■ 張世湫/尹學(xué)軍

（1.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093；2.云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，昆明 650221）

完善我國礦產(chǎn)勘查用地補償制度
——對澳大利亞相關(guān)制度的借鑒

■ 張世湫1,2/尹學(xué)軍2

（1.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093；2.云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，昆明 650221）

我國關(guān)于礦產(chǎn)勘查用地的準(zhǔn)入規(guī)定較為粗疏，可操作性不強，阻礙了礦產(chǎn)勘查人利益的實現(xiàn)。借鑒礦業(yè)發(fā)達國家澳大利亞三個州（西澳、昆士蘭、新南威爾士）有關(guān)礦產(chǎn)勘查用地補償?shù)南嚓P(guān)制度，建議從以下兩個方面完善礦產(chǎn)勘查用地補償制度：一是明確土地上的權(quán)利人的范圍，土地上的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)包括土地所有權(quán)人及礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入前的土地使用人；二是明確由礦產(chǎn)勘查造成損害的補償范圍及方式。補償范圍應(yīng)當(dāng)包括直接損失與間接損失兩大部分；補償方式應(yīng)包括一次性全額補償、先確定總補償額再分期支付、根據(jù)施工進度補償。

礦產(chǎn)勘查；用地補償；權(quán)利人；主體；內(nèi)容；方式；范圍；澳大利亞

1 我國現(xiàn)行有關(guān)勘查用地補償規(guī)定

我國《礦產(chǎn)資源法》實施細則第21條規(guī)定，探礦權(quán)人取得臨時使用土地權(quán)后，在勘查過程中給他人造成財產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給以補償：（一）對耕地造成損害的，根據(jù)受損害的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補償時當(dāng)?shù)厥袌銎骄鶅r格計算，逐年給以補償，并負(fù)責(zé)恢復(fù)耕地的生產(chǎn)條件，及時歸還；（二）對牧區(qū)草場造成損害的，按照前項規(guī)定逐年給以補償，并負(fù)責(zé)恢復(fù)草場植被，及時歸還；（三）對耕地上的農(nóng)作物、經(jīng)濟作物造成損害的，根據(jù)受損害的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補償時當(dāng)?shù)厥袌銎骄鶅r格計算，給以補償；（四）對竹木造成損害的，根據(jù)實際損害株數(shù)，以補償時當(dāng)?shù)厥袌銎骄鶅r格逐株計算，給以補償。（五）對土地上的附著物造成損害的，根據(jù)實際損害的程度，以補償時當(dāng)?shù)厥袌鰞r格，給以適當(dāng)補償。第22條規(guī)定：探礦權(quán)人在沒有農(nóng)作物和其他附著物的荒嶺、荒坡、荒地、荒漠、沙灘、河灘、湖灘、海灘上進行勘查的，不予補償；但是，勘查作業(yè)不得阻礙或者損害航運、灌溉、防洪等活動或者設(shè)施，勘查作業(yè)結(jié)束后應(yīng)當(dāng)采取措施，防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境。第17條規(guī)定探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)勘查作業(yè)完畢，及時封、填探礦作業(yè)遺留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隱患。

礦產(chǎn)勘查施工給土地造成的損害，現(xiàn)行法律只規(guī)定對其上的農(nóng)作物和其它附作物的補償，并未對土地?fù)p失（如土壤肥力降低、土地污染等）加以考量。補償范圍的狹窄必然帶來補償?shù)牟怀浞?，進而影響土地權(quán)利人的利益，最后演化為土地權(quán)利人與探礦權(quán)人之間的沖突。

2 澳大利亞的礦產(chǎn)勘查用地補償制度

澳大利亞是全球最活躍的礦產(chǎn)勘查市場之一，其政府自我宣傳的原因為：豐饒的礦產(chǎn)資源、熟練的勞動力資源及穩(wěn)定的制度。在2010-2011年度，澳大利亞礦產(chǎn)勘查支出總額為30億澳元，其中西澳為15.9億澳元，占比54%，比上年上升28%；昆士蘭為6.64億澳元，占比22%，比上年上升52%；新南威爾士1.53億澳元，比上年上升17%。

充分的補償可以獲得土地權(quán)利人的認(rèn)可，但會增加探礦權(quán)人的財務(wù)負(fù)擔(dān)，如何確定補償范圍成為探礦權(quán)用地的關(guān)鍵。

2.1 受補償主體的確定——從土地所有權(quán)人到其他權(quán)利人

同一塊土地上，土地的所有權(quán)人與使用權(quán)人可能相分離（如土地所有權(quán)人將土地租借給他人使用），也可能相統(tǒng)一（土地所有權(quán)人自己對土地進行使用如耕作、放牧等），并且由于土地具有價值，其上可能還有擔(dān)保物權(quán)的存在。礦產(chǎn)勘查要在該塊土地上進行可能會損害到土地及土地上權(quán)利人的利益，只有明確規(guī)定有權(quán)獲得補償?shù)闹黧w范圍，才能降低探礦權(quán)人的用地風(fēng)險。

根據(jù)新南威爾士州1992年的《礦業(yè)法》規(guī)定，土地上的權(quán)利人（受補償主體）的類型有：(1)土地所有權(quán)人；(2)對土地享有土著權(quán)利的人；(3)根據(jù)1989年皇家土地法授權(quán)對土地享有租約的人；(4)有登記載明對土地享有利益的人，例如抵押權(quán)人、土地承租人、土地占有人以及代表皇家對該土地享有合同利益的部長或公共機構(gòu)；(5)根據(jù)本法的規(guī)定對土地享有權(quán)利的人還可以包括第二順位的土地權(quán)利人（secondary landholder），但應(yīng)當(dāng)有明確的記載來證明其利益的存在。

2.2 補償內(nèi)容——補償由地表及地下，由直接損失到間接損失

礦產(chǎn)勘查對土地的損害主要是物理上的損害，但損害的補償范圍往往要大于物理上的損害。

昆士蘭州規(guī)定在探礦權(quán)人要進行高級行為時，需要與土地權(quán)利人進行補償協(xié)商，補償?shù)膬?nèi)容主要包括以下：(1)對地表占有的喪失；(2)土地價值的減少；(3)土地利用的降低（本來還有其他用途但現(xiàn)在只能用來探礦）；(4)土地權(quán)利人地塊間隔帶來的損害；(5)地表以下的活動所引致的任何損害；(6)土地權(quán)利人為準(zhǔn)備協(xié)議所開支的評估費、法律服務(wù)費及相應(yīng)開支；(7)前述行為給土地權(quán)利人帶來的損害、傷害。

西澳《礦業(yè)法》第123、124條規(guī)定，礦產(chǎn)勘查應(yīng)當(dāng)補償：(1)對地表及地表任何部分權(quán)利的喪失；(2)對地表的損害；(3)地役權(quán)的損害；(4)對土地的損害及土地價值的貶損。

3 礦產(chǎn)勘查用地補償制度之完善

礦產(chǎn)勘查，是通過一些技術(shù)手段來探明是否有礦及礦的規(guī)模、品位的系列活動，它一定要通過對特定土地的利用才能驗證其研究成果的真?zhèn)巍τ谔囟ǖ貕K上的原有權(quán)利人而言，礦產(chǎn)勘查活動會對其現(xiàn)在及將來的生活產(chǎn)生影響，所以是否準(zhǔn)許礦產(chǎn)勘查在特定地塊進行其實是利益的博弈。如果保護了礦產(chǎn)勘查人的利益，那土地上的權(quán)利人的利益將會受到不同程度的損害，為了能使礦產(chǎn)勘查得到較好施行，必然要設(shè)計一個完整的補償土地權(quán)利人利益的制度，才能使兩個利益主體各得其所。一旦涉及利益，必然要明確誰是利益相關(guān)人，利益范圍如何？

3.1 明確土地上的權(quán)利人的范圍

在新南威爾士及昆士蘭的礦業(yè)法及其規(guī)章（Regulation）中，都對土地上的權(quán)利人進行了明確列舉。因為只有明確權(quán)利人的范圍，才不至于補償?shù)臒o序與無限。根據(jù)我國實際情況，土地上的權(quán)利人主要分為所有權(quán)人與他物權(quán)人兩類。所有權(quán)人只有國家和集體兩個類型，但他物權(quán)人卻種類繁多，主要有土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、林權(quán)人、養(yǎng)殖權(quán)人等。

筆者認(rèn)為，土地上的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)包括土地所有權(quán)人及礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入前的土地使用人，應(yīng)對土地使用人作廣義解釋，既包括土地的直接使用人又包括間接使用人，只要能夠證明其在該塊土地上享有某種利益即可。證據(jù)可以是國家頒發(fā)的相關(guān)權(quán)利證書（如承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、宅基地使用權(quán)證等），也可是土地原始權(quán)利人（土地權(quán)利人、土地使用權(quán)人）與其簽訂的有效合同。這樣可以最大程度保護土地上的權(quán)利人利益。

確認(rèn)土地上的權(quán)利人的途徑為：首先通過礦產(chǎn)勘查人在施工前20天在擬進行礦產(chǎn)勘查活動區(qū)域及鄉(xiāng)政府所在地、村委會所在地發(fā)出公告，請土地上的相關(guān)權(quán)利人至土地所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級國土所進行確認(rèn)登記，過期不進行登記的視為放棄接受補償?shù)臋?quán)利。其次，通過土地登記部門的登記系統(tǒng)查詢土地上的權(quán)利人，如果登記在冊的土地上的權(quán)利人未進行確權(quán)登記，則應(yīng)當(dāng)將其列為土地上之權(quán)利人，除非有證據(jù)證明其權(quán)利已轉(zhuǎn)讓。

3.2 明確補償?shù)姆秶?、補償方式

補償范圍：新威爾士州礦業(yè)法對可補償?shù)膿p失做列舉性規(guī)定，包括已經(jīng)發(fā)生的損害和可能發(fā)生的損害。西澳州礦業(yè)法第123、124條分別規(guī)定了可以補償及不予補償?shù)那樾?，其中明確規(guī)定土地上的權(quán)利人的補償方案不能基于該地可能找到的礦產(chǎn)資源的價值確定，這是對礦產(chǎn)勘查高風(fēng)險性的正確認(rèn)知而制定的內(nèi)容。如果允許土地權(quán)利人對找到的礦產(chǎn)資源的價值享有一定分成權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)讓其承擔(dān)找不到礦的風(fēng)險，但是，土地權(quán)利人只愿意獲得補償而不愿意承擔(dān)找礦風(fēng)險，所以不能讓土地上的權(quán)利人參與找礦利益分成，而只能將找礦的高風(fēng)險與找到礦后的高利益同時歸屬于探礦權(quán)人才彰顯制度的公正。

筆者認(rèn)為礦產(chǎn)勘查對土地權(quán)利人的補償范圍應(yīng)當(dāng)包括直接損失與間接損失兩大部分，具體包括：(1)地表的損害如土地上的農(nóng)作物、建筑物、構(gòu)筑物等的損害；(2)對土地的損害及地價的貶損；(3)對土地上其他權(quán)利的損害；(4)喪失土地占有及地表使用權(quán)而帶來的損害；(5)土地隔離帶來的損害（如由于修建道路將一整塊土地進行隔離而給土地權(quán)利人帶來的損失）；(6)上述幾種損失帶來的間接損失。但上述損失僅限于物質(zhì)損害而不能包括精神損害。

補償方式應(yīng)包括一次性全額補償、先確定總補償額再分期支付、根據(jù)礦產(chǎn)勘查施工進度進行補償三種。土地上的相關(guān)權(quán)利人可以根據(jù)自己的需要選擇補償方式。有了明確的受償主體與補償范圍，還有可供選擇的補償方式，定會讓礦產(chǎn)勘查區(qū)域的相關(guān)土地權(quán)利人依據(jù)該制度得到應(yīng)得利益的補償，而不至于出現(xiàn)土地相關(guān)權(quán)利人阻撓探礦權(quán)人進入探礦區(qū)域的事件發(fā)生，從而保障了探礦權(quán)人的礦產(chǎn)勘查權(quán)利。

[1]康紀(jì)田.農(nóng)村礦業(yè)用地的制度困境及其出路[J].中國國土資源經(jīng)濟,2014(5):12-16.

[2]Fiona M,Haslam,McKenzie. Farms and mines: a conflicting or complimentary land use dilemma in west Australia[J]. Journal for eography,2009(4-2):113-128.

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Effective Efforts must be made for China’s Mineral Exploration Land Compensation System
—Taking Related Systems of Australia for Reference

ZHANG Shiqiu1,2, Yin Xuejun2
(1. Faculty of Land Resource Engineering of KUST, Kunming, Yunnan 650093, China; 2. Law School of Yunnan University of Finance and Economics, Kunming 650221, China)

In China, poor regulation on mineral exploration land permit is detrimental to the people who are engaged in mineral exploration to realize the interests. This paper argues that based on land compensation system for mineral exploration purposes which is followed by the three states in Australia such as Western Australia, Queensland, and New South Wales, we must devote our efforts to improve the system of mineral exploration land compensation in China from the following aspects: first, we should determine who is the right-holder of land; and the holder must be include the landowner and land occupier before mineral exploration permits. Second, the compensation scope and mode must be made clear and definite for the damage resulted in mineral exploration. The direct and indirect damage have been the constituents of the compensation scope; and the compensation mode includes lump sum compensation, determining the total compensation for installment payment, and compensating according to the construction progress.

mineral exploration; land use compensation; rights-holders; the main body; content; way; scope; Australia

F407.1

C

1672-6995(2014)10-0060-03

2014-07-08；

2014-08-01

國家社科基金項目《礦產(chǎn)勘查市場化運作法律保障研究》（11CFX040）

張世湫（1977-），女，云南省文山市人，云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院博士研究生，主要研究方向：礦產(chǎn)資源法治。