■ 郭春華/魯樓樓

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

完善縣級(jí)政府土地行政責(zé)任 切實(shí)保護(hù)耕地資源

■ 郭春華/魯樓樓

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

縣級(jí)政府是我國(guó)土地行政管理的重要層級(jí)，承擔(dān)著土地資源可持續(xù)利用責(zé)任、維護(hù)土地市場(chǎng)秩序責(zé)任以及維護(hù)土地權(quán)益責(zé)任?？h級(jí)政府履行責(zé)任過(guò)程中在土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行、耕地保護(hù)責(zé)任、維護(hù)土地市場(chǎng)秩序責(zé)任及土地權(quán)益保障責(zé)任等方面存在問(wèn)題。其原因在于：對(duì)土地財(cái)政過(guò)分依賴(lài)；土地信息公開(kāi)程度低；土地行政責(zé)任模糊；監(jiān)督體制不健全；責(zé)任落實(shí)評(píng)估缺乏合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)；責(zé)任追究制度環(huán)境存在缺陷；“官本位”影響責(zé)任履行。政策建議：完善縣級(jí)財(cái)稅體制；制定和落實(shí)土地信息公開(kāi)制度；完善土地行政責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制；明晰責(zé)任，完善土地行政責(zé)任評(píng)估及追究制度；樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，建立共同責(zé)任機(jī)制。

縣級(jí)政府；土地；行政責(zé)任

0 引言

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),各行各業(yè)對(duì)土地的需求與日俱增。近幾年來(lái),我國(guó)的耕地面積以每年數(shù)十萬(wàn)公頃的速度遞減,人地矛盾非常尖銳。如何有效地開(kāi)發(fā)利用土地、保護(hù)耕地成為當(dāng)今中國(guó)面臨的重要問(wèn)題。我國(guó)各級(jí)政府是土地行政管理的主體,而市、縣以下的政府結(jié)合地方實(shí)際執(zhí)行國(guó)家宏觀(guān)土地政策。雖然土地管理法規(guī)定國(guó)務(wù)院代行國(guó)有土地所有權(quán)主體資格,由于土地的地域性和不可移動(dòng)性等自然特征決定了地方政府行使著事實(shí)上的土地所有權(quán)?？h級(jí)政府的土地行政責(zé)任是否明確、能否得到有效履行,關(guān)系到我國(guó)土地政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,關(guān)系到保護(hù)耕地國(guó)策、保障糧食安全的宏觀(guān)政策能否落實(shí)。明確縣級(jí)土地行政責(zé)任能夠更好地實(shí)施問(wèn)責(zé),約束縣級(jí)政府違法違規(guī)管地、用地行為,減少土地沖突。

1 縣級(jí)政府土地行政責(zé)任的內(nèi)容

根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)、制度政策規(guī)定,我國(guó)縣級(jí)政府土地行政責(zé)任的主要內(nèi)容見(jiàn)表1。

2 縣級(jí)政府土地行政責(zé)任履行存在的問(wèn)題

2.1 土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行方面

2.1.1 編制文本與事實(shí)存在出入

提供準(zhǔn)確的土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是保證土地利用總體規(guī)劃編制合理性和科學(xué)性的基礎(chǔ)。但部分縣級(jí)政府對(duì)衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等信息技術(shù)手段運(yùn)用不夠,土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖依舊采取傳統(tǒng)的手工繪制,數(shù)據(jù)更新跟不上；而且有些縣級(jí)政府為了保證建設(shè)用地供應(yīng),即便土地利用狀況發(fā)生變化,也未及時(shí)進(jìn)行修改,導(dǎo)致了土地利用現(xiàn)狀圖與實(shí)際用地情況存在較大的偏差[1]。

2.1.2 編制主體單一

全國(guó)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）中規(guī)定編制各級(jí)土地利用總體規(guī)劃要堅(jiān)持政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于基層規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公眾的參與作用,現(xiàn)實(shí)中卻閉門(mén)編制,很少有社會(huì)公眾的參與。

表1 縣級(jí)政府土地行政責(zé)任的內(nèi)容

2.1.3 規(guī)劃隨意調(diào)整和修改

《土地管理法》中明確土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后就具有了法律效力,不得隨意調(diào)整和修改。但新增建設(shè)用地指標(biāo)通過(guò)逐級(jí)分解,到縣級(jí)就出現(xiàn)了指標(biāo)過(guò)少的情況,無(wú)法滿(mǎn)足建設(shè)的需要。為了獲得更多的建設(shè)用地,避免基本農(nóng)田征收上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),縣級(jí)政府通過(guò)調(diào)整規(guī)劃改變基本農(nóng)田位置,方便項(xiàng)目征地。

2.2 耕地保護(hù)責(zé)任方面

2.2.1 違法占用耕地的面積大

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,城市建設(shè)需要占用大量土地?？h級(jí)政府作為土地征用的主體,為了獲得更多的建設(shè)用地,違法違規(guī)占用耕地進(jìn)行建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì), 2005-2011年縣級(jí)機(jī)關(guān)平均每年違法占用耕地面積約占土地違法總面積的43%。具體見(jiàn)表2。

2.2.2 劃定與補(bǔ)充的耕地質(zhì)量較低

《土地管理法》第34條規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定權(quán)由縣級(jí)政府掌握,但法律對(duì)基本農(nóng)田的質(zhì)量規(guī)定不明確；《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中第10條,將“可以改造的中低產(chǎn)田”也納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),導(dǎo)致縣級(jí)政府往往“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠(yuǎn)不劃近”,方便政府征地。1997年我國(guó)就提出并實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡,但是目前縣級(jí)政府為了完成耕地占補(bǔ)任務(wù)往往存在著“占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象,導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降,影響耕地生產(chǎn)能力。

表2 2005-2011年縣級(jí)機(jī)關(guān)土地違法面積 單位：公頃

2.2.3 投資偏好影響耕地保護(hù)的投入

原則上政府在耕地保護(hù)資金的投入與耕地保護(hù)的效果正相關(guān),投入多,有利于耕地保護(hù),反之亦然[2]。但是耕地保護(hù)對(duì)地方政府而言為完成國(guó)家下達(dá)的糧食訂購(gòu)任務(wù),而對(duì)增加地方政府收入、政績(jī)沒(méi)有任何作用。因此,縣級(jí)政府缺乏對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行資金投入的積極性；相反,更加熱衷于土地經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及政績(jī)的提升,并將土地出讓收入主要用于城市維護(hù)建設(shè)。

2.3 維護(hù)土地市場(chǎng)秩序責(zé)任方面

2.3.1 工業(yè)用地仍大量協(xié)議出讓

在縣域范圍,土地市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)不平衡。為吸引投資,大量建設(shè)用地仍通過(guò)行政劃撥、協(xié)議方式供應(yīng),特別是工業(yè)用地主要采取協(xié)議的方式供應(yīng)。由于協(xié)議出讓的工業(yè)用地價(jià)格僅占招拍掛出讓工業(yè)用地價(jià)格的1/3[3],協(xié)議出讓工業(yè)用地致使土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2.3.2 劃撥土地非法入市，干涉土地出讓

土地市場(chǎng)規(guī)范的表現(xiàn)之一就是嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃控制土地進(jìn)入市場(chǎng)。大量劃撥土地非法入市,私下交易；政府機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位“合作”,將原本劃撥土地改造成商業(yè)用地,獲得土地收益。部分縣級(jí)政府在經(jīng)營(yíng)性土地出讓中假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣(mài),出讓結(jié)束前透露底價(jià),使土地招拍掛出讓流于形式,造成土地市場(chǎng)的混亂,破壞了土地市場(chǎng)公平交易的環(huán)境。

2.3.3 限制基準(zhǔn)地價(jià)發(fā)揮作用

基準(zhǔn)地價(jià)是土地有償使用的重要價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),并且應(yīng)定期修訂和公布。但是許多城鎮(zhèn)至今未制定基準(zhǔn)地價(jià),而已制定的基準(zhǔn)地價(jià)也沒(méi)有根據(jù)市場(chǎng)的供求情況進(jìn)行及時(shí)更新；不按規(guī)定公開(kāi)經(jīng)營(yíng)性土地出讓信息或公開(kāi)不及時(shí)、不充分,甚至部分縣級(jí)政府還把基準(zhǔn)地價(jià)作為政府的內(nèi)部資料,嚴(yán)格保密。

2.4 土地權(quán)益保障責(zé)任方面

2.4.1 對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯

部分縣級(jí)政府無(wú)視《土地承包法》中“土地承包期限延長(zhǎng)30年不變”,干涉農(nóng)民土地承包權(quán),強(qiáng)迫農(nóng)民在種植糧食作物的土地上種植果樹(shù),甚至為了土地征用,強(qiáng)權(quán)收回家庭承包地；在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中,為獲得更多建設(shè)用地指標(biāo),強(qiáng)迫農(nóng)民上樓、合村并居,將宅基地變?yōu)檗r(nóng)田。

2.4.2 征地補(bǔ)償不充分

對(duì)補(bǔ)償安置款未能及時(shí)、足額到位支付,甚至在沒(méi)有發(fā)放政府補(bǔ)償款的情況下強(qiáng)行占用耕地。此外,部分縣級(jí)政府對(duì)征地補(bǔ)償款到位情況缺乏監(jiān)督,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)肆意截留、挪用本來(lái)就較低的征地補(bǔ)償,江蘇某鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留農(nóng)民補(bǔ)償款及安置費(fèi)近5000萬(wàn)元,將其作為鎮(zhèn)政府的收入[4]。

2.4.3 農(nóng)民參與受限

農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸該集體經(jīng)濟(jì)組織的全體農(nóng)民共有,農(nóng)民理應(yīng)參與征地方案和補(bǔ)償方案的制定,并充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和意愿。但征地和補(bǔ)償方案僅實(shí)施公告,被征地的位置和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是由政府單方面制定,失地農(nóng)民只能被動(dòng)接受。個(gè)別政府在征地中暗箱操作,與企業(yè)勾結(jié),以公共利益的名義來(lái)行私利,由于參與受限,農(nóng)民無(wú)法對(duì)政府征地行為的合法性提出質(zhì)疑[5]。

3 影響縣級(jí)政府履行土地行政責(zé)任的原因

3.1 縣級(jí)政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)分依賴(lài)

1994年分稅制實(shí)施后,一方面,縣鄉(xiāng)兩級(jí)的稅源分散,且多是征收成本較高的稅種；另一方面,土地相關(guān)稅費(fèi)由地方政府獨(dú)享,土地相關(guān)收入占地方財(cái)政收入中的比重越來(lái)越高,使得處于財(cái)政困境之中的縣級(jí)政府對(duì)土地的依賴(lài)也越來(lái)越強(qiáng)[6]。由于土地存在較大的級(jí)差收益,土地出讓不僅直接獲得較高的土地出讓收入,而且可間接獲得穩(wěn)定持續(xù)的稅收收入。縣級(jí)政府作為征地組織、實(shí)施的主體以及土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷提供者,通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃的辦法擴(kuò)大建設(shè)用地范圍,加快農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度,以致耕地逐年減少。

3.2 土地信息公開(kāi)程度低

土地信息公開(kāi)程度低具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：征地報(bào)批前沒(méi)有將征地的用途、位置和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等事先告知被征地集體和農(nóng)民并征求意見(jiàn)；在征地過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”,整個(gè)征地過(guò)程中農(nóng)民始終處于“失語(yǔ)”狀態(tài)[7]。組織征地的縣級(jí)政府幾乎掌握了所有的信息,和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)戶(hù)之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)局面。

另外,由于縣級(jí)土地市場(chǎng)起步晚、發(fā)展慢,土地公開(kāi)交易平臺(tái)少,行政權(quán)力在土地出讓中起主導(dǎo)作用,所有的出讓信息由政府壟斷。有些地方政府把基準(zhǔn)地價(jià)作為部門(mén)的內(nèi)部資料,嚴(yán)格保密,實(shí)施尋租,影響土地市場(chǎng)的秩序。

3.3 土地行政責(zé)任模糊

3.3.1 政策法律對(duì)土地行政責(zé)任規(guī)定模糊

首先,對(duì)于土地行政責(zé)任的規(guī)定分散于各類(lèi)土地相關(guān)的法律政策中,沒(méi)有統(tǒng)一的土地行政責(zé)任法規(guī)；其次,受到傳統(tǒng)的“宜粗不宜細(xì)”立法思想影響,責(zé)任、義務(wù)法律用詞簡(jiǎn)單、籠統(tǒng),僅限于原則性規(guī)定,且權(quán)力規(guī)定多于責(zé)任規(guī)定；最后,不同法律對(duì)相同責(zé)任界定不一致。如《物權(quán)法》與《土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用界定不一致,前者不僅包括了土地補(bǔ)償費(fèi),還包括被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,后者僅僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)。

3.3.2 不同責(zé)任主體之間的責(zé)任界限不明確

以土地管理部門(mén)為主的各有關(guān)涉地部門(mén)之間的權(quán)責(zé)交叉,甚至相悖,影響責(zé)任履行的效率；政府與國(guó)土資源部門(mén)之間的土地行政責(zé)任模糊：縣級(jí)政府是本行政區(qū)域土地行政的直接責(zé)任主體,現(xiàn)實(shí)中主要由國(guó)土資源部門(mén)直接承擔(dān)大量本是政府承擔(dān)的監(jiān)督管理職能,導(dǎo)致一旦追究土地違法責(zé)任,往往由國(guó)土資源部門(mén)代替政府去承擔(dān)；崗位責(zé)任不清,政府和部門(mén)內(nèi)部不同崗位職責(zé)不清：正副職之間,行政執(zhí)法人員中承辦人、審核人、批準(zhǔn)人之間表現(xiàn)的尤為明顯,以致“應(yīng)擔(dān)責(zé)任而不擔(dān)、不應(yīng)擔(dān)責(zé)卻擔(dān)”[8]。

3.4 監(jiān)督體制不健全

土地行政信息鏈條過(guò)長(zhǎng),中央政府難以準(zhǔn)確、及時(shí)地獲得土地利用的具體信息,僅依靠基層政府的層層上報(bào)[9],信息的不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致中央政府難以對(duì)基層政府進(jìn)行有效地監(jiān)督；政府內(nèi)部的土地監(jiān)督部門(mén),受到同級(jí)政府和上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo),由于在財(cái)政、人事方面受到了同級(jí)政府的掣肘,難以獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。相對(duì)來(lái)說(shuō),由于司法獨(dú)立性,司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督理應(yīng)是最有效的,但司法機(jī)關(guān)財(cái)政資源仍由當(dāng)?shù)卣畡潛?、受其牽?因此難以對(duì)行政權(quán)進(jìn)行嚴(yán)肅審查、追究,失地農(nóng)民也無(wú)法獲得有效的司法救濟(jì)。社會(huì)監(jiān)督太弱,由于土地信息公開(kāi)不全面,社會(huì)公眾難以掌握重要的監(jiān)督信息,難以施展話(huà)語(yǔ)權(quán),無(wú)法監(jiān)督政府的土地行政行為。

3.5 責(zé)任落實(shí)評(píng)估缺乏合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)

一是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是下級(jí)政府主要的績(jī)效評(píng)估主體,下級(jí)政府把上級(jí)政府意愿和期望作為一切工作的出發(fā)點(diǎn),忽視公眾的要求。二是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是GDP的增長(zhǎng)作為政績(jī)考核的主要標(biāo)準(zhǔn),這樣,縣級(jí)政府為了在短期內(nèi)取得成績(jī),一方面濫用征地權(quán),加快農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度,獲得土地出讓收入；另一方面為吸引投資,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,專(zhuān)門(mén)制定了土地優(yōu)惠政策,以低價(jià)或零地價(jià)的方式出讓。三是績(jī)效考核缺乏法律和制度的保障,導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估及指標(biāo)設(shè)定時(shí)沒(méi)有一定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),績(jī)效考核隨意性大,影響了績(jī)效評(píng)估對(duì)行政行為的約束力。

3.6 責(zé)任追究制度環(huán)境存在缺陷

一是法律缺失。中央只是在頒布各類(lèi)法律法規(guī)規(guī)章中穿插了對(duì)政府土地行政責(zé)任追究的一些規(guī)定,沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)；地方上雖然制定了土地問(wèn)責(zé)的辦法,但都是暫行規(guī)定,缺乏穩(wěn)定性、權(quán)威性；法律法規(guī)在對(duì)土地行政責(zé)任追究的規(guī)定中行政主體的自由裁量權(quán)較大。二是責(zé)任追究和懲罰力度過(guò)弱。現(xiàn)實(shí)中由于各類(lèi)責(zé)任界限不清,以致不同性質(zhì)的土地違法違規(guī)行為都以罰款、引咎辭職等方式進(jìn)行追究,以相對(duì)較輕的責(zé)任懲罰代替更為嚴(yán)重的責(zé)任追究。責(zé)任追究的不確定性導(dǎo)致較低的處罰成本,間接縱容了縣級(jí)政府土地違法違規(guī)行為。

3.7 “官本位”觀(guān)念影響責(zé)任履行

“官本位”觀(guān)念的本質(zhì)是對(duì)政治權(quán)力的追求與向往,淡化責(zé)任意識(shí),漠視公共利益[10]。我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,由于傳統(tǒng)政治體制的遺留,民主政治體制還沒(méi)完全確立,因而受傳統(tǒng)“官本位”觀(guān)念的影響較深,導(dǎo)致縣級(jí)政府在土地行政過(guò)程中為了多出政績(jī)、獲得晉升,出現(xiàn)了濫用行政權(quán)力、忽視責(zé)任,沒(méi)有認(rèn)真維護(hù)民眾土地方面的權(quán)益,擴(kuò)大土地征用的權(quán)力,大量農(nóng)用地被征作建設(shè)用地,并通過(guò)低價(jià)出讓吸引投資；漠視失地農(nóng)民的生存和發(fā)展的權(quán)利,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,甚至拖欠、挪用農(nóng)民的“保命錢(qián)”；壟斷一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng),行政干預(yù)土地出讓,影響了土地資源的優(yōu)化配置。

4 完善縣級(jí)政府土地行政責(zé)任履行的政策建議

4.1 完善縣級(jí)財(cái)稅體制

首先,應(yīng)當(dāng)緩解縣級(jí)政府的財(cái)政壓力,縮小其承擔(dān)財(cái)政支出的責(zé)任項(xiàng)目比重。其次,緩解縣級(jí)政府對(duì)土地出讓金的依賴(lài)：一應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)共享稅的分享比例,發(fā)展土地相關(guān)的稅收,保證財(cái)政結(jié)構(gòu)的合理性；二將土地儲(chǔ)備中的土地嚴(yán)格限定存量土地,增量土地不得納入土地儲(chǔ)備的范圍,抑制土地出讓金對(duì)縣級(jí)政府的誘惑。最后,完善中央對(duì)縣級(jí)政府的直接轉(zhuǎn)移支付,縮短轉(zhuǎn)移支付的渠道,防止層層截留；同時(shí)引導(dǎo)對(duì)財(cái)政薄弱的縣級(jí)政府的資金投入,例如可以加大對(duì)縣級(jí)政府耕地保護(hù)資金的支援,減輕縣級(jí)政府財(cái)政支出壓力。

4.2 制定和落實(shí)土地信息公開(kāi)制度

首先,利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)和土地信息公開(kāi)查詢(xún)制度,推廣電子政務(wù),便于土地所有者和使用者能夠利用公開(kāi)的信息來(lái)監(jiān)督政府土地利用和管理。其次,明確要求各級(jí)政府將涉及征地的相關(guān)信息作為政府信息公開(kāi)的重點(diǎn)內(nèi)容。在征地報(bào)批前,政府應(yīng)將征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等實(shí)施公告,并聽(tīng)取意見(jiàn)。為避免違法用地,縣級(jí)政府應(yīng)出示國(guó)家批準(zhǔn)的征地審批手續(xù)。最后,明確土地出讓信息公開(kāi)為行政機(jī)關(guān)的法定責(zé)任,基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)、更新,避免政府暗箱操作、實(shí)施尋租行為,創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

4.3 完善土地行政責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制

從權(quán)力外部角度,完善公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督：公眾是土地行政中重要的利益相關(guān)者,其監(jiān)督可以約束政府違規(guī)違法行為；媒體監(jiān)督能及時(shí)揭露政府違法、腐敗行為,對(duì)其構(gòu)成強(qiáng)大的輿論壓力。

從權(quán)力內(nèi)部角度,首先,完善政府的上下層級(jí)監(jiān)督；其次,建立專(zhuān)門(mén)的土地監(jiān)督部門(mén),并實(shí)施垂直管理,擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)；最后,建立法院的獨(dú)立審判監(jiān)督機(jī)制。在土地行政過(guò)程中,特別是土地征用中,面對(duì)公眾因?qū)φ倪`法征地行為、補(bǔ)償安置行為不滿(mǎn)而上訴法院時(shí),人民法院可以積極、公平地做出判決,督促政府履行責(zé)任,維護(hù)公眾的合法權(quán)益。

4.4 明晰責(zé)任，完善土地行政責(zé)任評(píng)估及追究制度

首先,界定不同層級(jí)政府、不同部門(mén)以及各崗位主體的責(zé)任,制定統(tǒng)一的土地行政責(zé)任法律法規(guī)體系,并且按照不同層級(jí)政府土地行政責(zé)任的特殊性,分章概括予以區(qū)別；認(rèn)真界定不同形式的責(zé)任內(nèi)容,特別是行政責(zé)任與法律責(zé)任,實(shí)行過(guò)罰相當(dāng)原則。

其次,建立合理的土地行政責(zé)任評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),不僅僅包括GDP的增長(zhǎng)、土地出讓收入等經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo),還應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)指標(biāo)（本區(qū)域內(nèi)耕地特別是基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量）,以及民生指標(biāo)（失地農(nóng)民社會(huì)保障滿(mǎn)意度,主要表現(xiàn)在安置補(bǔ)償方面）；同時(shí),要在評(píng)估主體的選擇上注重多元主體共同參與,保證評(píng)估的廣泛性、合理性、客觀(guān)性。

最后,完善責(zé)任追究制度。①賦予責(zé)任追究主體相應(yīng)的追究權(quán)力和權(quán)利,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、追究相關(guān)主體的責(zé)任[11]：建立獨(dú)立的土地行政責(zé)任追究機(jī)關(guān),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)侵占或者破壞土地資源行為的追究及行政處罰,司法機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)對(duì)嚴(yán)重并觸及刑法的土地行政行為進(jìn)行刑事追究。②完善土地行政追究的法律法規(guī),明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),縮小自由裁量空間,避免在認(rèn)定和追究責(zé)任的過(guò)程中出現(xiàn)處責(zé)罰不相適應(yīng)。③強(qiáng)化責(zé)任追究力度,使土地違法行政的風(fēng)險(xiǎn)及成本增大,從而迫使行政主體科學(xué)地行使手中權(quán)力、認(rèn)真履行相應(yīng)的責(zé)任。

4.5 樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，建立共同責(zé)任機(jī)制

加強(qiáng)培訓(xùn)教育宣傳,通過(guò)職業(yè)道德教育,使行政人員樹(shù)立正確的權(quán)力觀(guān)和責(zé)任觀(guān),尊重民眾的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),樹(shù)立可持續(xù)的土地利用價(jià)值觀(guān)。重視組織文化建設(shè),行政組織文化對(duì)行政組織中的行政人員具有很大的影響力,通過(guò)組織文化建設(shè),可以形成一種道德評(píng)價(jià)氛圍,使行政主體的行為趨于符合公共利益的價(jià)值取向。

建立共同責(zé)任機(jī)制。首先,協(xié)同縣級(jí)政府與上級(jí)土地管理部門(mén)的責(zé)任目標(biāo)。在土地管理中,上級(jí)國(guó)土部門(mén)關(guān)注的是土地的可持續(xù)利用,保障其生態(tài)價(jià)值；而縣級(jí)政府更注重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,開(kāi)發(fā)利用土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。受二者牽制,縣級(jí)土地管理部門(mén)無(wú)法樹(shù)立明確的責(zé)任目標(biāo)。如果縣級(jí)政府與上級(jí)土地管理部門(mén)建立了一致的責(zé)任目標(biāo),則有利于本級(jí)土地管理部門(mén)進(jìn)行有效的土地利用和開(kāi)發(fā)。其次,主要涉地部門(mén)分中有合。土地行政責(zé)任的落實(shí),是以政府為領(lǐng)導(dǎo),土地管理部門(mén)為主體、各涉地部門(mén)共同完成的,在保證各部門(mén)責(zé)任清晰的前提下,部門(mén)之間相互協(xié)調(diào),形成合力,保證分中有合,如耕地保護(hù)需要國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部門(mén)之間彼此合作,共同完成。

[1]曾遼廣.對(duì)土地利用總體規(guī)劃存在問(wèn)題及其對(duì)策的探討——以《惠東縣土地利用總體規(guī)劃(2010-2020年)》為例[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2013(12):188-190.

[2]找法網(wǎng).地方政府收支行為與耕地資源保護(hù)[EB/OL]. (2010-01-28)[2013-12-20].http://china.findlaw.cn/ fangdichan/tudiguanli/glzd/gd/25906.html.

[3]王賀嘉,宗慶慶,陶佶.競(jìng)次到底:地市級(jí)政府工業(yè)用地出讓策略研究[J].南方經(jīng)濟(jì),2013(9):37-51.

[4]王偉健.農(nóng)民的補(bǔ)償款成了鎮(zhèn)政府收入[EB/OL]. (2013-04-09)[2013-12-05].http://nongye.ce.cn/ hydt/201304/09/t20130409_692216.shtml.

[5]劉艷梅.農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].河北法學(xué),2008,26(11):107-110.

[6]黃國(guó)龍,蔡佳紅.“土地財(cái)政”的分稅制根源及其對(duì)策[J].宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究,2013(6):3-8.

[7]劉邦凡,王宏禹,甄華英.我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的缺陷及其解決途徑[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2009(1):74-76.

[8]高向軍,孫英輝,彭愛(ài)華,等.完善機(jī)制,讓責(zé)任各得其所——土地違法問(wèn)責(zé)制與耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制研究之一[J].中國(guó)土地,2011(12):48-52.

[9]容志.政策變遷中的中央與地方博弈[D].上海:復(fù)旦大學(xué)學(xué)位論文,2008:76.

[10]朱嵐.中國(guó)傳統(tǒng)官本位思想生發(fā)的文化生態(tài)根源[J].理論學(xué)刊,2005(11):115-118.

[11]田文利,張艷麗.試論建構(gòu)我國(guó)科學(xué)完整的政府責(zé)任體系[J].探索,2008(2):49-53.

Improving the Land Administrative Responsibility of County-level Government and Protecting Cultivated Land
in Real Earnest

GUO Chunhua, LU Loulou
(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095,China)

The county-level government, as one of important parts of national land administration, has the responsibilities of the land resource sustainable use, maintaining both the order of land market and land rights and interests. This paper argues that the reasons behind the performance of responsibility lie in the fact that: over-reliance on the land finance, low degree of openness of land information, fuzzy land administrative responsibility, unsound supervision system, lack of a reasonable measure for assesment of the implementation of responsibility, accountability system shortcomings, and official standard thought. This paper expresses some opinions on the above-mentioned problems: improving the fiscal and taxation systems at the county level, and supervision mechanism of land administrative responsibility, as well as the system of evaluation of land administrative responsibility; working out and implementing the land information disclosure system; fostering a sense of responsibility and establishing a common responsibility mechanism.

county-level government; land; administrative responsibility

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）07-0017-06

2014-02-22；

2014-04-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（11BZZ052）

郭春華（1963-），女，江蘇省揚(yáng)中市人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，理學(xué)碩士，從事土地行政管理研究。