季燕霞　石亞林

摘 要：重大項目具有顯著的外部性、公共性特征，需要在有效的社會監(jiān)督和政府管理之下對項目建設可能帶來的環(huán)境和社會風險進行評估、制約。但是，在我國現(xiàn)實中，由于地方政府熱衷于GDP績效 、官員偏好主導地方公共決策等主客觀原因，重大項目的環(huán)境和社會風險評估更多表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”。反思近年來國內(nèi)高頻率發(fā)生的環(huán)境群體性事件的生成原因及社會效應，必須在重大項目社會風險控制的制度層面作出有效改進，具體而言：應當在項目決策中強制性嵌入社會風險評估，細分社會風險等級，重視異議權，調(diào)配相關利益者決策的比重，構建動態(tài)監(jiān)測的糾錯機制。

關鍵詞：地方政府；重大項目；社會風險評估；風險控制；制度改進

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0004-03

近年來我國環(huán)境群體性事件高頻率發(fā)生，其中較大部分是由于一些地方的重大投資或決策項目對周邊居民的生活環(huán)境、經(jīng)濟利益造成事實的或潛在的損害，引發(fā)民眾維權抗爭。地方政府迫于公眾壓力，往往采取匆忙宣布永久性停建的方式以平息事端。這一行為客觀上不僅造成項目本身巨大的沉沒成本，也帶來經(jīng)濟、政治、生態(tài)環(huán)境等多層次的社會成本，損害了政府公信力。為此，需要深刻反思我國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展模式及投資決策管理中存在的問題，有效推進重大投資項目社會風險評估制度建設，提高政府公共決策的科學性與合法性，增進社會和諧穩(wěn)定。

一、我國地方重大項目社會風險評估面臨的現(xiàn)實困境

重大項目一般是指被國家或省市縣政府擬定的重大投資工程或涉及廣大群眾切身利益的重大決策，其對一定區(qū)域的經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)、環(huán)境具有廣泛影響。在“應然”意義上，重大項目決策不僅要系統(tǒng)研究項目自身的經(jīng)濟收益與成本，還需要對可能產(chǎn)生的環(huán)境及社會穩(wěn)定影響進行預測、分析和評估，制定相應對策和解決預案，以規(guī)避、控制、降低和應對可能產(chǎn)生的社會風險。

發(fā)達國家的項目評估自上世紀五十年代以來經(jīng)歷了從注重財務評價，到推行社會費用效益分析、環(huán)境評價，再到強調(diào)社會評價的四個發(fā)展階段，[1]從單一的經(jīng)濟評價遞進到經(jīng)濟、技術、環(huán)境和社會因素的綜合評價，重視項目投資對社會帶來的貢獻與影響，從而為降低社會風險、實現(xiàn)項目的可持續(xù)發(fā)展提供保障。在現(xiàn)實中，對投資者來說，追求經(jīng)濟利潤最大化的財務評價，可以說是一種出自內(nèi)在本能的驅(qū)使，而進行環(huán)境和社會風險評估往往是應對外部壓力和社會需要，是迫于現(xiàn)實利益矛盾而作出的回應，一般都是在強有力的社會監(jiān)督和政府監(jiān)管之下進行的。

我國政府借鑒國外的相關經(jīng)驗，早在2002年九屆全國人大常委會上就制定并頒布了《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定在規(guī)劃通過和項目建設之前，都必須進行環(huán)境影響評價，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響。但是，近年來我國的環(huán)境利益沖突卻不斷加劇，環(huán)境群體性事件以29%的速度遞增，[2]嚴重影響了社會穩(wěn)定，引起公共輿論的高度關注。對重大項目進行社會風險評估，預防和控制利益沖突成為社會和諧發(fā)展的迫切要求。必須看到，目前我國地方性重大項目進行環(huán)境影響及社會風險評估面臨諸多困境和制約因素。

首先，地方政府熱衷于投資項目的經(jīng)濟效益，有意或無意地忽略環(huán)境及社會風險評估。我國經(jīng)濟運行的一個重要現(xiàn)實是分稅制下地方政府追求GDP和財政稅收績效，熱衷于重大項目投資，不斷加大招商引資力度，甚至在一些同層級或地域相鄰的城市，地方政府間為爭奪投資項目的競爭常常達到相互攻訐的程度。在不少地方政府的發(fā)展理念中，習慣性地將GDP增長等同于公共利益。對于能為轄區(qū)內(nèi)帶來顯著GDP增長效應的一些重大項目投資論證要求不嚴格，一些政府部門甚至千方百計地幫助投資企業(yè)獲得項目審批權，投資項目的環(huán)境影響及社會風險評估更多地表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”?？v觀最近幾年全國各地的環(huán)境群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)這樣的事實，即造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)往往都是能給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來巨大推動、能為地方政府帶來大量稅收的企業(yè)。甚至在一些地方，政府的重要財政來源就是此類高污染、高耗能的企業(yè)?！霸诳茖W發(fā)展觀提出之前，我國的環(huán)境污染大都是政府允許、認同、支持的污染。”[3]在近年來我國波瀾迭起的PX項目群體事件中，地方政府出于對此所蘊含的巨大經(jīng)濟利益的考量，積極地試圖新建或在原有的化工生產(chǎn)基礎上嫁接PX項目，而民眾出于環(huán)境和健康權益的維護對其進行強烈抗議，令人關注的是其中不少項目都堂而皇之地通過了所謂的環(huán)境影響評估。一些地方政府對政策公正、司法公平、公民權利、生態(tài)環(huán)境保護等社會利益要求，由于不能立即帶來直接經(jīng)濟利益常常有意或無意地予以忽視。

其次，地方主要領導干部的偏好常常主導項目投資和公共決策。重大工程或公共項目建設的目的在于維護和增進社會公共利益，只有民眾參與下的公共項目建設決策才能貼近民眾的愿望，反映社會的實際需求。而我國地方公共項目建設，普遍地表現(xiàn)出行政主導力量較強、公眾參與力量較弱的特征。在現(xiàn)實中，由于政府管理體制運行中存在責任不清、權責不明、追究不嚴的事實，加之政府績效考核注重顯性成績，助長了干部急功近利的傾向。一些官員依據(jù)自己的偏好推行公共決策，特別是“一把手”的偏好直接決定公共項目的建設或改造。一些投資決策實際上是一種聲音說話，是少數(shù)人或個別人拍板的結果，不可避免地帶來了環(huán)境公害工程、半截子工程、“豆腐渣”工程。

第三，評估指標不夠系統(tǒng)，多強調(diào)項目的可行性，缺少不可行性論證。重大工程建設項目除了自身的經(jīng)濟、技術風險，還可能產(chǎn)生在土地征用、房屋拆遷、安置保障、環(huán)境改變、相關利益者價值沖突等敏感問題上，極易引發(fā)利益矛盾和群體性事件等社會風險。而我國地方政府重大投資項目的評估指標多強調(diào)了項目在經(jīng)濟與技術上的可行性分析，對于項目可能帶來的環(huán)境及民眾心理的影響則缺少足夠調(diào)研和“不可行性”分析。一些重大項目更是存在“決策在先，評估在后”的問題，正如國內(nèi)輿論媒體所描述的，“在地方公共物品供給決策中很少有‘不可行的項目，因為領導的意志常常在項目論證之前就已建立”。[4]endprint

第四，項目評估多注重靜態(tài)效應，忽視動態(tài)跟蹤監(jiān)測與調(diào)整。重大項目大都涉及面廣，且影響深遠，需要分析、識別、預測在項目建設之前、之中、之后不同階段可能出現(xiàn)的問題，進行風險控制的動態(tài)研究。而在我國不少地方政府主導的投資項目多注重短期效應分析，且一評了之，低估社會心態(tài)變化可能帶來的影響以及項目建設中存在的風險變化，忽視動態(tài)監(jiān)測與調(diào)整。

二、強化重大項目社會風險評估制度建設的客觀依據(jù)

重大項目社會風險評估一般需要考慮兩個關鍵因素：其一是看項目建設是否具備外部支持環(huán)境，即在現(xiàn)有的經(jīng)濟、政治、文化、社會條件下，項目所在地的群眾對項目是否具有足夠的承受力，所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受；其二是看項目決策本身合理性與合法性，也就是是否順應了民心和民意，是否可能加劇當?shù)厣鐣婷?。強化政府對重大項目社會風險評估的監(jiān)管，推進風險評估制度建設，是社會發(fā)展和時代賦予政府的使命，是責任政府的重要體現(xiàn)。具體而言：

首先，重大項目具有顯著的外部性、公共性，處置不當會引發(fā)社會政治風險。無論是重大工程項目建設還是公共政策制定，在不同程度上都事關人民群眾的切身利益，具有很強的外部性、公共性，因而備受社會關注。如前所述，我國地方政府往往更多地注重并竭力宣傳項目投資在稅收、就業(yè)等方面帶來的正效應，忽視項目生產(chǎn)可能產(chǎn)生的負效應，導致利益矛盾尖銳化。在江蘇啟東“7.27事件”發(fā)生之前的數(shù)年時間里，當?shù)孛癖娫ㄟ^集體上訪、公益訴訟等各種合法渠道表達意見和利益訴求，卻未能得到當?shù)卣闹匾暫陀行Щ貞?，累積了社會怨恨，直至爆發(fā)大規(guī)模群眾抗議。一些地方的決策部門把聽證會開成了“通知會”、“告知會”。更有甚者，在聽證代表上做手腳，或在聽證會程序上設置障礙。類似這樣的聽證會已經(jīng)失去了實際意義，代表不了真正的民意。事實充分表明，當政府決策的制定和調(diào)整缺乏程序化、制度化的運作，老百姓的利益表達缺乏順暢的通道，就容易出現(xiàn)非程序化乃至暴力表達的局面。什邡、啟東事件迫使地方政府做出“停建”抉擇，其負面影響是多方面的，使公眾認為地方政府當初作出的決策是違反公共利益的，同時，也會強化如此一種政治邏輯推斷，即只要出現(xiàn)大規(guī)?？棺h，將問題公開化，引起社會公眾的廣泛關注，形成強大的輿論壓力，政府就會立刻改變決定，所謂“不鬧不解決，大鬧大解決”。這樣的觀點和社會印象如果由點連成片，將會給我國社會帶來嚴峻的政治風險。

從根本上說，公共利益決策的過程應當建立在公民與政府的良性互動基礎之上，需要公民理性表達訴求，更需要政府成為責任政府、透明政府。因此，很有必要從這些現(xiàn)實的矛盾和問題中吸取教訓，反思地方公共決策的模式。在引進一些產(chǎn)業(yè)和項目時，是否盡了最大努力把環(huán)境風險降到最低，是否開展環(huán)境評估的同時也充分考慮了“社會風險評估”，選址、興建與運營各環(huán)節(jié)是否做到了科學論證、公開透明、充分溝通，進而得到大部分群眾的認同和支持。

其次，后物質(zhì)主義價值觀發(fā)軔，公民的權利意識日益增強，成為我國民主政治發(fā)展的重要推助。當人均物質(zhì)財富增長到一定階段，社會的價值追求就會發(fā)生相應變化?，F(xiàn)代政治學的實證研究揭示，當人均GDP超過3000美元，人們所關注的權利開始向經(jīng)濟以外的更多領域延伸，不僅關注個體自我的生存與發(fā)展，也關注社會的公平與正義，關注社會道德、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量，關注自我表達、自我實現(xiàn)的民主政治制度，等等。目前我國人均GDP已超過5000美元，被政治學家英格爾哈特稱之為“后物質(zhì)主義的價值觀”正在我國逐步發(fā)軔。[5]我國公民權利意識不斷增強還表現(xiàn)為他們突破了過去封閉、狹隘的眼界，以人類文明進步為標尺來評價本國經(jīng)濟社會發(fā)展，評價政府公共服務，對政府管理提出了更高的要求。

近年來由環(huán)境利益矛盾引發(fā)的群體性事件高頻率發(fā)生，意味著我國社會發(fā)展已進入了一個環(huán)境高風險的階段。應對這一風險，在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境承載、公民滿意之間尋求平衡點，成為執(zhí)政者最嚴峻的挑戰(zhàn)之一。從國際經(jīng)驗來看，在環(huán)境保護這一公共事務上，市場機制是失靈的，而轉(zhuǎn)型期的政府對公共事務的管理往往顯得力不從心。公眾是環(huán)境最大的利益相關人，擁有保護環(huán)境的最大動機，只要有合適的渠道，就能釋放出巨大能量。在重大項目的決策與管理過程中公開環(huán)境影響及社會風險評估報告，充分吸納公眾參與，傾聽民意，接受社會監(jiān)督，不僅維系著政府行政的合法性，還將提高公眾對政府政策的認同度，提升民眾的公共道德素質(zhì)。“環(huán)境影響評價報告不應只是上項目需要的‘通行證，而應該是呈遞給公眾的環(huán)境承諾書，更是提升社會環(huán)境認知的環(huán)保教科書?！盵6]

再次，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，切實貫徹科學發(fā)展觀，是政府擔當?shù)默F(xiàn)實重任。中國共產(chǎn)黨深刻把握國內(nèi)外的經(jīng)濟形勢和發(fā)展趨勢，十八大報告對科學發(fā)展觀給予了最新定位，提出科學發(fā)展觀不僅僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的指導方針，而且也是全面建成小康社會和推進社會主義現(xiàn)代化建設的理論指導。但是，不可否認，現(xiàn)實中不少地方和部門對科學發(fā)展觀落實不到位，有?？茖W發(fā)展精神的觀點和做法還較為普遍，表現(xiàn)為：片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度的提升和經(jīng)濟總量的擴大；輕率上馬重大項目，以破壞生態(tài)環(huán)境、透支自然資源的方式發(fā)展經(jīng)濟；注重顯性政績，輕視民心民意和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，導致社會矛盾復雜化、擴大化。

構建重大工程項目社會風險評估機制，及早發(fā)現(xiàn)問題，提出化解預案，通過民主決策，妥善解決重大工程項目施行中人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，預防和化解可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風險，最大限度地避免和減少因決策不慎重、時機不成熟、操作不規(guī)范引發(fā)社會矛盾和群體性事件，不僅有利于推進重大工程項目的順利實施，也是從源頭上預防和減少社會矛盾，促進社會和諧的必然要求。

三、重大項目社會風險評估制度改進的建議

我國正處在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵時期，實現(xiàn)發(fā)展理念從“經(jīng)濟增長掛帥”到“以人為本”的根本轉(zhuǎn)變，需要有強有力的制度措施為保障。在重大項目決策過程中強制式地嵌入社會風險評估，對實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變具有極大的推助作用。我國一些地方和部門在此方面進行了積極的探索，如圓明園水域治理項目的“公告——討論——設計——開工”的施行程序和路徑，將項目建設可能產(chǎn)生的社會風險降低到了最小程度，成為我國公共工程項目民主化決策的典范。在基層政府的實踐中，浙江省溫嶺市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共物品供給決策中推行協(xié)商民主、懇談民主，經(jīng)過幾年的實踐，“人們發(fā)現(xiàn)了一條規(guī)律，不少領導要求上馬的項目沒有上，而通過民主懇談‘談出來的項目都上了?！盵7]它表明在民主協(xié)商的政治消費模式下，公共物品的供給能真正回到民生利益需求的原點，而非出于地方政府和官員偏好所追求的政績工程、面子工程。endprint

借鑒國內(nèi)外的相關經(jīng)驗，進一步推動重大項目社會風險評估，在制度改進方面需要充分體現(xiàn)以下內(nèi)容：

首先，科學確立社會風險評估的內(nèi)容和指標體系。對評估內(nèi)容的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性進行量化，以直觀地認識風險大小，為項目決策提供客觀依據(jù)。社會風險級別的劃分，要綜合考慮利益相關者的范圍、對利益相關者的影響程度與持續(xù)時間、利益相關者對重大工程項目影響因素的接受程度等，依靠有經(jīng)驗的專家采用定性和定量分析相結合方法，確定評估指標的相應權重，根據(jù)風險大小作出正確判斷。

其次，重視異議權，執(zhí)行必要的不可行性論證。重大項目一般都涉及多方利益，會帶來近期和長期的復雜影響，有人贊同，也必然有人反對。需要重視異議權，在項目決策中引入爭議裁決原則。如果異議或反對比例達到或超過一半以上就應當予以高度重視。在論證項目可行性的同時，也應當執(zhí)行必要的不可行性論證，權衡利弊后做出正確決策。應當清醒地看到，與傳統(tǒng)體制相比，公共治理范式下的政府決策或投資項目運作有了更多的外部制約因素，政府需要做更多的解釋與溝通，對項目計劃的調(diào)整、修改、完善工作也更為繁雜，政府作為公共利益的代表對社會現(xiàn)實矛盾需要進行更多的協(xié)調(diào)和平衡。

第三，擴大公眾參與，合理調(diào)配相關利益者的決策權重。政府對有矛盾和爭議的項目，應平衡各方利益訴求，而不能偏袒利益一方，甚至偏袒最強勢的一方?？陀^地說，公眾對于重大項目總處在信息劣勢一方，信息不對稱必然會蘊含道德風險。吸收公眾參與重大項目的論證、設計，可以保障公眾知情權、參與權和決策權，降低道德風險。事實證明，在封閉的、不夠透明的決策和審批程序以及外部監(jiān)督缺失的情況下，公眾的環(huán)境利益常常難以得到有效保護。因此，應在重大項目決策中合理分配利益相關者權重比例，保障利益相關者的知情權、監(jiān)督權。

第四，動態(tài)監(jiān)測，及時調(diào)整項目施行方案。不少地方政府在重大項目評估和建設中存在著注重物質(zhì)和經(jīng)濟要素而忽視利益相關者的感受，強調(diào)項目進展而淡化項目建設的生態(tài)與社會環(huán)境影響分析，多算計局部和眼前利益而較少考慮整體和長遠利益，多為靜態(tài)式的單次評估而較少有動態(tài)式的多次評估等傾向，嚴重制約了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，也損害了政府信譽。為此，要建立重大項目動態(tài)評估制度，對項目施行過程中出現(xiàn)的新矛盾、新問題及時進行研究，調(diào)整對策措施，完善實施方案，確保將各類社會穩(wěn)定風險隱患消除在萌芽狀態(tài)。

第五，完善重大項目評估和決策的問責制度，構建糾錯機制。重大項目決策應是一個由諸多環(huán)節(jié)構成的過程，包括問題認定、明確目標、設計方案、優(yōu)選方案、實施方案、追蹤反饋、發(fā)現(xiàn)問題、修正決策、完善目標等等，要求社會能建立一個程序性的模式，不僅立項之前要有公開的討論、博弈及成本和風險分析，施行之后也應當有項目的社會效益評價和問責。而在我國地方，目前還比較普遍地存在著這樣一種現(xiàn)象：官員好大喜功，依據(jù)自己的偏好推行公共決策，乃至“一把手”的偏好可以直接圈定項目，造成的成本或損失卻要由民眾和社會來承擔，這是一種極大的社會不公。為此，需要強化政府及投資企業(yè)的責任管理，完善問責制度，從嚴查處重大項目評估與決策中的違規(guī)、違紀行為。同時，要積極推進微觀層面的民主協(xié)商制度建設，提升利益相關者的監(jiān)督力度。借助體制內(nèi)和體制外的多重糾錯機制，使重大項目能更好地貼近民意，增進社會福祉。

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[責任編輯：黎 峰]endprint