唐慶鵬

摘 要：為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，必須改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。近年來，從中央到地方都在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革試點(diǎn)工作，其中，江蘇在擴(kuò)大和深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革方面取得了一定的成效，但在改革的邏輯、改革的動(dòng)力、改革的擴(kuò)散、改革的戰(zhàn)略等方面還需要進(jìn)一步反思和探索。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)；行政體制改革；城鄉(xiāng)一體化；擴(kuò)權(quán)；體制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）04-0007-03

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府行政體制改革的緊迫性和必要性

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，通常一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化水平超過50%后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化，開始進(jìn)入向城鄉(xiāng)融合即城鄉(xiāng)一體化方向邁進(jìn)的快車道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村的重要結(jié)合點(diǎn)，既是城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟(jì)要素的中轉(zhuǎn)站，又是各種城鄉(xiāng)矛盾的集中地和激發(fā)區(qū)。因此，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的落腳點(diǎn)和基礎(chǔ)，其中，政府必然也必須扮演關(guān)鍵性的角色。在我國(guó)各級(jí)政府中，鎮(zhèn)級(jí)政府是國(guó)家政權(quán)的基層，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最直接的責(zé)任主體。以“責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低”[1]為主要特征的傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、權(quán)責(zé)配置等方面已不能適應(yīng)助推城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的需要，這種情況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)表現(xiàn)得更加明顯。

所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，通常是指在我國(guó)快速城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出來的“經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、人口吸納能力較強(qiáng)”[2]的區(qū)域性發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是我國(guó)基層行政管理體制改革的重要組成部分，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景、大局勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制面臨著城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化公共管理以及城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展等一系列挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了擴(kuò)大鎮(zhèn)域發(fā)展自主權(quán)、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能的改革要求。這一系列的挑戰(zhàn)和要求已成為我國(guó)行政管理體制改革實(shí)踐和理論研究所關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。

遵循“改革試點(diǎn)——總結(jié)反思——推廣鋪開”的中國(guó)漸進(jìn)改革邏輯，國(guó)家先期選擇了一些典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)。2010年4月，中央編辦、中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、公安部等部門聯(lián)合下發(fā)有關(guān)通知，明確在13個(gè)省的25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”行政管理體制改革試點(diǎn)，江蘇省有4個(gè)鎮(zhèn)入選。同年，根據(jù)“鎮(zhèn)一級(jí)改革要加大力度，省里要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”的指示精神，江蘇省又選擇了16個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展行政管理體制改革省級(jí)試點(diǎn)工作。圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所面臨的一系列挑戰(zhàn)和困境，近年來，江蘇省作了多方面探索，特別是在構(gòu)建與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制方面勇于開拓、敢于創(chuàng)新、大膽試驗(yàn)，積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗(yàn)，取得了階段性成效，獲得了中央的多次肯定。基于此，我們以江蘇省20個(gè)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)為考察對(duì)象進(jìn)行學(xué)理和實(shí)證分析，以總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的“江蘇經(jīng)驗(yàn)”，為江蘇乃至全國(guó)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供鮮活經(jīng)驗(yàn)和有益參考。

二、江蘇率先進(jìn)行擴(kuò)大和深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的條件

以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為主題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革為何選擇從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開始？我們認(rèn)為這是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)、改革開放以來不斷積累的改革經(jīng)驗(yàn)、開放而先進(jìn)的意識(shí)理念、相對(duì)高素質(zhì)的人力資源隊(duì)伍和不斷發(fā)育壯大的社會(huì)組織等諸多有利因素。

1.基礎(chǔ)條件：雄厚的經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展內(nèi)在地對(duì)行政管理體制改革提出了要求，要求通過體制創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的提升。而與之相伴隨的是創(chuàng)新不得不面對(duì)的變革成本，這就需要經(jīng)濟(jì)技術(shù)的迅速發(fā)展來為改革提供相應(yīng)的物質(zhì)支持和技術(shù)保障。就江蘇本次改革試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)而言，20個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)近年來在經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量、轄區(qū)面積、城鎮(zhèn)化水平等方面量質(zhì)齊飛、快速發(fā)展，形成綜合實(shí)力較強(qiáng)的鎮(zhèn)域中心經(jīng)濟(jì)體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年底，江蘇省GDP排名前100位的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的GDP總和占全省GDP的比重約為28.6%，占全省所有鎮(zhèn)GDP總和的51.8%。[3]這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)基本都是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模較大，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的GDP達(dá)到幾十億甚至上百億元。由于這些鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口多，因此，這些地區(qū)居民的工資收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)很快，其生活水平相對(duì)于其他周邊地區(qū)要高出很多。雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較高的人民生活水平構(gòu)成了改革所必需的有利的外部環(huán)境保障。此外，由于在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面先行一步，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)政收入逐年遞增，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的全口徑財(cái)政收入甚至達(dá)到幾十億的體量，充盈而良好的財(cái)政收入狀況為改革提供了最直接的經(jīng)濟(jì)支持。

2.前提條件：開放而先進(jìn)的精神理念。精神理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。長(zhǎng)期以來，江蘇在改革開放的實(shí)踐歷程中，不斷沖破妨礙發(fā)展的思想觀念，破除束縛發(fā)展的陳規(guī)舊習(xí)，革除影響發(fā)展的體制弊端，取得了輝煌的發(fā)展成就。其原因，歸根結(jié)底是江蘇人在改革開放的實(shí)踐中不斷錘煉和提升的開放而先進(jìn)的精神理念。開放促進(jìn)改革，開放推動(dòng)創(chuàng)新。經(jīng)過多年的實(shí)踐，江蘇已然形成濃厚的鼓勵(lì)創(chuàng)新的文化氛圍和政策環(huán)境，從而有利于推動(dòng)各領(lǐng)域更深更廣的改革創(chuàng)新，因而江蘇在本輪改革試點(diǎn)中才能明確提出“鎮(zhèn)一級(jí)改革要加大力度，省里要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”的要求，擴(kuò)大并不斷深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革。

3.經(jīng)驗(yàn)保障：前一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革經(jīng)驗(yàn)積淀。改革開放以來，江蘇始終是改革和發(fā)展的先行軍，在發(fā)展的理念、道路、改革創(chuàng)新的步伐方面一直走在全國(guó)前列。上世紀(jì)80年來以來，江蘇先后多次嘗試和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和創(chuàng)新，積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后在最近一輪以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員”為主要標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，江蘇更是一馬當(dāng)先。資料顯示，截至2005年1月，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1998年的1974個(gè)減少為1201個(gè)，減幅達(dá)39.2%，居全國(guó)之首，改革過程中既取得了不少成就和突破，也積累了大量的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從而為本輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革提供了諸多最鮮活直接的支撐和借鑒。endprint

4.有利因素：人力資源的相對(duì)高素質(zhì)和社會(huì)組織的不斷發(fā)育成長(zhǎng)。人才是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革和發(fā)展的第一要素、第一資本、第一資源和第一推動(dòng)力。伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的要素聚集效應(yīng)越來越明顯，大量高素質(zhì)的人力資源大軍不斷涌入其中，為深入推進(jìn)改革提供了豐厚的人力資源保障。此外，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也促進(jìn)了社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型和變遷，近年來江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域范圍內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展勢(shì)頭迅猛，這些社會(huì)組織的逐步興起壯大，一定程度上有效分擔(dān)了政府的治理職能，但同時(shí)也對(duì)深化體制改革提出了要求，促使政府加快體制改革步伐、加速與社會(huì)無縫對(duì)接，以形成多元參與、合作共治、充滿活力的基層社會(huì)管理新格局。充裕的相對(duì)高素質(zhì)的人力資源和不斷發(fā)育成長(zhǎng)的社會(huì)組織構(gòu)成了助推經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的有利因素。

三、江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的現(xiàn)狀分析

江蘇自2010年確定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革20個(gè)試點(diǎn)對(duì)象以來，經(jīng)過近3年多的努力，各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在試點(diǎn)行政管理體制改革的實(shí)踐中，緊緊圍繞“強(qiáng)鎮(zhèn)”建設(shè)不放松，突出“擴(kuò)權(quán)、簡(jiǎn)政、優(yōu)員、增效”四個(gè)重點(diǎn)，順利推進(jìn)各項(xiàng)改革，取得了一定的成效。

1.以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)權(quán)力下放和承接工作。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有約90%以上的事項(xiàng)需要上級(jí)部門審批才能執(zhí)行，并且程序繁瑣，工作效率低的問題，本次改革遵循擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的思路，按照權(quán)責(zé)一致、能放即放的原則，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如昆山張浦鎮(zhèn)下放665項(xiàng)，張家港鳳凰鎮(zhèn)下放401項(xiàng)，吳江盛澤鎮(zhèn)下放120項(xiàng)等。其中尤為突出的是，江蘇在本輪試點(diǎn)中，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)政自主權(quán)，探索建立完善財(cái)稅共享激勵(lì)機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。如蘇州市要求在明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)收入范圍和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，確定基本運(yùn)轉(zhuǎn)安排標(biāo)準(zhǔn)及基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)年財(cái)力低于基本運(yùn)轉(zhuǎn)安排標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)生缺口的，縣級(jí)市財(cái)政按差額予以轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)要求經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地出讓凈收益扣除按規(guī)定應(yīng)統(tǒng)籌的部分后由縣級(jí)市財(cái)政全額返還。通過改革有效增強(qiáng)了試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。此外，通過權(quán)力擴(kuò)展的邏輯實(shí)現(xiàn)強(qiáng)鎮(zhèn)目標(biāo)，不僅需要加強(qiáng)權(quán)力下放工作，還需要做好下放權(quán)力承接工作。為此，江蘇各試點(diǎn)鎮(zhèn)在權(quán)力承接工作方面做到了“四個(gè)落實(shí)”，即落實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)方案部署、落實(shí)稽查考核、落實(shí)責(zé)任到位，從而全方位確保了權(quán)力下放和承接的規(guī)范無縫化。

2.以簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)改革。江蘇各試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在探索行政組織機(jī)構(gòu)改革方面，著力探索建立新型基層政府管理架構(gòu)，總體趨勢(shì)是要求實(shí)現(xiàn)綜合扁平化，即按照機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運(yùn)行機(jī)制靈活的要求，優(yōu)化試點(diǎn)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)。各改革試點(diǎn)鎮(zhèn)力圖以“小、精、強(qiáng)”的政府組織機(jī)構(gòu)取代傳統(tǒng)的“大、全、弱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織機(jī)構(gòu)，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般不超過10個(gè)。

3.以優(yōu)員強(qiáng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)人事改革。本次試點(diǎn)改革，各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)都高度重視人才資源的開發(fā)和利用，加強(qiáng)了基層行政管理人員的優(yōu)化，以確保擁有一支符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需求的、以服務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)化精英隊(duì)伍。首先，根據(jù)“三定”原則，核定人員編制，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，激活現(xiàn)有人力資源。一些試點(diǎn)鎮(zhèn)通過采用邀請(qǐng)相關(guān)職能部門前來指導(dǎo)培訓(xùn)與派員赴上級(jí)相關(guān)部門跟班培訓(xùn)相結(jié)合的方式，全力抓好相關(guān)下放事權(quán)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，切實(shí)保障下放事權(quán)的無縫承接；其次，為了更好地激發(fā)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員的工作熱情和積極性，一些改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新機(jī)構(gòu)過渡基本穩(wěn)定后，探索嘗試一定數(shù)額的局長(zhǎng)（主任）、副局長(zhǎng)（副主任）以及副股職科員職位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選拔，從而充實(shí)和優(yōu)化基層干部隊(duì)伍。

4.以增效強(qiáng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)管理職能和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化創(chuàng)新。試點(diǎn)鎮(zhèn)在試行新體制的同時(shí)，積極探索建立與之相應(yīng)的工作機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)基層行政管理體制機(jī)制的整體設(shè)計(jì)、全面創(chuàng)新。其中，職能的合理界定和科學(xué)轉(zhuǎn)變是核心。頗具特色的是，全省20個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)100%設(shè)置了便民服務(wù)中心（或行政服務(wù)局），充分體現(xiàn)了政府服務(wù)職能導(dǎo)向。通過深化改革，確立了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的職能由過去單純強(qiáng)調(diào)“執(zhí)行上級(jí)決策、直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴皥?zhí)行上級(jí)決策、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)管理、保障公共服務(wù)”為重心的定位，在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)強(qiáng)化了社會(huì)管理、公共服務(wù)職能。從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的職能體系更加完備，更加符合和適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的實(shí)際情況。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的反思與展望

本輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的探索，所收獲的不僅是改革的直接產(chǎn)出，更重要的是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的再認(rèn)識(shí)。

1.關(guān)于改革的邏輯。改革本質(zhì)上是有目的、有價(jià)值的創(chuàng)新活動(dòng)，同時(shí)改革也是有成本、有付出的行動(dòng)過程。因而，改革設(shè)計(jì)必須遵循科學(xué)、合理的原則，改革的邏輯必須清晰、可行、有效。長(zhǎng)期以來，許多地方改革嘗試，往往因缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的邏輯進(jìn)路而走偏，甚至流于形式，最終既付出沉重的代價(jià)又未能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。那么，本輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革所遵循的邏輯是什么，改革的理想進(jìn)路應(yīng)如何設(shè)計(jì)？這些問題需要改革者和設(shè)計(jì)者進(jìn)一步反思。來自江蘇的改革實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革應(yīng)以市場(chǎng)和社會(huì)為本位，通過微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，撬動(dòng)體制和機(jī)制的轉(zhuǎn)型和重配，最終實(shí)現(xiàn)宏觀的發(fā)展目標(biāo)。也就是說，通過縱向上“縣—鎮(zhèn)”兩級(jí)體制內(nèi)擴(kuò)權(quán)，帶動(dòng)橫向上“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”分權(quán)，從而釋放市場(chǎng)、社會(huì)等多方活力，最終激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，這應(yīng)是本次改革的理想邏輯。

2.關(guān)于改革的動(dòng)力。改革的闊步前行需要源源不斷的動(dòng)力。與既往的諸多改革類似，本輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革從一開始就具有頂層設(shè)計(jì)、自上而下推動(dòng)的特征，其改革的推進(jìn)步驟大體是：中央部署——省區(qū)統(tǒng)籌——市直分管——縣鎮(zhèn)落實(shí)。實(shí)踐表明，自上而下的頂層設(shè)計(jì)對(duì)于本輪改革是必不可少的，但改革的執(zhí)行者和參與者的作用同樣不容忽視，尤其是涉及地方的改革，更是需要地方政府、社會(huì)民眾的積極參與。以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革為主題、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革先行的、新一輪基層治理創(chuàng)新的動(dòng)力應(yīng)是自上而下和自下而上共同合力推進(jìn)，唯有如此，改革的動(dòng)力才能持續(xù)。在實(shí)踐中我們注意到，目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)人員還存在一些認(rèn)識(shí)的局限性，不能全局考慮甚至不能充分認(rèn)識(shí)改革的意義，導(dǎo)致改革的動(dòng)力和積極性不足。因此，今后的改革需要設(shè)計(jì)者在激勵(lì)結(jié)構(gòu)和資源支撐上多下功夫。endprint

3.關(guān)于改革的擴(kuò)散。試點(diǎn)的目的是為全面改革的鋪開探路，這就需要總結(jié)、反思改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從中提取創(chuàng)新成果，進(jìn)而擴(kuò)散并服務(wù)于全局。最新一輪的各地改革雖然做法不一，但通過實(shí)踐探索，已然形成不少創(chuàng)新性的改革共識(shí)和成效，如：堅(jiān)持了服務(wù)導(dǎo)向，構(gòu)建基層服務(wù)型政府；強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力（簡(jiǎn)稱“強(qiáng)鎮(zhèn)”）以提高基層治理績(jī)效，從而服務(wù)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；明顯的擴(kuò)權(quán)、分權(quán)的色彩，順應(yīng)了當(dāng)前“大部制”改革的背景要求等?？傊?，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是一種依靠行政力量破除阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性因素的行為。一些試點(diǎn)較成功的鎮(zhèn)通過組織結(jié)構(gòu)的重組再造以實(shí)現(xiàn)綜合精干化，通過人員的優(yōu)化高配以實(shí)現(xiàn)專業(yè)精英化，通過功能設(shè)計(jì)優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)等，以期強(qiáng)化地方政府能力、有效提高基層治理績(jī)效。對(duì)于這些切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)辦法應(yīng)予以總結(jié)借鑒推廣，從而帶動(dòng)全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的展開。

4.關(guān)于改革的戰(zhàn)略。改革開放以來的基層行政體制改革歷程大體上可劃分為“社改鄉(xiāng)”——“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”——“縣鄉(xiāng)綜合改革”——“稅費(fèi)改革”四個(gè)時(shí)期。[4]歷次改革雖然成就顯著，但也遭到一些質(zhì)疑，如被戲稱為“無效的改革循環(huán)”，其原因在于改革的短視性和片面性問題的存在。改革不能只是進(jìn)行簡(jiǎn)單溫和的修補(bǔ)，也不能只做表面功夫?，F(xiàn)今中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革正進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的新階段，我們的改革應(yīng)走向全面和深入。因而，改革應(yīng)大膽嘗試、勇于創(chuàng)新，在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和布局謀劃上應(yīng)更具前瞻性和全局性，要著重解決體制性問題而不僅僅是機(jī)構(gòu)改革等技術(shù)性問題。

5.未來的改革展望。未來，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然是第三波城市化浪潮的主力軍。因此，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革既要考慮契合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一大背景、大局勢(shì)的需要，又要順應(yīng)當(dāng)今政府改革的趨勢(shì)潮流。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的積弊已然成為中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面騰飛的巨大障礙。要促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，就必須堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，未來中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革任重而道遠(yuǎn)。今后的改革，應(yīng)堅(jiān)持城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，以服務(wù)型政府統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)政府改革，探索建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型地方治理體制。改革是一個(gè)制度變遷的過程，地方治理創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)政府間關(guān)系的重新調(diào)整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構(gòu)，要深入推進(jìn)必然面臨著諸多的體制性難題。同時(shí)改革也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)踐部署上，應(yīng)做到規(guī)范推進(jìn)、分步推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、不斷深入，最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉中華，王楠，常征.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思考[J].中國(guó)行政管理，2011，（1）.

[2]張家麟.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與探索[J].決策，2011，（6）.

[3]劉方.構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制——江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013，（2）.

[4]張新光.論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年[J].中國(guó)行政管理，2005，（10） .

[責(zé)任編輯：孫 巍]endprint