黃珺儀

（遼東學(xué)院,遼寧 丹東 118001）

2013年全國能源工作會議上：明確了新能源裝機總?cè)萘?，提出全年要新增水電裝機2100萬千瓦、風電裝機1800萬千瓦、光伏發(fā)電裝機1000萬千瓦。目前最大的改變來自電網(wǎng)，不僅加大了消納風電、光伏電站的力度，也支持分布式光伏電站的建設(shè)。中國目前實行的可再生能源電價管制政策主要是固定電價政策，正在研究并將出臺可再生能源配額制政策。

1 中國的可再生能源固定電價政策

固定電價政策主要在德國、丹麥、西班牙和意大利等歐洲國家使用，這是使用時間最久也是使用最廣泛的政策。中國的固定電價政策是2005年2月頒布實行的。在過去的幾年里，實行固定電價政策的國家，固定電價政策使得技術(shù)創(chuàng)新明顯增強，提高了投資者的興趣，增加了對可再生能源的投資，使得可再生能源產(chǎn)量迅速增加。大部分政策通常根據(jù)發(fā)電的成本，對不同的技術(shù)制定不同的補貼政策。

固定電價政策有兩個主要特點：第一，在購買上具有強制性以及在一段相當長的時期保證高的購買價格。通過政府機關(guān)的授權(quán)保證在一段較長的時期內(nèi)（比如在法國至少10年、15年，在德國至少20年），以固定的價格要求給生產(chǎn)者必須購買其服務(wù)范圍內(nèi)所有新的可再生能源電量。第二，為了使可再生能源發(fā)展多樣化，不同可再生能源技術(shù)的電力價格也不同。中國實行的固定電價政策，具體按照風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、小水電、生物質(zhì)能發(fā)電等不同的技術(shù)類型和成本水平，確定不同的上網(wǎng)電價。

1.1 固定電價政策的涵義與實質(zhì)

1.1.1 固定電價政策的涵義

固定電價政策（Feed-in Tariffs，簡稱 FIT），是政府權(quán)力機關(guān)授權(quán)和在一段時期內(nèi)（大概是15年）保證的、強制性的規(guī)定電力生產(chǎn)者必須以固定價格購買他們服務(wù)范圍內(nèi)的可再生能源生產(chǎn)者生產(chǎn)的電力，是供電企業(yè)以一個固定的價格把可再生能源電力賣給電網(wǎng)的政策。該政策可以保證可再生能源的開發(fā)商以特定的價格出售電力，同時要求電力公司必須購買。明確規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)要為可再生能源電力上網(wǎng)提供便利，并全額收購符合標準的可再生能源電量，使得可再生能源電力企業(yè)得以生存，并逐步提高能源市場競爭力。固定的價格主要是依據(jù)可再生能源有關(guān)的成本價加上一些風險收益來確定。由于確定的固定價格比整個市場的平均電力價格要高，這種政策實際上是給予可再生能源電力企業(yè)的補貼。固定電價政策需要三個保障：一是保障上網(wǎng)，二是電力供給的長期合同保障，三是強制要求地區(qū)的或者全國的電網(wǎng)企業(yè)必須購買一定數(shù)量的可再生能源電力。

1.1.2 固定電價政策的實質(zhì)是一種補貼

補貼是政府或者電力消費者向可再生能源電力生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)移支付。政府補貼是解決可再生能源正外部性的實質(zhì)性辦法，固定電價政策和補貼政策極為相似。通過實行固定電價政策，可再生能源電力生產(chǎn)者提供的每單位可再生能源電力，都會得到額外支付，即獲得補貼。該補貼會激勵可再生能源的生產(chǎn)和開發(fā)。

圖1 固定電價政策

固定電價政策的運作方式與對污染企業(yè)征收污染稅是相同的。以風能為例，固定電價政策會激勵電力生產(chǎn)者開發(fā)利用所有可以獲得的生產(chǎn)能源，一直到風能的邊際成本等于強制性的固定價格Pm為止，生產(chǎn)的數(shù)量相應(yīng)的為Qout，如圖1所示，假設(shè)在可再生能源的發(fā)展初期，邊際成本是不斷上升的，隨著可再生能源技術(shù)的發(fā)展，邊際成本將會逐漸開始下降?？稍偕茉措娏r格一般要高于傳統(tǒng)常規(guī)能源電力價格，這主要是因為可再生能源和傳統(tǒng)能源相比成本較高引起的。如果Pe是常規(guī)能源的價格，則b就表示可再生能源生產(chǎn)的整個額外成本?？稍偕茉吹目偝杀静皇莂+b+c的面積，而是b+c的面積，而a是對可再生能源電力的補貼。總成本的大小主要是依據(jù)邊際成本曲線的形狀，而其形狀又取決于技術(shù)的成本、可再生能源政策在政治上被接受程度、相關(guān)法規(guī)規(guī)定的可再生能源的數(shù)量等多方面因素的影響。

當人們試圖采用不同的技術(shù)，而沒有投資利用最成熟的技術(shù)的時候，靜態(tài)的總成本增加了。歐盟或?qū)⑷嫦鳒p可再生能源補貼，2005年至2013年，歐盟國家已向可再生能源項目投資6000億歐元（約合8820億美元），旨在提高綠色能源的市場競爭力，降低碳排放，減少氣候變化對環(huán)境的威脅。如今，在歐洲經(jīng)濟不景氣的背景下，大多數(shù)歐盟成員國不再像從前那樣“擁護”可再生能源，或削減財政補貼，或出臺稅收政策。除了捷克，德國、西班牙等綠色大國也對可再生能源補貼有點消化不良。西班牙多年來一直斥巨資填補能源價格與成本之間的差價，現(xiàn)已成為歐盟區(qū)最大的公共赤字國，背負著260億歐元的能源補貼債務(wù)。對此，西班牙政府不得不多次削減補貼，導(dǎo)致國內(nèi)超過5萬家光伏企業(yè)面臨財政虧空和破產(chǎn)風險。

1.2 固定電價政策在中國的實踐

1.2.1 中國生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的固定電價政策

中國的生物質(zhì)能發(fā)電實行政府定價和政府指導(dǎo)價即競價上網(wǎng)兩種方式?！犊稍偕茉窗l(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》中規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電項目上網(wǎng)電價實行政府定價的，由國務(wù)院價格主管部門制定標桿電價，電價標準由各省（自治區(qū)、直轄市）按照2005年脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價加每千瓦時0.25元補貼電價組成。生物質(zhì)發(fā)電項目補貼電價，在項目運行滿15年后取消。從2010年起，每年新批準和核準建設(shè)的發(fā)電項目補貼電價比上年批準項目遞減2%。發(fā)電消耗熱量中常規(guī)能源超過20%的混燃發(fā)電項目，不享受補貼電價。自2007年起，國家發(fā)改委在補貼電價之外對秸稈發(fā)電虧損項目給予了每千瓦時0.1元的臨時電價補貼。目前生物質(zhì)能發(fā)電項目的平均上網(wǎng)電價約為每千瓦時0.60元。2010年7月農(nóng)林廢棄物純?nèi)及l(fā)電電價政策，固定電價為每千瓦時0.75元，項目規(guī)劃和計劃收歸國家能源管理部門（含秸稈氣化）。并且即將出臺垃圾發(fā)電電價規(guī)制政策，以垃圾處理量折算電量為電價補貼依據(jù)，確定固定電價和固定補貼標準。

1.2.2 中國風電產(chǎn)業(yè)的固定電價政策

中國的可再生能源產(chǎn)業(yè)除了小水電之外，目前發(fā)展最迅速的就是風電產(chǎn)業(yè)，根據(jù)中國可再生能源發(fā)展規(guī)劃，在未來十年間將使得風機裝機容量翻幾倍。由于電力企業(yè)進行風電投資和生產(chǎn)有了明確的收益預(yù)期，中國風電產(chǎn)業(yè)在2010年裝機容量進一步迅速增長，當年裝機容量超過1300萬千瓦，在實現(xiàn)連續(xù)第四年翻番增長的同時，也一躍成為世界上風電增長速度最快的國家。

從2009年開始中國對新增的陸上風力發(fā)電企業(yè)開始實行固定電價政策，國家發(fā)展與改革委員會為了促進風力發(fā)電產(chǎn)業(yè)的進一步健康持續(xù)發(fā)展，2009年頒布了《關(guān)于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，該政策有助于電力企業(yè)實現(xiàn)電力項目的利潤?！锻ㄖ芬?guī)定，按風能資源狀況和工程建設(shè)條件，將全國分為四類風能資源區(qū)，相應(yīng)制定固定的風電標桿上網(wǎng)電價。風能資源相對豐富地區(qū)的固定電價相對較低，而風能資源比較貧瘠的地區(qū)，固定電價相對較高。四類資源區(qū)風電標桿電價水平分別為每千瓦時0.51元、0.54元、0.58元和0.61元。這些較高的固定電價，代表了在支付給燃煤發(fā)電企業(yè)平均為每千瓦時0.34元的基礎(chǔ)上，給予可再生能源發(fā)電企業(yè)很大的補貼?！锻ㄖ愤€規(guī)定今后新建陸上風電項目，統(tǒng)一執(zhí)行所在風能資源區(qū)的風電標桿上網(wǎng)電價。海上風電上網(wǎng)電價今后根據(jù)建設(shè)進程另行制定。同時規(guī)定，繼續(xù)實行風電費用分攤制度，風電上網(wǎng)電價高出當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價的部分，通過全國征收的可再生能源電價附加分攤解決。

2006年國家發(fā)展與改革委員會頒布了 《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，建立了中國可再生能源發(fā)電定價和費用分攤機制，有力地促進了可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但隨著風電的快速發(fā)展,該辦法已無法滿足現(xiàn)實管理的需要。這次出臺的風電標桿上網(wǎng)電價政策是對原有辦法的補充和完善，它有利于改變當前風電價格機制不統(tǒng)一的局面，進一步規(guī)范風電價格形成機制，有利于引導(dǎo)投資。通過事先公布標桿電價水平，為投資者提供了一個明確的投資預(yù)期，鼓勵開發(fā)優(yōu)質(zhì)資源，限制開發(fā)劣質(zhì)資源，保證風電開發(fā)的有序進行。有利于激勵風電企業(yè)，不斷降低投資成本和運營成本、控制電力項目的造價，因為電力項目造價越低、管理越好，電力企業(yè)所得利潤就越高。此外實行固定的標桿電價也有利于減少政府行政審批手續(xù)，減少規(guī)制成本。

1.2.3 中國太陽能產(chǎn)業(yè)的固定電價政策

中國的太陽能發(fā)電、潮汐能發(fā)電和地熱能發(fā)電項目上網(wǎng)電價實行政府定價的固定電價政策，該電價標準由國務(wù)院價格主管部門按照合理成本加上合理利潤的原則制定。2007年國家發(fā)改委核定的內(nèi)蒙古和上海崇明太陽能電價為每千瓦時4元。2009年以后太陽能發(fā)電開始引入競價上網(wǎng)的特許權(quán)招投標政策。

2 中國擬制定的可再生能源配額制政策

中國一直重視可再生能源發(fā)展，解決風電等可再生能源的并網(wǎng)難問題，配額制將是有效措施之一。可再生能源配額制政策是國際上通行的促進可再生能源發(fā)展的政策之一。為解決當前可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和市場消納問題，配額制政策理念非常簡單，但由于涉及眾多利益主體，其運作機制卻非常復(fù)雜。由于國情不同，我國可再生能源配額制政策設(shè)計與國外完全不同。

2.1 配額制的涵義與實質(zhì)

美國是世界上最早實施可再生能源配額制的國家之一，截至2010年底，全球已有超過14個國家在全國范圍內(nèi)實施了配額制政策，一些國家在部分地區(qū)實施了配額制政策。在全球可再生能源開發(fā)利用規(guī)模較大的國家中，美國是配額制政策實施較為成功的國家，已有37個州實施了可再生能源配額制。

2012年從國家能源局頒布的《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》將把可再生能源電力配額被“捆綁到”到各地各電企身上。目的在于以制度規(guī)定保障可再生能源的并網(wǎng)比例。討論稿明確規(guī)定了配額制的三大義務(wù)主體是發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)公司和地方政府，分別承擔發(fā)電、收購和消納責任。承擔發(fā)電配額義務(wù)的主體為控股總裝機容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)，收購配額義務(wù)的主體為國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司等電網(wǎng)企業(yè)；各省(自治區(qū)、直轄市)負責所轄區(qū)域內(nèi)配額指標的消納。《管理辦法》明確了電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)和地方政府的權(quán)利和義務(wù)，并以年度配額指標任務(wù)的方法加以考核，以提升各方發(fā)展可再生能源的積極性。

2.1.1 配額制的涵義

配額制是一種通過市場機制實現(xiàn)的可再生能源發(fā)展政策，是一個國家（或地區(qū)）用法律的形式對可再生能源發(fā)電量在電力生產(chǎn)總量或消費總量中所占的份額進行強制性規(guī)定的一項政策，也是一項支持可再生能源發(fā)展的重要政策工具，目標是通過市場機制以最低的成本引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)和利用可再生能源。

2.1.2 配額制的實質(zhì)

廈門大學(xué)學(xué)者林伯強認為配額制是促進可再生能源發(fā)展的最好的方法，配額制政策的本質(zhì)與固定上網(wǎng)電價政策相同，都是一項推動可再生能源開發(fā)利用的激勵政策，著力點在于解決可再生能源開發(fā)利用的高成本問題，因此，配額制政策一般不與固定電價政策混用。與國外不同，我國針對風電和地面光伏電站均出臺固定上網(wǎng)電價政策，對于可再生能源的開發(fā)，固定電價政策已充分發(fā)揮其激勵作用，我國出臺配額制的政策目標不是解決通過競爭降低可再生能源開發(fā)成本的問題，而是要解決可再生能源的上網(wǎng)的問題，也就是可再生能源利用成本高的問題。

2.2 配額制在中國的實踐

《管理辦法》規(guī)定到2015年，總裝機容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)和地方能源主管部門均有強制承擔除去水能的可再生能源（主要指太陽能、風能、生物質(zhì)能、地熱能和海洋能）發(fā)電配額指標的相關(guān)義務(wù)。其中，各省市自治區(qū)，被國家能源主管部門根據(jù)當?shù)乜稍偕茉促Y源、經(jīng)濟總量、電力消費總量以及電力輸送能力，劃分為四類地區(qū)，所得配額在1%到15%不等。第一類地區(qū)為，內(nèi)蒙古的蒙西和蒙東電網(wǎng)可再生能源資源豐富的地區(qū)的可再生能源的接納配額為15%，陜西、吉林、寧夏、甘肅、新疆、西藏、遼寧、黑龍江等八省區(qū)是10%；第二類地區(qū)為北京、天津、河北、山西、河南等比較豐富的七個地區(qū)，接納比例為8%；第三類地區(qū)為江蘇、上海、廣東、湖南、湖北、福建、安徽、廣西及海南等10省，接納比例為4%；浙江、貴州、四川、重慶、江西不太豐富地區(qū)五個地區(qū)為第四類，電網(wǎng)接納比例為2%。

《管理辦法》的起草始于風電棄風現(xiàn)象的嚴重。數(shù)據(jù)顯示，從2010年到2011年，全國并網(wǎng)風電裝機的機組利用小時數(shù)從2047小時下降到1903小時，減少了144小時，降幅7%，同期火電則上升263小時。2012年全國風電約有200億度風電被棄，而光伏的并網(wǎng)速度亦有所放緩?！豆芾磙k法》將引入基于配額交易的綠色電力證書制度，鼓勵電力生產(chǎn)商對超額所發(fā)可再生能源電力進行配額交易?！笆濉逼陂g并不會展開各省之間可再生能源配額的交易。對中國國內(nèi)的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而言，最重要的是電網(wǎng)的上網(wǎng)和電價補貼的發(fā)放。

配額制政策的實行要處理好各方利益的協(xié)調(diào)的問題。遲遲未能推出的《可再生能源電力配額管理辦法》面臨的更為主要的矛盾在于各省是否認可目前對配額指標的分配結(jié)果。

3 遼寧省可再生能源電價管制政策的適用性研究

可再生能源發(fā)展中遇到的問題歸根結(jié)底還是經(jīng)濟性的問題。目前對于風電等可再生能源發(fā)電的開發(fā)成本高已得到了廣泛認識，現(xiàn)有固定政策也較好解決了這一問題，但對于其由于出力特性導(dǎo)致的利用成本高，社會普遍認識不足，缺乏量化研究，導(dǎo)致目前可再生能源發(fā)電上網(wǎng)問題突出。

配額總量目標根據(jù)國家合理控制能源消費總量和調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)的宏觀目標確定。對以省為單位進行可再生能源電力配額指標分配，不同資源條件的省份承擔的配額指標不同；同類型的省份承擔同等的配額指標。

3.1 遼寧省的可再生能源發(fā)展概況和目標

風電是目前最具規(guī)模開發(fā)條件的新能源發(fā)電方式。風電在丹麥、德國、西班牙已成為電力主要組成部分，但在中國仍然處于起步階段。截至目前遼寧電網(wǎng)風電裝機容量突破了400萬千瓦，達到442萬千瓦，風電作為遼寧第二大電源，裝機容量列全國第二位。遼寧在發(fā)展風電過程中，一直把生態(tài)建設(shè)放在重要位置，形成了風力發(fā)電與生態(tài)建設(shè)的有機結(jié)合，為全國首創(chuàng)。遼寧省是火力發(fā)電為主的省份，裝機容量比重遠遠高于全國平均水平，達到80%以上，所以能源利用離不開對煤炭的依賴。近年來隨著老工業(yè)基地的振興，遼寧省經(jīng)濟快速發(fā)展，由此引起的能源供求之間的缺口達到每年全省7000萬噸標準煤。遼寧出現(xiàn)了一些資源枯竭型城市，電煤供應(yīng)越發(fā)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

遼寧省風能資源非常豐富，省內(nèi)沿海六市是我國為數(shù)不多的臨海強壓型風能豐富區(qū)，地處我國兩大風帶，遼寧省還有大面積的近海，風能資源儲量應(yīng)遠大于陸地，具有廣闊的開發(fā)利用前景。近年來，遼寧省風電產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。遼寧省沿海六市是我國為數(shù)不多的臨海強壓型風能豐富區(qū)；另外遼西北一帶，與風力資源最豐富的內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤，地形比較開闊，由兩側(cè)丘陵束縛，可天然形成強大的風力收縮區(qū)；根據(jù)初步測算，遼寧省陸地風能資源約5400萬千瓦，其中可利用資源約1100萬千瓦，近海風能資源尤為豐富。按遼寧省西北部各市也都搶抓國家重視可再生能源發(fā)展的良好機遇，做大做強風能發(fā)電產(chǎn)業(yè)。2012年遼寧發(fā)電裝機總量容量3663.3萬千瓦，其中風電456.48萬千瓦，占12.46%，同比增長32.33%，成為省內(nèi)第二大電源。

中國的老工業(yè)基地省份遼寧，在未來將以發(fā)展清潔能源作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的推手。根據(jù)規(guī)劃到2015年，核能和可再生能源占全省電力裝機容量的比重將達到15%左右。根據(jù)遼寧省政府最近制定的《應(yīng)對氣候變化實施方案》，2015年遼寧力爭將萬元產(chǎn)值能耗在2010年的基礎(chǔ)上再降低20%，相應(yīng)再減少二氧化碳排放1億噸左右。未來紅沿河核電站裝機容量達到648萬千瓦，發(fā)電200億千瓦時，核能和可再生能源占全省電力裝機容量的比重達到15%左右。與此同時，遼寧將加大力度淘汰落后產(chǎn)能。風力發(fā)電和太陽能利用是遼寧省可再生能源優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。

3.2 遼寧省的可再生能源電價管制政策

即將實行的可再生能源的配額制指標，遼寧省由于可再生能源比較豐富，可再生能源的接納配額為10%。盡管目前遼寧省的可再生能源還是實行固定電價政策，但是如果遼寧省實行了配額制政策，那么還需要固定電價政策嗎？回答是肯定的。因為配額制為電力企業(yè)設(shè)立了一個目標，但是不能推動這個目標的實現(xiàn)，而固定電價政策卻可以為電力投資者釋放信號，能夠促進電力項目的投資建設(shè)。此外固定電價政策不僅能夠加速可再生能源電力的發(fā)展，而且還能夠促進其他重要社會目標的實現(xiàn)。固定電價政策通過支持當電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和擴展規(guī)模，提高了經(jīng)濟效益，并降低了可再生能源電力的生產(chǎn)成本。固定電價政策并不是完全以市場機制為基礎(chǔ)的政策，其優(yōu)勢在于有利于促進市場競爭。與完全競爭的市場不同，并不是風能同太陽能、生物質(zhì)能發(fā)電之間的競爭，也不是大規(guī)模的電力企業(yè)同小規(guī)模企業(yè)之間的競爭，而是可再生能源電力的開發(fā)者和生產(chǎn)者為了降低價格促進自身利潤最大化而展開的競爭。所以即使遼寧省內(nèi)實行了配額制，在相當長的一段時間內(nèi)對一部分可再生能源產(chǎn)業(yè)仍然要實行固定電價政策。

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