán)境的受益者付費、保護者得到合理補償。

2.低碳補償?shù)脑瓌t

（1）因地制宜的原則

我國幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差異較大。地區(qū)間差異決定了低碳補償不能“一刀切”，要根據(jù)不同地方的具體情況因地制宜提出相適應(yīng)的補償措施、補償目標(biāo)和補償方式。

（2）誰貢獻、誰受益原則

對于生態(tài)環(huán)境的維護，我們應(yīng)該以預(yù)防為主，從源頭上減緩溫室氣體污染，運用市場經(jīng)濟手段對環(huán)境進行保護。當(dāng)集體或個人用低碳方式從事農(nóng)業(yè)活動，對低碳環(huán)保做出貢獻時，環(huán)境獲益者應(yīng)對其進行資金、技術(shù)上的補償，政府也應(yīng)給予其政策優(yōu)惠。

3.低碳補償?shù)闹黧w與客體

低碳補償法律關(guān)系的主體是指低碳補償法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，根據(jù)產(chǎn)生依據(jù)和執(zhí)行職能可以分為補償主體、受償主體和實施主體。補償主體即低碳補償?shù)墓┙o方，具體指從他方促進碳減排的生產(chǎn)生活行為中獲益的地區(qū)、企業(yè)和個人，其界定和執(zhí)行的基本原則為：國家為主、補償能力優(yōu)先、誰受益誰補償；曹明德：《森林資源生態(tài)效益補償制度簡論》，《政法論壇》2005年第1期。受償主體即低碳補償?shù)慕邮苤黧w，具體指低碳生產(chǎn)建設(shè)過程中因為個體行為而給他方帶來利益或致使自身應(yīng)得利益受損的一方；實施主體，是指實現(xiàn)低碳補償供給和接受的中間操作者。生態(tài)環(huán)境具有“公共物品”的屬性，加之補償參與主體眾多、生態(tài)受益和經(jīng)濟受損不易定量化，導(dǎo)致補償直接通過市場交易的成本過大、操作性較差，因此需要引入中間環(huán)節(jié)的實際操作者，最佳實施主體就是公共利益的代表者——政府。

低碳補償法律關(guān)系的客體是低碳補償法律關(guān)系權(quán)利和義務(wù)所共同指向的對象，張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社，2011年，第113頁。應(yīng)包括兩類：一是物，即自然資源和生態(tài)環(huán)境；二是行為，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中保護和改善自然生態(tài)、削減碳排放的行為。

4.種植業(yè)低碳補償?shù)姆秶?/p>

種植業(yè)低碳補償?shù)姆秶侵敢蛑黧w采取低碳生產(chǎn)方式對環(huán)境的修復(fù)、保護作用以及對低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)投入和推廣而應(yīng)給予補償?shù)幕顒涌偡Q。這主要包括：（1）經(jīng)濟主體因保護、修復(fù)生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的實際費用；（2）因保護生態(tài)環(huán)境而承受損失的主體；（3）他人依法使用生態(tài)環(huán)境權(quán)利卻沒有向權(quán)利人提供報酬補償?shù)牟糠?；?）低碳補償主體間按照合同約定所需支付的補償金額；（5）低碳農(nóng)業(yè)的科研與推廣投入費用；（6）對農(nóng)戶使用節(jié)能減排技術(shù)或采取低碳生產(chǎn)行為應(yīng)當(dāng)給予的獎勵。

5.種植業(yè)低碳補償?shù)姆绞?/p>

國際通用的補償方式主要包括政府補償與市場補償。我國現(xiàn)階段主要以政府補償為主，這種方式在補償實施的初始階段扮演著至關(guān)重要的角色，隨著市場機制的逐漸成熟，可逐步引入市場補償方式。

政府補償包括：（1）貨幣補償。這是最直接的補償方式，主要通過財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金這兩種途徑來實現(xiàn)，其中前者是我國目前生態(tài)補償和低碳補償?shù)闹饕侄?。?）政策補償。政府在其職權(quán)范圍內(nèi)給予一些政策上的優(yōu)惠待遇，促進低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。（3）技術(shù)補償。補償主體向受償主體免費提供技術(shù)上的指導(dǎo)，提高其管理水平和生產(chǎn)效率。

市場補償是通過市場經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)，從而改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。它包括：（1）征收生態(tài)環(huán)境稅費，通過向生態(tài)環(huán)境的享用者和受益者征收附加稅，補貼低碳生產(chǎn)行為的群體或個人，刺激農(nóng)戶降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，改善生態(tài)環(huán)境。（2）打造農(nóng)業(yè)碳匯交易市場。利用國際碳市場，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)組織形態(tài)，發(fā)展農(nóng)林混合作業(yè)，達到雙贏的局面，從而對生態(tài)環(huán)境進行補償。（3）綠色產(chǎn)品標(biāo)識。對使用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式所生產(chǎn)的產(chǎn)品加以權(quán)威第三方認證的綠色產(chǎn)品標(biāo)識，且將此類產(chǎn)品的定價標(biāo)高于市場上的普通產(chǎn)品，而消費者在購買時實際已經(jīng)支付了所享受到的生態(tài)服務(wù)費用。

六、種植業(yè)低碳補償?shù)默F(xiàn)實路徑

1.在原有補貼機制中納入低碳生產(chǎn)的考量

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中無法避免碳排放，對于生產(chǎn)過程中正常的碳排放應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)。對運用低碳生產(chǎn)方式促進低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)戶應(yīng)給予一定的獎勵，例如采取滴灌、免耕等方式對他們進行合理補貼。對種植蔬菜、瓜果與花卉的農(nóng)戶來講，由于生產(chǎn)方式的不同，對自然環(huán)境的碳排放影響也大不相同。鑒于此，建議政府采取征稅和補貼雙管齊下的調(diào)節(jié)手段，在制定化石能源投入標(biāo)準(zhǔn)后，對于超過標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)征稅，對低于標(biāo)準(zhǔn)的進行補貼，但補貼的強度不宜太大，可以采取技術(shù)指導(dǎo)等方式。

2.大力開展低碳補償試點工作

從2011年開始，我國設(shè)定了各省的具體減排目標(biāo)并通過建立碳交易試點來承擔(dān)減排責(zé)任，并大力推動各省的低碳工作試點的發(fā)展工作。馮宗憲：《基于影響因素分析的中國出口減排重點部門選擇和減排途徑研究》，《人文雜志》2013年第8期。許多地方進行了積極并卓有成效的實踐探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。但就實際來看，對于低碳補償?shù)难芯恳岳碚撎接憽⒒A(chǔ)共性問題研究居多，而對不同地區(qū)、不同流域等具體區(qū)域的差異性研究不足，尤其是差異性基礎(chǔ)之上的低碳補償技術(shù)和低碳補償政策的研究極為缺乏，這導(dǎo)致目前低碳補償機制的相關(guān)研究存在著可操作性、可推廣性不足的弊端。因此，有必要在共性的基礎(chǔ)理論構(gòu)建之上，進一步在低碳補償?shù)闹攸c領(lǐng)域，開展以建立系統(tǒng)性、全方位的低碳補償機制為目標(biāo)的試點工作。

3.種植業(yè)低碳補償法制化

農(nóng)業(yè)低碳補償制度是環(huán)境經(jīng)濟政策的法律化，是對保護資源環(huán)境的行為進行補償，以激勵經(jīng)濟主體采取環(huán)境友好型生產(chǎn)方式，達到保護生態(tài)環(huán)境的目的；其實質(zhì)是補償主體通過征稅或補貼的方式，使環(huán)境資源外部性內(nèi)部化，維護生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能。

在低碳環(huán)保的時代背景下，低碳農(nóng)業(yè)補償機制作為一項環(huán)境資源領(lǐng)域新興的重要制度，它旨在實現(xiàn)不同區(qū)域、不同流域、不同產(chǎn)業(yè)、不同階層以及不同國家間經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的再分配，促進各方博弈主體友好協(xié)作、利益共享與成本共擔(dān)。從本質(zhì)上說，低碳農(nóng)業(yè)補償機制就是對環(huán)境不均衡的一種矯正。目前，我國環(huán)境資源保護法仍然存在較多缺陷，對低碳補償機制的研究也處于起步階段，立法上缺乏系統(tǒng)性和完整性。尹海員、劉妍：《“后京都”時代我國碳金融市場發(fā)展的層次設(shè)計研究》，《人文雜志》2014年第7期。為了解決日益嚴(yán)重的生態(tài)危機，應(yīng)該盡快將低碳補償機制的原則、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容以法律條文的形式予以明確，促進人與自然和諧發(fā)展。

作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院