劉夢(mèng)巖等

[提要] 本文通過(guò)對(duì)河北省農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，旨在探索加強(qiáng)河北省農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：河北；農(nóng)村財(cái)政扶貧資金；管理

基金支持：2013年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究民生調(diào)研專(zhuān)項(xiàng)課題（課題編號(hào)：201301106）；2012年度河北農(nóng)業(yè)大學(xué)社科基金課題（課題編號(hào)：SK20120102）

中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年2月28日

一、問(wèn)題提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作已取得舉世矚目的成就，走出了一條具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路。以1，274元人民幣的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2000年底的9，422萬(wàn)人減少到2010年底的2，600萬(wàn)人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。但是，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問(wèn)題沒(méi)有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍然十分困難。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。河北省是一個(gè)具有較多貧困農(nóng)村地區(qū)的東部省份，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的指引下，河北省財(cái)政扶貧工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高。但由于歷史、地理、工作等因素影響，河北省扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)依然艱巨。截至2010年底，根據(jù)河北省1，500元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全省農(nóng)村還有貧困人口560萬(wàn)人。按照國(guó)家2，300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全省農(nóng)村貧困人口將明顯增加。由于河北省區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在；尤其是財(cái)政扶貧資金的使用、管理及計(jì)劃安排等方面存在的問(wèn)題，使得現(xiàn)有財(cái)政扶貧資金使用效率低下，未能充分發(fā)揮財(cái)政資金的應(yīng)有作用。因此，必須對(duì)影響河北省財(cái)政扶貧資金使用效率的原因進(jìn)行深入分析，并構(gòu)建財(cái)政扶貧資金使用長(zhǎng)效機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的反貧困作用。

二、河北省農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理中存在的問(wèn)題

農(nóng)村財(cái)政扶貧資金是指國(guó)家為改善農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)而設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。為解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，除中央每年撥付的大量財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金外，河北省還安排大量專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，2014年河北省將安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金達(dá)到5億元，另外要求各市和重點(diǎn)縣每年要著力落實(shí)“拿出地方公共財(cái)政預(yù)算收入的1%以上、環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)各縣及阜平縣每年要拿出地方公共財(cái)政預(yù)算收入的2%以上專(zhuān)項(xiàng)用于扶貧開(kāi)發(fā)”。大量資金投入確實(shí)在反貧困方面發(fā)揮了較大作用，但是農(nóng)村財(cái)政扶貧資金使用中存在的問(wèn)題也比較突出。

（一）地方配套扶貧資金無(wú)法保障。由于分稅制改革造成的中央與地方財(cái)力不平衡，同時(shí)又由于現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不科學(xué)、不徹底，使得地方財(cái)力、尤其市縣一級(jí)財(cái)政困難，因此無(wú)法保證上級(jí)政府要求的配套扶貧資金。1997年頒布的《國(guó)家扶貧資金管理辦法》規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，各省區(qū)市向扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣投入的扶貧資金應(yīng)當(dāng)達(dá)到國(guó)際扶貧資金總量的30%～50%。2000年頒布的《財(cái)政扶貧資金管理辦法》規(guī)定，地方政府的配套應(yīng)不低于30%。2012年《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政根據(jù)各地減貧工作需要和財(cái)力情況，每年預(yù)算安排一定規(guī)模的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，并逐年加大投入規(guī)模。省級(jí)財(cái)政安排的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模應(yīng)達(dá)到中央補(bǔ)助各省（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模的一定比例，有關(guān)資金投入情況作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要因素。所以，在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府在扶貧資金投入上過(guò)分依賴(lài)中央政府。市級(jí)財(cái)政一般會(huì)根據(jù)實(shí)際情況安排一部分扶貧資金，而縣級(jí)財(cái)政狀況幾乎無(wú)法安排配套的扶貧資金，使得農(nóng)村扶貧項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果，有的干脆實(shí)施假配套或者再申報(bào)其他專(zhuān)項(xiàng)資金，用專(zhuān)項(xiàng)資金配套扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，不但增加了項(xiàng)目申報(bào)成本，還不利于項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理。

（二）資金管理過(guò)于分散，缺乏有機(jī)整合。財(cái)政和扶貧部門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金的管理，發(fā)改委系統(tǒng)負(fù)責(zé)以工代販資金的管理，財(cái)政和民委系統(tǒng)共同負(fù)責(zé)少數(shù)民族發(fā)展資金的管理，交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)也都參與相關(guān)扶貧項(xiàng)目實(shí)施和資金管理。資金多頭管理帶來(lái)了一系列問(wèn)題：各部門(mén)為了自身利益而爭(zhēng)奪資金和項(xiàng)目的分配權(quán)；部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本過(guò)高，難以將有限的扶貧資源整合投入到最迫切需要的貧困地區(qū)項(xiàng)目上來(lái)，大大降低了扶貧資源的使用效率。

（三）農(nóng)村扶貧資金投向不盡合理。具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村扶貧資金投入農(nóng)村文化建設(shè)、教育、衛(wèi)生等農(nóng)村基本生活保障及基礎(chǔ)設(shè)施等方面較少，從而制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高；第二，中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）規(guī)定的扶貧范圍是連片特困地區(qū)及以外的重點(diǎn)縣和貧困村，具體扶貧對(duì)象是在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口，但由于我國(guó)財(cái)政扶貧資金不能以現(xiàn)金形式直接到村到戶(hù)，而是以項(xiàng)目形式實(shí)現(xiàn)扶貧，但很多扶貧項(xiàng)目不能涵蓋大多數(shù)貧困群體，從而導(dǎo)致扶貧范圍內(nèi)的貧困群體不能得到扶持。

三、河北省加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理的對(duì)策

2013年習(xí)近平在阜平縣和基層干部座談時(shí)講到：“我非常不滿(mǎn)意，甚至憤怒的是扶貧款項(xiàng)被截留和挪作他用，和救災(zāi)款被挪用一樣，那是犯罪行為。必須堅(jiān)決杜絕，堅(jiān)決反對(duì)，堅(jiān)決查處”。李克強(qiáng)在2013年10月8日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專(zhuān)題部署加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)督，明確指出：必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，注重健全制度機(jī)制，筑牢扶貧資金管理使用的“高壓線(xiàn)”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》指出：改革財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制。各級(jí)政府要逐步增加財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強(qiáng)資金使用的針對(duì)性和實(shí)效性，項(xiàng)目資金要到村到戶(hù)，切實(shí)使資金直接用于扶貧對(duì)象。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村扶貧資金管理，充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的反貧困作用。

（一）取消市、縣級(jí)政府農(nóng)村財(cái)政扶貧配套資金的限制。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)村居民貧困與地方政府財(cái)政不良時(shí)是相輔相成的，越是貧困越是急需要農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的支持，在當(dāng)前分級(jí)分稅財(cái)政體制下，要求市、縣級(jí)政府必須達(dá)到農(nóng)村財(cái)政扶貧資金配套比例要求，結(jié)果只有兩個(gè)：一是實(shí)事求是，不弄虛作假，得不到應(yīng)得的財(cái)政扶持；二是虛報(bào)瞞報(bào)，獲得了扶貧資金。但不論如何，這兩種結(jié)果都不是我們?cè)敢饪吹降?。因此，在?dòng)態(tài)并合理確定農(nóng)村財(cái)政扶貧對(duì)象的前提下，取消市、縣級(jí)政府農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的配套資金，加大中央、省級(jí)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的投入力度，才能使扶貧資金真正發(fā)揮其扶貧脫困的積極作用。

（二）有機(jī)整合農(nóng)村財(cái)政扶貧資金。推行縣級(jí)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金整合制度。建立縣級(jí)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長(zhǎng)，成員包括發(fā)改委、扶貧、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村財(cái)政扶貧資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審議本縣農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，監(jiān)督本縣農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的安排和使用。

（三）矯正農(nóng)村財(cái)政扶貧資金投向。第一，加大對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)、教育、衛(wèi)生等農(nóng)村基本生活保障及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域農(nóng)村扶貧資金的投入，發(fā)展貧困地區(qū)的種養(yǎng)業(yè)，調(diào)整貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高創(chuàng)造條件；第二，強(qiáng)調(diào)將農(nóng)村扶貧范圍落實(shí)到村或戶(hù)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧大戶(hù)申報(bào)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)條件必須包括對(duì)項(xiàng)目區(qū)大多數(shù)貧困群體的帶動(dòng)作用，使得農(nóng)村財(cái)政扶貧資金在帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧。

主要參考文獻(xiàn)：

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