■ 孫 婧/史登峰

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

我國砂石資源開發(fā)利用分析及管理對策

■ 孫 婧/史登峰

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

砂石礦產是新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設最基礎的原材料資源，我國砂石礦產資源豐富，供需需求旺盛，開采總量大。從管理的角度來看，我國固體礦山采礦權的50%以上是砂石采礦權，砂石資源開發(fā)企業(yè)以中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，其管理以基層管理為主。砂石資源開發(fā)點多面廣、小型企業(yè)主導、基層管理為主的特點為砂石資源管理帶來一定的困難。本文從砂石礦產資源開發(fā)利用、市場需求和管理現(xiàn)狀出發(fā)，總結了砂石資源管理存在的問題，并結合各地探索的有特色的砂石土礦管理經驗，提出了提高砂石資源開發(fā)利用準入門檻、差別化退出機制、規(guī)范砂石采礦權管理制度及提高審批效率等方面的對策建議。

砂石；開發(fā)；管理；對策

我國砂石資源總量豐富，分布區(qū)域廣泛，礦山數(shù)量眾多，是我國開采總量最大的礦產資源。但多年來，砂石資源開發(fā)利用總體存在點多面廣、布局多小散、開發(fā)利用水平不高等問題，砂石資源低水平開發(fā)利用帶來沉重的資源和生態(tài)環(huán)境壓力。系統(tǒng)分析砂石資源開發(fā)利用狀況，提出調整砂石資源開發(fā)結構、轉變砂石資源開發(fā)利用方式，加強和完善砂石資源管理的措施，對于新形勢下礦產資源開發(fā)領域生態(tài)文明建設具有重要的現(xiàn)實意義。

1 砂石資源開發(fā)利用水平低，市場供需偏緊

砂石礦產是新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設最基礎的原材料資源，砂石資源開發(fā)利用關系到國家基礎設施建設，對于保障經濟社會持續(xù)快速發(fā)展具有不可替代的作用。從資源管理的角度，砂石資源是可用作建筑材料的砂石粘土類礦產的總稱，包括建筑石料用灰?guī)r、建筑用砂、建筑用花崗巖、磚瓦用粘土、磚瓦用砂等20多種礦產。

1.1 開發(fā)利用以小型礦山為主，規(guī)?；s化程度低

根據(jù)國土資源部登記數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2013年底，全國砂石土礦山大數(shù)6萬個，占全國礦山總數(shù)的6成。參照《關于調整部分礦種礦山生產建設規(guī)模標準的通知》（國土資發(fā)[2004]208號）規(guī)模劃分的標準，其中，大、中、小型（含小礦）分別占2%、4%和94%，我國砂石礦山明顯以小型和小礦為主。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調查情況分析，各省（區(qū)、市）砂石資源開發(fā)利用分規(guī)模化水平差異明顯，東中部地區(qū)砂石礦山總數(shù)雖然相對較少，但評價生產規(guī)模較高，砂石資源生產消費數(shù)量超過西部。統(tǒng)計顯示，全國砂石礦山平均生產規(guī)模約6萬噸/年。分省來看，浙江、廣東、安徽、江蘇等東部地區(qū)單礦山平均生產規(guī)模較大，浙江達54萬噸/年；四川、山西、甘肅、云南等西部地區(qū)平均生產規(guī)模較小，均在3萬噸/年以下，最低的省份平均生產規(guī)模只有1萬噸/年。砂石資源開發(fā)利用平均規(guī)模水平，與當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平及發(fā)展階段直接相關。

1.2 市場需求旺盛，總體產能偏緊

2012年度，全國砂石土礦山設計生產規(guī)?？偭考s54億噸/年，實際生產規(guī)?？偭考s41億噸/年，年度砂石土消費總量約75億噸，總體看，砂石土資源市場需求旺盛、產能偏緊，各地實際生產規(guī)?？偭科毡樾∮谏笆料M總量。除統(tǒng)計因素外，經調研分析，砂石土消費總量大于砂石土礦實際生產規(guī)?？偭康闹饕蛴腥悾阂皇歉鞯責o證開采砂石土的現(xiàn)象普遍存在，主要分兩類，一類是工程建設項目就地開采砂石土，另一類是出于營利目的無證開采砂石土；二是部分非砂石土礦山（主要是露天金屬礦山）剝離的廢石大量入市銷售；三是大量河砂海沙開采進入市場，但沒有納入國土資源主管部門的統(tǒng)計。

從砂石土礦產的運輸半徑也能反映供求關系。抽樣調查和專家咨詢數(shù)據(jù)表明，全國砂石土平均運輸半徑約24千米，各省砂石土礦平均運輸半徑集中在15至50千米之間。其中,北京、黑龍江、寧夏、河北等省運輸半徑較大，分別為90、80、50.7和50.6千米，湖北、陜西、貴州等省運輸半徑較小，分別為5.4、7.2和10千米（各省具體情況如圖3所示）。砂石資源供求關系緊張直接導致2013年多個縣市砂石礦出讓金單價超過60元/噸，還有的地方出現(xiàn)企業(yè)申請低品位小型鐵礦實際開采和銷售的石料資源的現(xiàn)象。這種情況說明，當前砂石土資源市場需求旺盛、在一些地方可謂供不應求。

2 管理服務意識增強，但制度性障礙有待改進

照礦產資源法規(guī)定，砂石資源管理的政策法規(guī)由地方人大制定。在資源管理上，大多數(shù)省以縣級管理為主。在多年的管理實踐中，各地管理制度不斷健全完善，管理服務意識得到加強。

2.1 砂石資源管理形成健全的制度體系

按近年來，為規(guī)范砂石土礦的準入、出讓、審批和監(jiān)管管理，各地出臺了一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。浙江省相繼出臺了關于砂石土礦開采準入、出讓、部門協(xié)調、審批登記、價款使用和環(huán)境保護等方面的一系列文件，形成相對完善的制度體系。吉林、黑龍江、江蘇、江西、廣東、海南、重慶、陜西等省（市）專門出臺了加強砂石土礦開采管理方面的法規(guī)或規(guī)范性文件。安徽、福建、湖北等省專門出臺了砂石土開采準入方面的規(guī)范性文件。如浙江省要求新建和改擴建砂石土礦山生產規(guī)模一般不低于20萬噸/年；吉林省要求磚瓦粘土礦生產規(guī)模不低于6萬噸/年，建筑用砂生產規(guī)模不低于3萬立方米/年；內蒙古呼倫貝爾市要求建筑石料礦的生產規(guī)模不低于2萬立方米。規(guī)?；s化要求的提高，為現(xiàn)代化大型砂石礦山的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策和市場環(huán)境。

圖1 各?。▍^(qū)、市）砂石土單礦山實際平均生產規(guī)模（單位：萬噸）

圖2 各?。▍^(qū)、市）礦產品消費總量和實際生產規(guī)?？偭浚▎挝唬簝|噸）

圖3 各?。▍^(qū)、市）砂石土平均運輸半徑（單位：千米）

2.2 砂石資源管理存在不適應形勢發(fā)展的桎梏

一是參照重要礦種審批要求管理砂石土礦，審批程序繁瑣、前置條件多、報件材料多、資料準備和審批周期長（尤其是土地復墾和礦山環(huán)境保護與恢復治理等方案內容重復），但事中事后監(jiān)管相對薄弱；二是相關報告編制，價款、保證金、礦產資源補償費、采礦權使用費等相關稅費，礦山成本高、負擔重；三是工程建設用砂石土資源具有較大不可預測性，且工期較短，按正常審批程序難以及時發(fā)證，容易造成無證開采的現(xiàn)象。四是相關管理銜接不暢，主要問題包括：采礦權出讓后，由于環(huán)評、安評等未通過或無用地指標、征地補償協(xié)議難以達成，采礦權人無法登記或進場；國土資源、安監(jiān)、環(huán)保、公安、工商、水利、林業(yè)等相關部門砂石土礦準入條件不一致，相關規(guī)劃也往往缺乏有效銜接；大多數(shù)省份存在水利、國土資源部門的職責分工不清、對河道采砂多頭管理的問題。

2.3 砂石資源管理出現(xiàn)以服務為導向的創(chuàng)新性做法

各地在不斷加強和規(guī)范砂石土礦管理的過程中，增強對礦山企業(yè)的服務意識，持續(xù)創(chuàng)新砂石資源管理，探索了一些各具特色的做法，有力的支持了地方經濟社會發(fā)展。比如浙江省國土資源廳2010年來連續(xù)出臺政策，實行“凈采礦權”出讓[1]，要求采礦權在出讓前即將相關政策處理到位，使競得人不再受土地、地面附著物及相關固定資產等權益制約，在競得采礦權完成采礦登記后即可進場開展礦山建設和開采，有效維護了采礦權人和礦區(qū)群眾合法權益。又如湖南省湘西自治州將儲量報告、開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評價、土地復墾和礦山環(huán)境恢復治理方案等要件整合為一個報告，由州、縣（市）政府組織相關部門集中會審，對存在的問題一次性告知，簡化了審批要件和程序，提高了審批效率。

3 結論及建議

針對砂石土礦點多面廣、對地表生態(tài)環(huán)境和景觀影響較大的特點，進一步規(guī)范砂石土礦產管理，優(yōu)化開發(fā)布局，推動資源有序開發(fā)和合理利用，對保障國家基礎設施建設和新型城鎮(zhèn)化建設，促進地方經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設，建設美麗中國具有重要意義。針對砂石資源開發(fā)利用及管理中存在的問題，結合各地創(chuàng)新性典型經驗，從優(yōu)化布局、規(guī)范出讓、高效審批、嚴格準入和加強監(jiān)管等方面提出如下對策建議。

3.1 提高最低開采規(guī)模標準，提供砂石資源開發(fā)利用技術準入門檻

當前，多數(shù)地區(qū)未對砂石類礦種開發(fā)利用提出最低開采規(guī)模和相關開發(fā)利用技術方面的準入條件，而部分地方砂石礦種平均開采規(guī)模明顯偏低。建議制定指導性意見或通過編制第三輪礦產資源總體規(guī)劃，鼓勵各地區(qū)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，合理設置砂石礦山開采總量、最低開采規(guī)模、開采技術、安全生產和環(huán)境保護等準入條件[2]，確保砂石資源有序開發(fā)、合理開發(fā)。

3.2 差別化實施退出政策，提高開發(fā)利用規(guī)?；s化水平

針對小型（含小礦）砂石礦山占砂石礦山總數(shù)超過94%，且開發(fā)利用水平偏低的狀況，對規(guī)模小于1萬噸的小型礦山，到期關閉或通過技改或整合等方式提升規(guī)模。對于新設砂石土類采礦權，采取新增礦業(yè)權與整合減少礦業(yè)權的聯(lián)動機制，控制并減少小型礦數(shù)量，通過市場和行政手段并舉的方式積極提高平均產能規(guī)模。

3.3 進一步規(guī)范和完善砂石土采礦權出讓制度

一是規(guī)范細化普通營利性砂石土采礦權和因工程建設需要的非營利性砂石土采礦權的差別化出讓制度，將砂石資源的配置方式管轄權限下放到基層管理部門。二是在采礦權出讓前即處理好土地征（占）用、地面附著物賠償?shù)认嚓P問題，在出讓時將有關處理情況和責任主體告知競爭者，并將有關費用納入采礦權出讓底價，確保出讓一次到位，使采礦權人在完成出讓后可順利進場，更好的維護采礦權人合法權益[3]。

3.4 進一步簡化砂石土礦審批要件和審批程序，提高審批效率

建議按照簡政放權的總體思路，簡化砂石土采礦權登記相關審批要件。土地復墾和礦山地質環(huán)境保護與恢復治理兩個方案，對于砂石土礦山來說內容重復較多，編制兩個方案且由國土資源系統(tǒng)的兩個部門審批，增加了登記成本，降低了審批效率，影響了國土資源部門形象，建議合并為一個方案或直接與開發(fā)利用方案合并。

3.5 建立與相關部門的溝通協(xié)調和聯(lián)動機制

國土資源主管部門主動建立與公安、安監(jiān)、水利、環(huán)保、工商、林業(yè)等相關部門的溝通協(xié)調和聯(lián)動機制，加強各部門相關規(guī)劃和準入條件的銜接，避免矛盾沖突，在砂石土礦業(yè)權設置方案編制、采礦權選址、出讓和審批等環(huán)節(jié)充分征求上述相關部門意見，在相關部門均無意見的情況下再進入下一環(huán)節(jié)，把矛盾和問題解決在事前。同時，在通過設計，進一步加大砂石資源開發(fā)收益向基層的傾斜，充分調動縣鄉(xiāng)政府加強砂石資源管理和維護開發(fā)利用秩序的積極性。

[1]陳相花.浙江省規(guī)范建筑用砂石黏土礦管理的啟示[J].資源導刊,2013(9):52-53.

[2]尹建軍.總量控制砂石土開采[N].中國國土資源報, 2013-04-04(02).

[3]陳相花.小礦種大管理[N].中國國土資源報,2013-09-04(09).

Management Countermeasures that must be Made on the Basis of Analyzing the Situation of China’s Sandstone Resource Development and Utilization

SUN Jing, SHI Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In China, because of low level of sandstone resource development and utilization with many small-sized mines, largescale and intensive degree has not been formed. Moreover, there is strong demand in sand and stone resources market; as a result, the overall capacity is tight. At present, yet, while relative sound framework of institutions has been formed in the management of sand and stone; service consciousness has been improved; service-oriented innovative approaches have been emerged, constraints that are not adapted for developing situation have existed, and institutional obstacles could be improved. Under these circumstances, we should raise the standard of minimum exploiting scale, and technical barriers to entry with regard to sand and stone resources development and utilization. Exit policy should be implemented very differently so that the development and utilization will be done on the scale required and be moreintensive. Transfer system of mining exploitation right should be further standardized and improved. Approval requirements and approval process must be simplified. And the communication and coordination with relevant departments and the linkage mechanism should be established.

sandstone resources;development and utilization; management measures

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）10-0045-04

2014-07-06；

2014-07-15

孫婧（1982-），女，內蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國國土資源經濟研究院助理研究員，土地資源管理學碩士，主要從事資源經濟、環(huán)境經濟研究。