陳新華　劉崢　劉卯釗

摘要 新農(nóng)村建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)村土地問(wèn)題是新農(nóng)村建設(shè)的核心問(wèn)題。該研究針對(duì)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的土地利用管理問(wèn)題，如村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；過(guò)分追求眼前經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致耕地面積大量縮減；農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重；土地節(jié)約、集約利用率低等。提出了合理規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作，堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加強(qiáng)土地的節(jié)約、集約、可持續(xù)利用，完善土地政策和法規(guī)等對(duì)策建議，為新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村土地；綜合管理

中圖分類(lèi)號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）13-04097-02

Abstract New socialistic countryside construction is the important foundation of building a harmonious socialist society and the problem of rural land is the core of new socialistic countryside construction. In view of the problems of rural land utilization and management in new socialistic countryside construction， such as lack of coordinated planning of rural construction， excessive pursuit of immediate economic benefits， rural land serious idle phenomenon， low intensive land use rate and so on. Several suggestions were put forward， such as rational planning， coordinated promoting rural land comprehensive integration， insist cultivated land protection system， speeding up promotion of agriculture industrialization， strengthening land intensive and sustainable use， perfecting land policy and laws， which will provide reference for new rural construction.

Key words New socialistic countryside construction； Rural land； Integrated management

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)任務(wù)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)構(gòu)建的一條重要途徑。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，而土地問(wèn)題則是新農(nóng)村建設(shè)的核心問(wèn)題，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題面臨的一項(xiàng)重要內(nèi)容。土地是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民之間的重要聯(lián)系樞紐，是農(nóng)村之根本，是廣大農(nóng)民賴(lài)以生存的主體。土地管理一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。因此，合理規(guī)劃利用農(nóng)村土地，解決土地管理中遇到的各種問(wèn)題，不僅直接關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，也關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，對(duì)于建設(shè)創(chuàng)新、和諧、發(fā)展的社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村意義重大。

1 新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中存在的土地管理問(wèn)題

1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平得到明顯提高，但其生活習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念并未產(chǎn)生根本思想轉(zhuǎn)變。農(nóng)民在住房建設(shè)方面，依然受傳統(tǒng)思想影響，如建房選址隨意、隨意拆遷、盲目攀比等，整個(gè)村落沒(méi)有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，村莊建設(shè)處于無(wú)序的自由發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)造成很大的困擾。

1.2 過(guò)分追求眼前經(jīng)濟(jì)利益，耕地面積縮減

隨著人口的迅速增長(zhǎng)及以土地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加速，我國(guó)農(nóng)村用地不合理現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。許多農(nóng)民為了追求眼前經(jīng)濟(jì)方面的巨大利益，忽略了農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)，如將肥沃的耕地改成養(yǎng)魚(yú)池塘或是家禽飼養(yǎng)場(chǎng)，完全破壞了村落原有耕地結(jié)構(gòu)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[2]。此外，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展給“小產(chǎn)權(quán)房”帶來(lái)了發(fā)展契機(jī)，雖然國(guó)土資源部曾經(jīng)多次指出小產(chǎn)權(quán)房的不合法性，但小產(chǎn)權(quán)房較于商品房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，對(duì)于中、低薪階層依然有巨大吸引力，此類(lèi)現(xiàn)象更是屢禁不止。越來(lái)越多的小產(chǎn)權(quán)房的建立，必然會(huì)對(duì)農(nóng)村耕地資源造成威脅，農(nóng)業(yè)用地資源的不斷縮減即將成為新農(nóng)村建設(shè)亟待解決的難題[3]。

1.3 農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

城市是中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展極，農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，現(xiàn)代化的過(guò)程也是城鎮(zhèn)化的過(guò)程，意味著農(nóng)村人口不斷流入城市。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)步入快速城鎮(zhèn)化階段，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，一些地方出現(xiàn)了“空心村”。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員日益增多，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的外流，隨之而來(lái)的農(nóng)村耕地閑置棄荒、宅基地閑置的現(xiàn)象也越來(lái)越普遍[3]。同時(shí)由于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不健全，缺乏有效的盤(pán)活渠道，導(dǎo)致嚴(yán)重浪費(fèi)了有限的土地資源，這不僅會(huì)影響到糧食的供應(yīng)產(chǎn)量以及生產(chǎn)安全，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.4 土地節(jié)約、集約利用率低

我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量多，土地被居民點(diǎn)分割，導(dǎo)致土地利用規(guī)模狹小，集約化程度低，客觀上加大了使用大面積土地的難度。過(guò)多的居民點(diǎn)也導(dǎo)致很多基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)了大量土地資源。農(nóng)用土地與非農(nóng)建設(shè)用地的互相切割，致使村內(nèi)用地結(jié)構(gòu)松散，土地利用效率低下。這種內(nèi)部布局上的松散無(wú)序嚴(yán)重制約了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的形成和發(fā)揮，影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程[1]。

2 農(nóng)村土地管理問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

2.1 合理規(guī)劃農(nóng)村土地

在符合國(guó)家國(guó)土利用規(guī)劃政策背景下，根據(jù)本地的實(shí)際現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)編制農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，加強(qiáng)新農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃的有機(jī)融合；優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)，合理安排土地用途，防止非法建設(shè)；合理確定各類(lèi)農(nóng)用地、生態(tài)保護(hù)用地、建設(shè)發(fā)展用地的規(guī)模和邊界[4]。遵照“因地制宜、合理布局”的原則，做好新農(nóng)村的規(guī)劃工作；按照符合規(guī)劃、量力而行、尊重民意、突出特色的原則，搞好民居建設(shè)，重點(diǎn)推廣生態(tài)型、節(jié)能型和風(fēng)俗型住宅，注重保持當(dāng)?shù)亟ㄖ卣?，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。要強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃先行”的地位，對(duì)規(guī)劃實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)要求，堅(jiān)持立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀念，不得隨意突破各類(lèi)規(guī)劃要求，確保一張藍(lán)圖繪到底，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的最終目標(biāo)。

2.2 統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作

農(nóng)村土地整理是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的首要任務(wù)。在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行清查，調(diào)查核實(shí)本地的土地利用情況，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)田、水、路、林、住宅等進(jìn)行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置，有效改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活[5]。新農(nóng)村的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要在土地整治工作上進(jìn)行，使農(nóng)村的土地結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，利用好農(nóng)村的每一寸土地，從而保證農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，永保耕地紅線(xiàn)

保護(hù)耕地的最主要目的在于維護(hù)糧食的產(chǎn)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，對(duì)增加我國(guó)的國(guó)民收入有著重要的推動(dòng)作用。保護(hù)耕地還有保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的功能，也是新農(nóng)村建設(shè)中的重要要求。因此，各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體現(xiàn)劃，按照“供給引導(dǎo)和制約需求”的原則，合理確定各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的規(guī)模和布局，嚴(yán)格建設(shè)用地審批程序，對(duì)建設(shè)用地依法進(jìn)行審批，嚴(yán)禁“圈地”、囤地，禁止不合理的破壞耕地改建池塘的行為，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內(nèi)[6]。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施完善等需要利用集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體所有土地時(shí)，必須符合土地利用的整體規(guī)劃，并在依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可證后進(jìn)行申請(qǐng)各個(gè)項(xiàng)目的審批。全面提高耕地占用和用地成本，嚴(yán)禁以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名非法占有或租用農(nóng)民集體所有土地。嚴(yán)禁耕地占補(bǔ)平衡中占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的情況。嚴(yán)格控制“小產(chǎn)權(quán)房”的建造與交易，堅(jiān)決制止打著建設(shè)新農(nóng)村和改造舊村的旗號(hào)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為，以保護(hù)農(nóng)村土地資源。

2.4 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)閑置土地再利用

國(guó)家應(yīng)該重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，開(kāi)發(fā)高產(chǎn)量的農(nóng)作物新品種，努力研制低造價(jià)、高性能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)器，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。同時(shí)大力發(fā)展與農(nóng)業(yè)相關(guān)的行業(yè)，以解決勞動(dòng)力在農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)過(guò)少的問(wèn)題。總之，要按照區(qū)域特征，調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增加農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村勞動(dòng)力外流以及土地拋荒、閑置現(xiàn)象。在新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)于住宅用地還應(yīng)堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”政策，進(jìn)一步規(guī)范宅基地審批制度，同時(shí)探討農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。全面整治“空心村”，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際，將分散零星或相對(duì)集中連片的舊房進(jìn)行拆建，鼓勵(lì)農(nóng)民新建住宅向中心規(guī)劃建成區(qū)、中心村集中，積極推進(jìn)中心集鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，同時(shí)建設(shè)新民居要與拆舊相結(jié)合，不能進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村居民點(diǎn)面積；將因倒閉、破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置用地與新生企業(yè)力量相結(jié)合，使閑置土地紛紛“上崗”，充分利用有限的土地資源[7]。

2.5 加強(qiáng)土地的節(jié)約、集約、可持續(xù)利用

節(jié)約集約用地，是當(dāng)前嚴(yán)格土地管理，實(shí)施土地精細(xì)化管理的重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，有效保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要措施之一?，F(xiàn)階段推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的節(jié)約、集約利用有3條途徑：一是以“人口集中”促農(nóng)村土地集約利用，讓那些有能力、有意愿進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村人口能夠很方便、很放心地出讓土地產(chǎn)權(quán)，為人口集中和土地集約利用創(chuàng)造條件[8]。農(nóng)民居民點(diǎn)集約利用不僅可以增加有效耕地面積，而且還可以大大改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件，是當(dāng)前農(nóng)村土地集約利用的重點(diǎn)。二是嚴(yán)格執(zhí)行“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)用地空間優(yōu)化布局，推進(jìn)農(nóng)村土地集約，同時(shí)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)值產(chǎn)能。三是建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化。土地流轉(zhuǎn)是構(gòu)成農(nóng)村土地資源合理配置、提高土地利用率的前提條件，也是土地相對(duì)集中和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑，而土地的相對(duì)集中和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)則是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必要前提。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，對(duì)于我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展及“三農(nóng)”問(wèn)題的解決都是極為關(guān)鍵的因素[9]。

2.6 完善土地政策和法規(guī)

農(nóng)村土地問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定大局，必須以政策為引導(dǎo)。目前國(guó)家已經(jīng)制定和出臺(tái)了有關(guān)土地整理的相關(guān)政策，但是在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中土地管理還會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的新問(wèn)題，這就需要政府不斷完善和改進(jìn)相關(guān)土地管理制度和政策，各地也要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r敢于突破、勇于嘗試、創(chuàng)新理念，制定強(qiáng)制性或鼓勵(lì)性的政策措施，以保障社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作的順利推進(jìn)。同時(shí)政府還應(yīng)加大督查督辦力度，及時(shí)解決在征地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益，有效規(guī)范，對(duì)農(nóng)村土地利用嚴(yán)格監(jiān)管。

3 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。在社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)中，土地管理問(wèn)題一直是焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，其規(guī)劃、利用、管理都存在很多問(wèn)題。想要切實(shí)有效解決農(nóng)村土地管理問(wèn)題，需要在不斷的發(fā)展中完善農(nóng)村土地管理，維護(hù)農(nóng)民的利益，改善農(nóng)民的生活水平，同時(shí)還需要政府和廣大人民群眾的協(xié)同努力。

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